我國(guó)部分省市高等教育財(cái)政投入模式對(duì)浙江省的啟示

張榮輝 童獻(xiàn)綱

（衢州學(xué)院，浙江 衢州 324000）

我國(guó)部分省市高等教育財(cái)政投入模式對(duì)浙江省的啟示

張榮輝 童獻(xiàn)綱

（衢州學(xué)院，浙江 衢州 324000）

當(dāng)前我國(guó)高等教育財(cái)政投入主要有綜合定額加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、基數(shù)加發(fā)展、省市共建等模式，其中江蘇、陜西、福建、山東等省在完善高等教育財(cái)政投入、公平合理配置資源、促進(jìn)高等教育科學(xué)和諧發(fā)展上，實(shí)現(xiàn)了較大突破，對(duì)浙江完善高等教育投入機(jī)制具有積極的啟示。

高等教育 財(cái)政投入 模式 啟示

高等教育作為一個(gè)國(guó)家教育體系的最高層，承擔(dān)著培養(yǎng)高級(jí)專(zhuān)門(mén)人才、發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化等任務(wù)，其建設(shè)質(zhì)量如何關(guān)系到國(guó)民整體素質(zhì)的提高和科技的進(jìn)步、文化的發(fā)展?！秶?guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，到2020年，我國(guó)要確立國(guó)家人才競(jìng)爭(zhēng)比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)入世界人才強(qiáng)國(guó)行列。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要強(qiáng)大的高等教育做支撐。政府財(cái)政資源的配置是高等教育資源配置結(jié)構(gòu)中最重要的組成部分，是影響高等教育質(zhì)量的主要因素。要提高高等教育質(zhì)量，建成高等教育強(qiáng)國(guó)，需要加大對(duì)高等教育的財(cái)政投入力度，合理分配財(cái)政資源，統(tǒng)籌兼顧，全面安排，促進(jìn)高等教育科學(xué)和諧發(fā)展。

一、浙江省高等教育財(cái)政投入現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，浙江高等教育成為全國(guó)發(fā)展最快的省區(qū)之一。全省高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了從精英化教育到大眾化教育的跨越，實(shí)現(xiàn)了各市（地級(jí)）“一本一專(zhuān)”或“一本多專(zhuān)”的高校布局，這為全省高等教育科學(xué)和諧發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。由于政府的教育行政部門(mén)無(wú)權(quán)參與教育預(yù)算經(jīng)費(fèi)的撥付與分配，財(cái)政性教育預(yù)算經(jīng)費(fèi)的管理長(zhǎng)期處于財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一的狀態(tài)，導(dǎo)致目前浙江的高等教育財(cái)政投入存在較多問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）高等教育財(cái)政投入總量不足

根據(jù)高等教育成本分擔(dān)與補(bǔ)償理論，高等教育是有投資、有收益的活動(dòng)，滿(mǎn)足了多個(gè)主體的需要，收益人包括國(guó)家、受教育者個(gè)人、納稅人（雇主）、企業(yè)、家庭、高校。高等教育以其特有的方式在培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、傳播知識(shí)和服務(wù)社會(huì)上為國(guó)家作出貢獻(xiàn)，國(guó)家是高等教育最大的受益者，國(guó)家必須承擔(dān)起高等教育的主要投資人的角色。如表1所示，近5年來(lái)，雖然在2008—2012年浙江省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)隨著GDP的增長(zhǎng)而逐年增加，但浙江省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)所占比例卻未達(dá)到3%的標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)低于7%的世界平均水平；作為浙江高等教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源的政府財(cái)政性教育總經(jīng)費(fèi)占GDP的比例一直偏低，遠(yuǎn)低于1.15%的國(guó)際平均水平。財(cái)政性教育總經(jīng)費(fèi)投入的不足會(huì)直接導(dǎo)致高等教育經(jīng)費(fèi)短缺。

（二）高等教育財(cái)政劃撥模式不合理

浙江的高校，除浙江大學(xué)外，根據(jù)其辦學(xué)的主體，可分為省屬高校、市屬地方高校。兩類(lèi)高校因隸屬關(guān)系不同，所享受的資源配置權(quán)也不同。省屬高校的財(cái)政正常經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政按生均基數(shù)定額劃撥，地方高校的正常辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由各市財(cái)政劃撥，學(xué)校與學(xué)校之間的資源配置存在較大差距。由于浙江省財(cái)政實(shí)行的省管縣體制，地市財(cái)政的支配權(quán)基本與縣（市）處于同等地位，欠發(fā)達(dá)地市可支配的財(cái)政數(shù)量甚至比發(fā)達(dá)地區(qū)的縣市都弱，欠發(fā)達(dá)地市對(duì)高等教育投入明顯不足。各地市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致對(duì)地方高校的經(jīng)費(fèi)投入差距較大。各地市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)發(fā)展高等教育的重要性認(rèn)識(shí)不一致，導(dǎo)致高等教育經(jīng)費(fèi)投入不一致。地方高校的辦學(xué)水平和競(jìng)爭(zhēng)力總體上不如省屬高校，可獲得的專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金也不如省屬高校，由此進(jìn)一步拉大了兩類(lèi)高校的資源配置差距。

不同學(xué)?？上硎艿馁Y源配置權(quán)的差異勢(shì)必影響全省高等教育的均衡發(fā)展，影響人才培養(yǎng)質(zhì)量的全面提高。解決因隸屬關(guān)系不同導(dǎo)致的資源配置的不公平，是發(fā)展浙江高等教育必須重視，也是迫在眉睫的問(wèn)題。

二、我國(guó)部分省市高等教育財(cái)政投入模式的分析

（一）綜合定額加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助模式

綜合額定是指經(jīng)費(fèi)總量根據(jù)相關(guān)政府主管部門(mén)制定的不同層次、類(lèi)型、區(qū)域?qū)W生生均經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)和高校在校生數(shù)來(lái)核定撥付。專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助作為對(duì)綜合定額的補(bǔ)充，是由財(cái)政部和教育主管部門(mén)根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向和學(xué)校特殊需要單獨(dú)核定下達(dá)的［1］。目前在綜合定額加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助模式上江蘇省較典型。

江蘇在推動(dòng)教育現(xiàn)代化，促進(jìn)高等教育又快又好發(fā)展上，一直走在全國(guó)前列。江蘇省在高等教育財(cái)政管理模式上，將所有本科院校經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政統(tǒng)籌、統(tǒng)撥，各高校的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總額由以下四個(gè)部分組成［2］：（1）生均自然生（標(biāo)準(zhǔn)生）撥款。目前江蘇省高等教育財(cái)政性教育投入的主要方式是按學(xué)生數(shù)進(jìn)行撥款，具體辦法為每年省財(cái)政部門(mén)根據(jù)各高校部門(mén)預(yù)算所報(bào)送的材料，按照自然生的撥款定額（2013年9000元/標(biāo)準(zhǔn)生）分別乘以各高校的學(xué)歷層次系數(shù)和學(xué)科所占的系數(shù)進(jìn)行省屬高校正常維持費(fèi)用的撥款。（2）修正撥款。這是在生均核定財(cái)政撥款的基礎(chǔ)上引入其他影響教育發(fā)展的重要因素作為對(duì)財(cái)政撥款的一個(gè)修正。江蘇省目前在高等教育財(cái)政性教育撥款中加入了師資占比系數(shù)，具體做法為根據(jù)各高校報(bào)送的專(zhuān)任教師信息情況表，在撥款時(shí)將專(zhuān)任教師系數(shù)作為在校生撥款總額的修正系數(shù)。（3）專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。這其中包括省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和中央專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。（4）離退休績(jī)效工資撥款。離退休人員按照核定標(biāo)準(zhǔn)的全額財(cái)政撥款，其中80%由財(cái)政撥款，20%由學(xué)校自籌。

這種模式明確和細(xì)化了財(cái)政撥款的依據(jù)，提高了高等教育經(jīng)費(fèi)撥款的透明度，在一定程度上反映了高等學(xué)校的成本運(yùn)行規(guī)律。

（二）基數(shù)加發(fā)展模式

定額定員是“基數(shù)加發(fā)展”模式的前提，即按照事業(yè)單位規(guī)模大小或需要確定各種人員編制、房屋和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、行政和業(yè)務(wù)費(fèi)用開(kāi)支額度，在此基礎(chǔ)上核定高校經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)［3］。目前基數(shù)+發(fā)展模式在陜西省體現(xiàn)得較明顯。

陜西省地處我國(guó)西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后，但陜西省一直是我國(guó)高等教育大省，其中財(cái)政支持高等教育發(fā)展是陜西省成為高等教育大省的關(guān)鍵所在。近年來(lái)，陜西省政府不斷加大對(duì)高等教育的投入力度，使得高等教育預(yù)算內(nèi)公共經(jīng)費(fèi)支出總量明顯提高，公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政支出占教育經(jīng)費(fèi)支出比例逐年攀升。在高等教育財(cái)政撥款模式上，按“基數(shù)加發(fā)展”和“一定幾年不變”的原則進(jìn)行的，其特點(diǎn)是當(dāng)年各校的經(jīng)費(fèi)分配額以其前一年所得份額為基礎(chǔ)，適當(dāng)考慮當(dāng)年變化情況［4］。在經(jīng)費(fèi)撥款上，采用以學(xué)生為參數(shù)的定額撥款模式，即用各校學(xué)生數(shù)乘以生均定額標(biāo)準(zhǔn)確定每所學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)數(shù)量。

這種生均定額標(biāo)準(zhǔn)有利于政府對(duì)高等學(xué)校實(shí)施集中的財(cái)政管理，使得不同類(lèi)型的高校之間經(jīng)費(fèi)差距較小。

（三）省市共建模式

基于部分地方財(cái)力供給能力低，保障能力薄弱，造成一些地方本科院校與省屬高校生均經(jīng)費(fèi)差距較大的局面。為解決這一問(wèn)題，部分省市對(duì)新建地方本科院校實(shí)行省市共建的管理體制。目前省市共建模式福建省和山東省成果較豐碩。

福建省于2011年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)省市共建、以市為主本科院校加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)的若干意見(jiàn)》，與各有關(guān)設(shè)區(qū)市政府分別簽訂“關(guān)于共建地方本科院校協(xié)議書(shū)”。簽訂協(xié)議后，福建省與各有關(guān)設(shè)區(qū)市政府共同支持提高學(xué)校生均財(cái)政撥款水平，建立地方本科院校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。2011年起，省級(jí)財(cái)政建立“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制，對(duì)于生均撥款水平達(dá)到12000元的設(shè)區(qū)市，省級(jí)財(cái)政按生均撥款水平所需經(jīng)費(fèi)20%的基本比例及在校生規(guī)模等因素確定獎(jiǎng)補(bǔ)資金。在化解高校債務(wù)方面，省級(jí)財(cái)政根據(jù)設(shè)區(qū)市財(cái)政通過(guò)一般預(yù)算安排的化債資金，綜合考慮各地高校化債工作努力程度、高校債務(wù)規(guī)模下降幅度及擴(kuò)招學(xué)生數(shù)等因素，采取基礎(chǔ)獎(jiǎng)勵(lì)加浮動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)的方式，對(duì)有效化解地方本科院校債務(wù)的設(shè)區(qū)市給予獎(jiǎng)勵(lì)支持。福建省教育廳、財(cái)政廳還安排專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支持高校建設(shè)一批省級(jí)公共基礎(chǔ)課實(shí)驗(yàn)教學(xué)平臺(tái)、校企合作實(shí)踐教學(xué)基地、特色專(zhuān)業(yè)、精品課程、人才培養(yǎng)改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)和教學(xué)團(tuán)隊(duì)等，各設(shè)區(qū)市政府按1∶1比例安排專(zhuān)項(xiàng)配套經(jīng)費(fèi)。

為加強(qiáng)山東省高等學(xué)校建設(shè)，提升高等教育質(zhì)量和水平，山東省于2011年通過(guò)省市共建，將原屬各市人民政府管理的棗莊學(xué)院、濰坊學(xué)院、濟(jì)寧學(xué)院、泰山學(xué)院、濱州學(xué)院、德州學(xué)院、臨沂大學(xué)、菏澤學(xué)院等8所地方本科院校實(shí)行省與所在市共建、以省為主的管理體制。8所院校事業(yè)費(fèi)由省財(cái)政廳核定，基本建設(shè)投資項(xiàng)目由省發(fā)展改革委按有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一管理，撥款統(tǒng)一歸口省教育廳管理。8所院校經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)上劃事宜，由省財(cái)政廳按有關(guān)規(guī)定辦理。8所院校的所有債務(wù)不上劃，與院校剝離，由所在市人民政府承擔(dān)。

這種模式有利于破解新建本科院校在發(fā)展過(guò)程中的不利局面，迅速提升新建本科院校辦學(xué)實(shí)力，縮小新建本科院校與其他高校的差距。

三、我國(guó)部分省市高等教育財(cái)政投入機(jī)制對(duì)浙江的啟示

為破解浙江省高等教育發(fā)展過(guò)程中的財(cái)政投入機(jī)制存在的問(wèn)題，一方面要爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政預(yù)算中財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，解決政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的支出與教育發(fā)展需求脫節(jié)的問(wèn)題。另一方面要學(xué)習(xí)江蘇、山東等省市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀做法，完善高等教育財(cái)政投入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高等教育資源的公平合理配置。

（一）增加政府對(duì)高等教育的投入

改革開(kāi)放后，浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一直保持全國(guó)領(lǐng)先水平，教育總投入經(jīng)費(fèi)也隨著GDP的增長(zhǎng)在逐年增加，但教育總投入經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例占GDP的比例一直低于4%。黨的十八大提出要深化教育領(lǐng)域綜合改革，這要求高等教育要從以擴(kuò)大規(guī)模為核心轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣哔|(zhì)量為核心，這對(duì)加大高等教育投入提出了迫切要求。為解決高等教育財(cái)政投入不足的問(wèn)題，第一政府要加大高等教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。努力使教育總投入經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%的標(biāo)準(zhǔn)，確保各級(jí)政府對(duì)高等教育的投入增長(zhǎng)幅度高于或至少不低于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，確保生均預(yù)算內(nèi)高等教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)逐年增長(zhǎng)。第二要在教育性財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高有限資金使用效率，使得高等教育資源能夠得到最大限度的發(fā)揮。第三要加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。實(shí)現(xiàn)浙江全省高等教育的均衡發(fā)展，是提升浙江高等教育整體實(shí)力和滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需要。加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，采取必要的政策傾斜措施，可有效縮小浙江省內(nèi)高等教育發(fā)展的差距，實(shí)現(xiàn)高等教育跨越式發(fā)展。

（二）完善高等教育財(cái)政劃撥模式

合理配置高等教育資源，促進(jìn)高等教育公平是省級(jí)政府義不容辭的責(zé)任。作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，浙江省級(jí)財(cái)政有能力在全省高等教育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用和引導(dǎo)作用，加大對(duì)地方高校的教育投入，保證省屬、市屬高校享有平等的資源配置權(quán)。為解決浙江省高等教育財(cái)政劃撥不合理的情況，提出以下具體的解決方案。

方案一：參照江蘇省做法，所有本科院校（可不包括兩個(gè)副省級(jí)城市所屬高校，以下同）由省財(cái)政統(tǒng)籌、統(tǒng)撥各類(lèi)經(jīng)費(fèi)，確保市屬本科院校與省屬本科院校機(jī)會(huì)均等。

方案二：參照陜西省做法，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高等院校辦學(xué)工作給予特殊支持。陜西對(duì)省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高校實(shí)行了經(jīng)費(fèi)省市共建，2011年生均經(jīng)費(fèi)已達(dá)到新建本科院校申請(qǐng)合格評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)

方案三：參照福建省做法，省市共建地方本科院校。市屬本科院校按省屬本科院校經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一撥款，省政府或相關(guān)部門(mén)能與地方政府簽訂有關(guān)協(xié)議，省、市財(cái)政各承擔(dān)一定比例。

方案四：省政府督促地方政府按GDP4%的比例安排教育經(jīng)費(fèi)，科學(xué)合理切分高等教育經(jīng)費(fèi)后，不足省屬高校經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的部分由省財(cái)政補(bǔ)貼，確保省屬、市屬高校經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相同。省里要就教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的實(shí)施情況對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)地方教育經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部科學(xué)合理分配給予必要的指導(dǎo)。

［1］［3］趙鵬程，戴婧.高等教育財(cái)政撥款模式改革研究［J］.高教發(fā)展研究，2006（5）.

［2］史為業(yè).高等學(xué)校財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入研究——以江蘇省屬高校為例［J］.經(jīng)濟(jì)師，2014（1）.

［4］吳偉，劉志民，郭霞.我國(guó)高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制與模式的改革方向探索［J］.江蘇高教，2005（4）.

浙江省2013年度軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“財(cái)政投入機(jī)制與高校科技創(chuàng)新能力的關(guān)系研究——以浙江省地方高校為例”（編號(hào)：2013C35070）的研究成果。