激發(fā)社會活力:基層維穩(wěn)的新思維

聶應德，張 旭，尹曉玉

(西華師范大學政治與行政學院，四川南充637002)

在我國，基層維穩(wěn)是基層政府(主要指縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府)的重要工作，是整個維穩(wěn)體制的基礎和重心。我國改革開放和現(xiàn)代化建設取得了巨大成就，維穩(wěn)工作在其中功不可沒。目前，我國的改革進入了攻堅期和“深水區(qū)”，基層維穩(wěn)工作必須與時俱進、創(chuàng)新思路，實現(xiàn)治理重心下移、力量下沉，激發(fā)基層社會活力。

一、當前我國基層維穩(wěn)中的成就與問題

在當前中國的政治語境中，穩(wěn)定指的是基本制度的持續(xù)性和基本生活的秩序性[1]。維穩(wěn)，就是要構建和諧社會，使居民安居樂業(yè)、社會可持續(xù)發(fā)展，使全體人民共享改革發(fā)展成果。我國現(xiàn)行的維穩(wěn)體制與運行機制是與我國的國情相適應的，實現(xiàn)了國家政局的長期穩(wěn)定，確保了基本制度和基本秩序的連續(xù)性，保障了我國經(jīng)濟的快速發(fā)展。在這種模式下，各級黨委和政府通過設立專業(yè)化的維穩(wěn)機構，如維穩(wěn)辦、綜治辦，或維穩(wěn)中心、應急管理辦公室、維穩(wěn)工作站等，設立專項的維穩(wěn)基金，將維穩(wěn)工作績效作為領導干部考核的重要指標等，形成了一個立體化的健全而龐大的維穩(wěn)體系。但是，這種維穩(wěn)機制存在剛性穩(wěn)定、壓力型體制、運動化治理、組織化調(diào)控、暴力壓制性和經(jīng)濟利益補償性等特點和做法[2]，使其缺陷和不足在新的形勢下進一步凸顯出來。

(一)維穩(wěn)主體單一

政府擁有較多的維穩(wěn)資源，是實質(zhì)上的維穩(wěn)主體。單一的維穩(wěn)主體在維穩(wěn)過程中往往獨攬大權。一方面，政府工作的壓力很大，獲取信息比較單一，其維穩(wěn)行動具有滯后性的缺陷;另一方面，社會穩(wěn)定與否與政府單方面的決策及其實施相關，若社會組織和公民缺少參與決策的機會，則公民的利益訴求無法通過合理渠道得到及時表達。這種單一的維穩(wěn)主體擠壓了社會組織參與維穩(wěn)的合法性空間，可能引發(fā)一系列的消極后果，進而降低政府的公信力和合法性，使基層政府在一定程度上陷入基層治理困境。

(二)維穩(wěn)手段單一

在我國現(xiàn)行基層維穩(wěn)機制下，基層政府的維穩(wěn)手段逐漸固化為單一的管控型維穩(wěn)思維。當公民通過正當渠道表達利益訴求時，政府可能視之為影響社會不穩(wěn)定的因素，并采取強制性的行政手段來應對公民的利益訴求。這種管控思維無助于解決問題，反而會加劇政府與公眾之間的不信任感或者對立情緒，激化雙方的矛盾。

(三)維穩(wěn)目標異化

有些基層政府的維穩(wěn)目標發(fā)生異化，如迎合上級政府的指示、保住自己的政治地位等。[3]在這種短期化的維穩(wěn)目標下，某些社會矛盾和沖突的爆發(fā)可能會得到暫時性的解決。但是，這可能會導致基層政府維穩(wěn)目標運行的無規(guī)則化，加劇社會的不穩(wěn)定。

(四)維穩(wěn)成本劇增

近年來，基層政府的維穩(wěn)成本支出呈現(xiàn)上升趨勢。首先，維穩(wěn)機構繁多、人員冗余，導致維穩(wěn)成本增多。其次，維穩(wěn)思維固化導致維穩(wěn)成本增加，有的基層政府主張“大事化小，小事化了”，把可能變成政治問題的事件用經(jīng)濟手段去解決，防止把經(jīng)濟問題轉(zhuǎn)變成政治問題。[4]最后，基層政府以息事寧人的態(tài)度對待上訪群眾，這種做法是一種非理性、短期化的選擇，容易造成重復上訪和越級上訪，不利于化解社會矛盾和沖突，無形之中增加了維穩(wěn)成本。

(五)維穩(wěn)效果欠佳

維穩(wěn)的目的是促進基層社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，確保人民安居樂業(yè)，實現(xiàn)國家長治久安。單一的維穩(wěn)主體和維穩(wěn)手段、異化的維穩(wěn)目標會導致維穩(wěn)效果不理想。具體來講，各級政府將大量的人力、物力、財力用在維穩(wěn)上，出現(xiàn)治標不治本的局面，存在著很大的偶然性和風險[5]，陷入“越維越不穩(wěn)”的維穩(wěn)怪圈。這一怪圈包括三層含義:一是基層政府的維穩(wěn)總成本是遞增的;二是基層政府每增加一單位的維穩(wěn)成本所獲得的效益是遞減的;三是基層政府的維穩(wěn)總收益也是遞減的[6]。

二、我國基層維穩(wěn)中存在問題的原因

通過對基層維穩(wěn)中存在問題的反思，我們認為導致基層維穩(wěn)困境的原因是多方面的，如經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡或分配不公平導致利益沖突增加;政府與社會關系沒有理順;維穩(wěn)主體觀念滯后;維穩(wěn)工作呈現(xiàn)非制度化狀態(tài);社會組織發(fā)育不完善;公民法治意識薄弱;社會利益訴求多元化，并缺乏組織化的表達方式;政府與公民之間的互動渠道不暢通，存在人為堵塞的情況。在此，我們要著重分析的是基層政府包攬過多、基層社會缺乏活力的問題。

社會活力是社會領域特有的現(xiàn)象和機制，指一個社會自我修復、自我發(fā)展、自我完善的能力，是一定社會在其發(fā)展階段上對歷史傳統(tǒng)的揚棄力與對現(xiàn)實生活的適應力、競爭力和學習創(chuàng)新能力的綜合體現(xiàn)[7]。從廣義上來講，社會活力是經(jīng)濟活力、政治活力、文化活力的有機統(tǒng)一，是政府組織與非政府組織活力、國家公務員與普通群眾活力的有機統(tǒng)一;從狹義上來講，社會活力是指非政府性的、基層的社會組織與成員個人的活力。本文從狹義上理解社會活力。基層非政府性的社會組織，包括群眾自治組織、企事業(yè)單位、民間社團、公益組織、中介服務組織等等?；鶎由鐣M織既要有管好自己的人、看好自己的門、辦好自己的事的能力和舉措，又要積極主動地參與基層自治和社區(qū)公益活動;公民個人既要有愛崗敬業(yè)、做好本職工作的能力和行為，又要依法依規(guī)地參加社會政治文化生活，這就是“人民治安人民辦、社會穩(wěn)定社會管”的格局。

從總體上來講，通過激發(fā)社會活力促進基層維穩(wěn)是社會治理創(chuàng)新的一項新舉措，由此形成新的社會利益整合、社會沖突化解和社會秩序維持機制，以實現(xiàn)社會公平正義、全面建設小康的持續(xù)發(fā)展。具體來說，二者是辯證統(tǒng)一的關系:一方面，激發(fā)社會活力既是發(fā)展基層民主，即實現(xiàn)經(jīng)濟民主、社會民主、居民自治的目標;又是一種防范社會風險和化解社會矛盾與沖突的重要途徑，可以有效彌補政府公共產(chǎn)品與公共服務供給不足的局面，有效承接政府所讓渡出來的社會職能與公共服務職能。例如，山東省新泰市依靠群眾參與建立的自治組織——平安協(xié)會，通過自身的發(fā)展和當?shù)卣恼咧С?，走出了一條“人民治安人民辦、社會穩(wěn)定社會管”的社會治理創(chuàng)新之路，形成了多元化的社會穩(wěn)定共建格局。[6]另一方面，基層社會的穩(wěn)定與發(fā)展能夠更好地激發(fā)社會活力。社會組織參與基層維穩(wěn)的同時，其主體意識與權責觀念通過政府引導得到極大的提升，會自覺提高組織化程度和社會化程度?？梢哉f，激發(fā)社會活力、調(diào)動基層組織和群眾的積極性是基層維穩(wěn)的新常態(tài)、新思維，據(jù)此可實現(xiàn)政府、社會組織與公民的合作治理、多元治理，推動我國基層社會治理創(chuàng)新，提高政府的社會治理能力。正是從這種意義上，我們認為基層維穩(wěn)面臨巨大挑戰(zhàn)的原因就在于基層社會缺乏活力，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)不重視社會組織和居民參與維穩(wěn)

在傳統(tǒng)維穩(wěn)機制中，基層政府沒有足夠重視社會組織和公民的維穩(wěn)功能。誠然，建立與維護社會的公共安全、公共秩序是政府使命與職責所在。但是，在民主政治條件下，政府是人民的政府，官員是人民的公仆，人民群眾的力量就是政府的力量，政府施政和維穩(wěn)必須堅定地依靠人民群眾。公民參與是公眾與公共資源掌控、分配、管理者之間施加影響、相互作用的過程，是經(jīng)典的力量、利益與權力的博弈過程。[8]政府在維穩(wěn)方面大包大攬、單打獨斗，不支持基層社會組織和居民參與，是不明智的，其可能存在的認識誤區(qū):一是沒有牢固的人民當家做主的政治理念，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督原則沒有落地生根;二是受到官僚主義的影響，認為基層群眾廣泛參與會影響政府的權威;三是低估人民群眾力量，認為基層群眾廣泛參與會給維穩(wěn)添亂。在這種思想主導下，有的基層政府自覺或不自覺地縮小社會組織和居民參與維穩(wěn)的合法性空間，或?qū)⒕用窈蜕鐣M織作為維穩(wěn)對象，或不斷強化政府對人力、物力、財力的集中體制，造成維穩(wěn)成本增加、維穩(wěn)成效降低。

(二)社會組織發(fā)育不良，缺乏生機與活力

從現(xiàn)實來看，我國社會組織服務質(zhì)量和服務能力孱弱，對政府依賴性強，價值引領和社會倡導能力不強。原因是:首先，社會組織自身先天不足，缺乏參與維穩(wěn)的積極性和主體意識。正如前面所提到的，社會組織的潛能沒有得到重視，使得社會組織參與維穩(wěn)的主動性大大削弱。同時，社會組織參與維穩(wěn)的主體性意識薄弱，沒有認識到參與維穩(wěn)對完善自身的組織功能、有效協(xié)調(diào)政府與公民之間的利益、實現(xiàn)自我管理和自我發(fā)展的現(xiàn)實價值。其次，我國在規(guī)定社會組織方面的法律法規(guī)還不健全，這就使一些本來充滿活力的社會組織權利得不到法律和制度保障。最后，政府對社會組織實行不當干預。一些由政府主導成立的社會組織的運行會“看政府臉色”，導致其社會活力難以釋放。這些原因使社會組織內(nèi)部管理機制不完備、外部運行機制與服務方式與社會發(fā)展的需求不相適應，導致社會組織難以發(fā)揮在基層維穩(wěn)中的重要價值。

(三)公民參與意愿不高，法治意識淡薄

部分公民權利意識與法治觀念淡薄，缺乏參與維穩(wěn)的意愿和積極性，當面對社會行為失范、違紀違法時，聽之任之，甚至圍觀、看熱鬧;當自身合法權益遭到侵害并無法通過正常渠道得到解決時，就可能會在政府部門集體靜坐、游行示威，甚至暴力相向。這些不理性、不合法、不和平的行為，不僅沒有使公民自身利益訴求得到合理解決，而且影響了政府相關部門日常公共事務處理，根本上還是不利于公民利益的實現(xiàn)。

(四)政府與公民之間的互動渠道不暢通

當今社會，民眾表達的渠道越多樣、越暢通，民眾參與政治的方式越廣泛，社會治理的成本就越低，效果就越好。[9]如果政府與公民之間的溝通不暢、互動方式不合理，就會嚴重阻礙基層維穩(wěn)的實現(xiàn)。我國在完善民眾利益表達渠道方面做了很多努力，一些地區(qū)探索了政府與公民之間進行良性互動的新機制、新模式，比如四川的社會穩(wěn)定風險評估機制、浙江的網(wǎng)格化管理模式、廣西的維穩(wěn)基石工程等等。但是，在政府與公民的溝通上存在渠道不夠、溝通不暢的問題，比如存在信訪及相關部門與公眾互相不理解的現(xiàn)象，相關部門及其工作人員將公眾正常的利益訴求看作社會的不穩(wěn)定因素，并采取行政手段或經(jīng)濟手段進行打壓，加劇了政府與公眾之間的矛盾與沖突。

三、充分發(fā)揮社會組織在基層維穩(wěn)中的作用

黨的十八屆三中全會指出，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用，充分激發(fā)社會組織活力，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔[10]。因此，要充分發(fā)揮社會組織在基層維穩(wěn)中的優(yōu)勢，具體措施主要有以下幾個方面。

(一)政社分開:為社會組織釋放更大的制度空間

在基層維穩(wěn)過程中，社會要發(fā)揮自身優(yōu)勢的關鍵在于理順政府與社會的關系，實現(xiàn)二者良性互動。激發(fā)社會組織活力從根本上說必須加快政社分開，明晰第三方主體的責任邊界，做到權責對等，釋放更大的政策和制度空間來發(fā)展社會組織。政社分開包括政企分開、政事分開、政資分開、政民分開等內(nèi)容。政社分開要求深化經(jīng)濟體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用;政社分開要求深化政治體制改革，共產(chǎn)黨依法領導、依法執(zhí)政，政府依法行政、依法管理，社會依法辦事、依法自治;政社分開要求擴大基層民主，在堅持政府主導的前提下，充分發(fā)揮社會自治的功能，真正實現(xiàn)社會組織自我教育、自我管理、自我發(fā)展，真正激發(fā)社會的活力。政府的職責主要是掌舵，即進行總體規(guī)劃和制定相關政策，指導基層民主管理和群眾自治，檢查評估社會組織落實自治的情況。因此，政府在下放部分社會職能的同時，要讓各種形式的社會組織參與到基層維穩(wěn)過程中來，有效地實現(xiàn)基層社會自治。

(二)大力培育、扶持社會組織的發(fā)展

社會組織活力的激發(fā)是一項系統(tǒng)工程，尤其是需要大力培育、扶持非政府性與非營利性的社會組織發(fā)展。首先，加快社會組織立法，加強對社會組織的規(guī)范性管理。在法律上明確規(guī)定社會組織的地位、權利、義務與責任，并制定扶持政策與制度，完善監(jiān)督機制和評價標準等等。其次，實行積極培育、扶持政策，保證量與質(zhì)的統(tǒng)一，激發(fā)社會組織活力。政府要降低社會組織登記門檻，通過制定財政補貼和稅收優(yōu)惠政策來扶持社會組織發(fā)展，不斷完善社會組織功能，激發(fā)社會組織活力。最后，通過項目委托推動社會組織為公民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。政府運用合同管理手段，通過政府招標的形式，將某些公共服務以合同外包的方式承包給資質(zhì)較好的社會組織，使其既能得到政府的資金支持，又能幫助政府提供公共服務，從而發(fā)揮社會組織參與社會治理的正能量。[11]這樣既可以引導和規(guī)范社會組織實現(xiàn)自我教育、自我管理、自我發(fā)展，又可以使其彌補政府在公共服務供給方面的不足，降低維穩(wěn)成本，滿足公眾的生產(chǎn)生活需求，有效促進基層社會和諧與穩(wěn)定發(fā)展。

(三)增強政治責任意識，樹立法治維穩(wěn)思維

法治維穩(wěn)思維是指以法律規(guī)則約束所有維穩(wěn)參與主體。在制度化的軌道內(nèi)，不管是基層政府，還是社會民眾，都必須以理性的方式來維穩(wěn)與維權，以此形成理性化的基層維穩(wěn)運行機制[4]。首先是政府增強政治責任意識，樹立法治維穩(wěn)思維。在現(xiàn)代社會中，社會矛盾與沖突難以避免，政府必須運用法律維穩(wěn)思維來協(xié)調(diào)社會各方利益關系，避免發(fā)生嚴重對立。習近平同志指出:“通過法治路徑維護社會穩(wěn)定，就是要確立法治思維模式，提高各級領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，在法治軌道上推動各項工作”[12]。其次，通過各種形式和途徑向公民、社會組織宣傳法律知識、理念、精神，使其學法、知法、懂法、守法、護法，提高公民的政治素養(yǎng)和法治意識，增強法治觀念，自覺通過合法程序和正當渠道表達利益訴求，維護自身合法權益。

(四)構建公民利益訴求的組織化表達渠道

在傳統(tǒng)政治運行機制中，公民的利益訴求呈現(xiàn)高度分散的狀態(tài)，通常是以個體化方式進行表達，基層政府沒有更多精力面對猶如散沙般的利益訴求，易對公眾表現(xiàn)出冷漠的態(tài)度，對公眾的回應不足。組織化的利益訴求表達對基層政府積極回應公眾具有重要的現(xiàn)實意義。首先，社會組織動員公民參與組織內(nèi)部事務、社區(qū)公共事務以及基層政權活動，培養(yǎng)和提高公民的參與意識、參與能力，同時大量收集公眾分散化的利益訴求，不斷拓寬公民參與的渠道，搭建政府與公民互動溝通的平臺。例如，江蘇張家港市在流動人口管理中借力于民，以房東協(xié)會為載體，促進新老市民融合溝通，有效地凝聚了社會力量，形成持久廣泛的社會合力，共同推動社會管理創(chuàng)新，共同維護社會長效穩(wěn)定。[6]其次，將分散化的個體訴求通過社會組織整合為群體訴求，使個體利益的表達更為理性化、更具功效感，從而避免非理性的個體訴求危及基層社會穩(wěn)定。亨廷頓指出:“組織是通往政治權力之路，也是穩(wěn)定的基礎，因而也是政治自由的前提。”[13]因此，政府在大力培育和扶持社會組織以承接政府部分社會管理職能的同時，更有必要引導社會組織參與基層維穩(wěn)，拓寬公民利益訴求的組織化表達渠道，發(fā)揮社會組織整合利益訴求的功能，使得民眾的利益訴求更加理性化，消除政府與公民之間溝通渠道梗塞的現(xiàn)象，實現(xiàn)政府與公民之間的良性互動。

(五)構建政府與公民之間的利益協(xié)調(diào)機制

社會組織是政府與公眾溝通的橋梁和紐帶，在基層維穩(wěn)中可以緩解政府與公民之間的矛盾摩擦和利益沖突，真正發(fā)揮其協(xié)同維穩(wěn)的功能，大幅度降低基層政府的社會治理成本。政府通過有效吸納和整合社會組織資源，使更多的社會資源用于基層維穩(wěn)中，發(fā)揮社會組織疏導矛盾沖突的“減壓閥”作用，降低政府的維穩(wěn)成本，提升社會治理水平。例如，2011年7月8日，在廣州市政協(xié)召開的專題政治協(xié)商會上，就有政協(xié)委員建議學習香港的“太平紳士”制度，鼓勵社會人士參與基層社會治理。這一構想在貴州已成為現(xiàn)實，以“和諧貴陽促進會”為標志的民間組織利用其資源優(yōu)勢，有效介入基層社會治理過程并化解了諸多基層社會矛盾，受到中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部的高度肯定[14]。因此，構建合作共治的基層維穩(wěn)模式，不斷拓展公民與社會組織參與維穩(wěn)的合法性空間，形成政府、社會組織與公民多元共治的格局，不僅可以有效提升基層維穩(wěn)機制運行的效率和質(zhì)量，而且可以有效化解社會矛盾與利益沖突，并大幅度降低維穩(wěn)成本，提高社會治理能力，確?；鶎由鐣瘸錆M活力又和諧穩(wěn)定。

總之，公民和社會組織參與基層社會治理有利于促進政府與公民之間的良性互動。俞可平認為，“市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，需要讓公民和社會擁有更多的自治權力，而公民和社會的自治主要是通過民間組織得以實現(xiàn)的。因此，政府部門與公民社會對社會政治事務的合作管理，是實現(xiàn)民主治理的關鍵所在。”[15]為了有效構建多元主體共治的新型基層維穩(wěn)模式，政府要在轉(zhuǎn)變維穩(wěn)思維的前提下，引導和規(guī)范社會組織與公民有序參與基層維穩(wěn)，不斷拓展其參與的合法性空間，在協(xié)商、溝通、平等的基礎上搭建政府、社會組織與公民互動的平臺，真正實現(xiàn)社會自我教育、自我管理、自我發(fā)展。這種多元共治的理念無疑是實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新、促進基層社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展的理性選擇。因此，在市場經(jīng)濟和民主政治條件下，社會組織和公民將是社會治理創(chuàng)新的中堅力量，激發(fā)社會活力將是實現(xiàn)基層維穩(wěn)機制創(chuàng)新的未來方向。

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