新中國成立以來我國學前教育性質(zhì)的反思
——基于新中國成立以來學前教育相關(guān)政策文本的分析

徐瑩瑩

（南京師范大學泰州學院，江蘇 泰州 225300）

新中國成立以來我國學前教育性質(zhì)的反思
——基于新中國成立以來學前教育相關(guān)政策文本的分析

徐瑩瑩

（南京師范大學泰州學院，江蘇 泰州 225300）

本文以國家學前教育政策文本作為教育政策分析的基本單位，對搜集到的1949-2013年間國家頒布的教育政策中涉及學前教育性質(zhì)的政策文本進行分析，從學前教育的內(nèi)在本質(zhì)、外在屬性兩個方面梳理學前教育性質(zhì)的變遷。通過梳理發(fā)現(xiàn)，政策文本中學前教育固有本質(zhì)包括保育和教育相結(jié)合的性質(zhì)、基礎(chǔ)性、社會公共福利性，其外在屬性包括地方性、群眾性、準公益性和公益性、普惠性。

學前教育性質(zhì) 固有本質(zhì) 外在屬性

學前教育的性質(zhì)是關(guān)系學前教育事業(yè)發(fā)展的前置性與源頭性問題［1］。只有明確了學前教育的性質(zhì)，學前教育才能朝著正確的方向發(fā)展。本文將國家學前教育政策文本作為教育政策分析的基本單位，基于費爾克拉夫的三個向度分析模式“文本—解釋—語境”，對搜集到的1949-2013年間國家頒布的教育政策中涉及學前教育性質(zhì)的政策文本進行分析，從學前教育的內(nèi)在本質(zhì)、外在屬性兩個方面梳理學前教育性質(zhì)的變遷［2］。

一、學前教育的固有本質(zhì)

學前教育的固有本質(zhì)是指學前教育因其教育對象的特殊性，在其教育目標、教育任務(wù)、教育內(nèi)容等方面做表現(xiàn)出的根本性特征。這種根本性的特征不因社會政治、經(jīng)濟、文化等外部條件的改變而發(fā)生變化。

（一）保育和教育相結(jié)合的性質(zhì)

1952年《幼兒園暫行規(guī)程草案》中指出：“幼兒園的任務(wù)是根據(jù)新民主主義教育方針教養(yǎng)幼兒，使他們的身心在入小學獲得健全的發(fā)育?！逼渲小敖甜B(yǎng)”包括“教育”和“養(yǎng)育”兩個部分，該文件已經(jīng)明確了學前教育保育和教育相結(jié)合的性質(zhì)。1979年《城市幼兒園工作條例》指出：“幼兒園必須貫徹保教結(jié)合的原則?！边@是第一次在國家規(guī)范性文件中中明確使用“保教結(jié)合”這一詞匯，而且正確梳理了“保育”和“教育”的關(guān)系，把“保育”放在了“教育”的前面，這是對學前教育性質(zhì)的一種更為準確的提煉。1996年《幼兒園工作規(guī)程》再次指出：“幼兒園是對3歲以上學齡前幼兒實施保育和教育的機構(gòu)?！?999年頒布的《幼兒園教育指導綱要（試行）》再次明確“堅持保育與教育相結(jié)合的原則”。

在學前教育階段，既注重對3-6歲幼兒的身體保育，又注重對幼兒整體發(fā)展的教育，這是學前教育獨特性的重要體現(xiàn)。從“教養(yǎng)”到“保教結(jié)合”雖然表述方式有所不同，但是建國以來相關(guān)的教育政策強調(diào)了學前教育保育和教育相結(jié)合的性質(zhì)。

（二）基礎(chǔ)性

1995年《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度?！薄队變簣@工作規(guī)程》指出：“幼兒園……是基礎(chǔ)教育的有機組成部分，是學校教育制度的基礎(chǔ)階段?！边@說明，學前教育是整個學制系統(tǒng)的第一階段，是其他教育階段的基礎(chǔ)。另外，學前教育對個人的發(fā)展也具有基礎(chǔ)性作用。如《城市幼兒園工作條例》指出：“幼兒教育是社會主義教育事業(yè)的組成部分，是培養(yǎng)具有社會主義覺悟的有文化的勞動者的基礎(chǔ)?！薄队變簣@教育指導綱要（試行）》也指出：“幼兒教育……是學校教育和終身教育的起始階段。幼兒教育應為幼兒的近期和終身發(fā)展奠定良好的素質(zhì)基礎(chǔ)?！?/p>

學前教育的基礎(chǔ)性，一方面體現(xiàn)在學前教育在我國學制系統(tǒng)中的基礎(chǔ)性位置，另一方面體現(xiàn)在學前教育對個人發(fā)展的基礎(chǔ)性作用?；A(chǔ)性也是新中國成立以來學前教育的相關(guān)政策中明確指出的一個特性。

（三）社會公共福利性

1952年《幼兒園暫行規(guī)程草案》指出：“幼兒園的任務(wù)是：……同時減輕母親對幼兒的負擔，以便母親有時間參加政治生活、生產(chǎn)勞動、文化教育活動等?！备母镩_放之初，在學前教育的相關(guān)政策上，仍然延續(xù)了這樣的說法，如在1979年《城市幼兒園工作條例》中也指出：“幼兒園工作的任務(wù)是：……同時也減輕家長在教育孩子方面的負擔，使他們能夠安心生產(chǎn)、工作和學習。”1996年《幼兒園工作規(guī)程》中再次指出：“幼兒園同時為家長參加工作、學習提供便利條件?！?987年在 《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等部門關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導管理職責分工的請示的通知》中第一次提出學前教育事業(yè)具有社會公共福利性，原文如下：“幼兒教育是社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，是我國學校教育的預備階段，同時又是一項社會公共福利事業(yè)……”在1988年頒布的《城市幼兒園建筑面積定額（試行）編制說明》及《國家教委、國家計委、財政部、人事部、勞動部、建設(shè)部、衛(wèi)生部、物價局關(guān)于加強幼兒教育工作的意見》這兩個文件中，再次指出學前教育的社會公共福利性質(zhì)。在1997年頒布的《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》中，指出“幼兒教育既是教育事業(yè)，又具有福利性和公益性的特點”。

所謂社會公共福利性是指 “早期教育對社會和教育的健康發(fā)展具有重要的作用”。“一方面，托幼機構(gòu)為兒童和家庭提供的托幼服務(wù)具有鼓勵和擴大就業(yè)的功能；另一方面，高質(zhì)量的托幼機構(gòu)教育……能夠成功地打破貧窮在代際間的惡性循環(huán)，對早期教育的投入可以獲得節(jié)約社會資金的回報”［3］。

保教結(jié)合、基礎(chǔ)性、社會公共福利性是學前教育固有的本質(zhì)，只要學前教育存在這些性質(zhì)就會有所體現(xiàn)。

二、學前教育的外在屬性

學前教育的外在屬性是指學前教育在某一地區(qū)、某一特定的歷史時期呈現(xiàn)出來的發(fā)展特點。這些外在的屬性隨著國家政治、經(jīng)濟、文化制度的變化也會發(fā)生變化。在新中國成立以來的政策中，我們發(fā)現(xiàn)學前教育被賦予以下屬性。

（一）地方性

1988年由包括國家教委在內(nèi)的八部委聯(lián)合頒布的《關(guān)于加強幼兒教育工作的意見》中第一次明確指出：“幼兒教育事業(yè)具有地方性和群眾性?！蓖ㄟ^對學前教育相關(guān)政策的梳理發(fā)現(xiàn)，學前教育事業(yè)發(fā)展的地方性具體體現(xiàn)在兩個方面。

第一，地方負責?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等部門關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導管理職責分工的請示的通知》指出：“幼兒教育事業(yè)主要由地方負責，各級地方人民政府應切實加強對幼兒教育工作的領(lǐng)導，制定規(guī)劃，認真實施，積極推進幼兒教育事業(yè)的發(fā)展?！薄暗胤截撠煛敝械呢熑沃黧w是指地方各級人民政府，包括省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府?！柏撠煛笔秦熑沃黧w的行動方式，具體包括制訂規(guī)劃、舉辦幼兒園、監(jiān)督管理等?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門（單位）關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導意見的通知》進一步明確了各級政府在發(fā)展學前教育事業(yè)中的具體任務(wù)，指出“堅持實行地方負責，分級管理和有關(guān)部門分工負責的幼兒教育管理體制。國家制定有關(guān)幼兒教育的法規(guī)、方針、政策及發(fā)展規(guī)劃”；“省級和地（市）級人民政府統(tǒng)籌制訂規(guī)劃、組織實施、促進幼兒教育的均衡發(fā)展……”該文件較明確指出了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府在發(fā)展學前教育中的作用，同時強調(diào)了地方政府的責任?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010～2020年）、《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)［2010］41號）等文件又明確提出“必須堅持政府主導，社會參與，公辦民辦并舉，落實各級政府責任，充分調(diào)動各方面積極性”。

第二，因地制宜。1983年《教育部關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》指出：“發(fā)展幼兒教育，必須根據(jù)經(jīng)濟、文化發(fā)展的不同基礎(chǔ)，地理環(huán)境、居住疏密的不同狀況，以及群眾生產(chǎn)、生活的不同需要，提出不同的要求?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)［2010］41號）也指出：“必須堅持因地制宜，從實際出發(fā)，為幼兒和家長提供方便就近、靈活多樣、多種層次的學前教育服務(wù)?！薄秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門（單位）關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導意見的通知》等文件都針對我國不同地區(qū)提出幼兒教育事業(yè)發(fā)展的不同目標。1995年《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》針對經(jīng)濟發(fā)達、經(jīng)濟中等和經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)制定了不同發(fā)展目標。

地方性中的“地方負責”和“因地制宜”緊密相連，因為地方政府具有較大的自我管理的權(quán)利，才能夠?qū)崿F(xiàn)各地學前教育“因地制宜”的發(fā)展狀況。

（二）群眾性

1979年《中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)<全國托幼工作會議紀要>通知》指出：“堅持‘兩條腿走路’的方針……繼續(xù)提倡機關(guān)、部門、學校、工礦、企事業(yè)等單位積極恢復和建立哺乳室、托兒所、幼兒園。”這是我國第一次在政策文件中提出群眾力量參與辦園的理念。1983年《教育部關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》指出：“農(nóng)村應以群眾集體辦園為主；縣鎮(zhèn)則應大力提倡機關(guān)、廠礦、企事業(yè)、街道辦園，并支持群眾個人辦園?！?988年《國家教委、國家計委、財政部、人事部、勞動部、建設(shè)部、衛(wèi)生部、物價局關(guān)于加強幼兒教育工作的意見》指出：“要繼續(xù)調(diào)動企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)、團體、部隊、學校等單位舉辦幼兒園的積極性……公民個人舉辦幼兒園，各地人民政府和有關(guān)部門應予以扶持并加強指導、管理?！敝链耍叭罕姟钡木唧w所指被分為兩類，一類是集體，包括企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)、團體、部隊、學校等單位，另一類是個人，就是指公民個人。在1997年《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》中“群眾”的結(jié)構(gòu)又新增了“街道委員會，農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和村委會”這兩個部分。

2003年《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》指出：“形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局……積極鼓勵和提倡社會各方面力量采取多種形式舉辦幼兒園。”2010年《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》指出：“必須堅持政府主導，社會參與，公辦民辦并舉……鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園?！边M入21世紀之后頒發(fā)的這兩個文件都將“群眾性”這個特點用“社會力量舉辦幼兒園”的形式進行表述。

在我國學前教育的發(fā)展過程中，“群眾性”這一特點并不是一開始就存在的。新中國成立初期，我國政府在制度設(shè)計上更重視國家權(quán)力的集中和強化，形成了“強國家、無社會”的社會格局［4］，在學前教育事業(yè)的發(fā)展上更是國家主導一統(tǒng)天下的格局。改革開放以后，我國政府逐漸意識到群眾在社會發(fā)展中的輔助性力量，并在政策上有所體現(xiàn)。而非義務(wù)教育階段的學前教育由于政府財政資源不足和既有財政效益低下，因此更加需要借助于民間資本、力量發(fā)展學前教育。

（三）準公益性與公益性

1995年《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益……任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)?！边@是我國在法律層面對教育公益性的解釋。這里的公益性有兩個方面含義，一個方面是指符合國家社會公共利益（行為的結(jié)果），另一方面是指非營利性（行為的動機）。學前教育屬于國家教育體系中的一個組成部分，按照《教育法》的規(guī)定，學前教育應該具有公益性性質(zhì)。

1979年中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā) 《全國托幼工作會議紀要》的通知指出：“采取公辦和民辦“兩條腿走路”的方針.....依靠國家、集體、社會、個人各個方面，采用多種方法，解決好經(jīng)費來源問題?！?988年《國家教委、國家計委、財政部、人事部、勞動部、建設(shè)部、衛(wèi)生部、物價局關(guān)于加強幼兒教育工作的意見》指出：“養(yǎng)育子女是兒童家長依照法律規(guī)定應盡的社會義務(wù)，幼兒教育不屬義務(wù)教育，家長送子女入園理應負擔一定的保育、教育費用?！鄙鲜鰞刹课募嬖诠餐倪壿嫞瑢W前教育不屬于義務(wù)教育，國家不能承擔學前教育的全部費用，鼓勵民間資本以各種形式注入學前教育領(lǐng)域，家長承擔一部分甚至全部學費。而民間資本具有逐利性，這與《教育法》中的“非營利性”是相對立的。因此，學前教育（不論是公辦還是民辦）從其行為結(jié)果上來說都是符合社會公共利益的，然而因為大量具有逐利性質(zhì)的民辦園的存在，學前教育僅僅具有準公益性。

1997年7月，國家教委印發(fā)的《全國幼兒教育事業(yè)”九五“發(fā)展目標實施意見》指出：“幼兒教育既是教育事業(yè)，又具有福利性和公益性的特點。”這也是第一次在有關(guān)政策中明確指出學前教育“公益性”的特點?！秶鴦?wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)［2010］41號）指出：“發(fā)展學前教育，必須堅持公益性和普惠性?！薄秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010－2020年）指出：“堅持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的機會。”上述三個文件，不僅提出了學前教育的公益性，而且強調(diào)了在實現(xiàn)學前教育公益性的過程中地方政府的責任。這是推進學前教育公益性很重要的一部分內(nèi)容。然而，此時政策僅僅是一種希望，是學前教育事業(yè)發(fā)展的目標，要真正實現(xiàn)《教育法》中的公益性這一目標在實踐的道路上仍有很長的路要走。

（四）普惠性

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010－2020年）》指出：“堅持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的機會?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)［2010］41號）中四次使用了“普惠性”這個詞。包括：“發(fā)展學前教育，必須堅持公益性和普惠性……積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展……引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)……城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園作為公共教育資源由當?shù)卣y(tǒng)籌安排，舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園?！笨梢哉f“普惠性”是2010年以后國家有關(guān)政策文本中提出的學前教育發(fā)展的新目標。

三、對新中國成立以來學前教育相關(guān)政策文本中學前教育性質(zhì)的反思

（一）對學前教育固有本質(zhì)的認識與表述經(jīng)歷了不斷修正、精確化的過程

在任何政策文本中，對于學前教育固有本質(zhì)都沒有明確論述。然而，學前教育的固有本質(zhì)卻是一個繞不開的問題。比如在明確學前教育的價值、任務(wù)、內(nèi)容等問題時，首先就要澄清學前教育的本質(zhì)。新中國成立以來，政策文本中對學前教育固有本質(zhì)的表述經(jīng)歷了一個不斷修正、精確化的過程。如“保育和教育相結(jié)合”這一性質(zhì)在最初的表述中使用了“教養(yǎng)”這個詞，但是這個詞不能精確地表達“保育”和“教育”這兩層含義，更不能理清“保育”與“教育”的關(guān)系，之后才使用了 “保育和教育相結(jié)合”這種更為精確的表達形式；在新中國成立之初的政策中更加強調(diào)學前教育對家長的“服務(wù)性”，即學前教育可以“減輕家長教育孩子的負擔”，為家長參加學習、工作提供必要的服務(wù)；而后才使用了“社會公共福利性”這個詞，也較明確地指出學前教育不僅可以讓家長受益，更重要的是讓全社會都有所受益。

從對政策文本的解讀我們發(fā)現(xiàn)，按照學前教育在整個社會系統(tǒng)中的地位和作用來說，它兼具“保育、教育性”和“社會公共福利性”，按照其在教育體系和個人發(fā)展中的位置說，它具有“基礎(chǔ)性”，這與學術(shù)上對學前教育的論述具有一致性，是對學前教育固有本質(zhì)的正確認識［5］。

（二）學前教育的外在屬性具有明顯的時代烙印

從新中國成立到現(xiàn)在，我國大致經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟、商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟三個階段，教育改革的歷程大致上反映了國家觀念和社會邏輯的調(diào)整過程，從國家包辦社會、壟斷教育，到開始關(guān)注社會需要、關(guān)注市場的因素［6］。而教育改革也為政策文本中學前教育的外在屬性刻上了時代印記。在20世紀80年代以前，我國長期實行計劃經(jīng)濟，包括教育在內(nèi)的一切產(chǎn)品由國家統(tǒng)一提供給人民，人民接受的基本都是免費的教育，傳統(tǒng)教育公益性的觀念就是這樣產(chǎn)生的［7］。此時教育政策中強調(diào)學前教育的基礎(chǔ)性、服務(wù)性與保教結(jié)合的性質(zhì)。改革開放之后，教育的經(jīng)濟主義思潮逐漸興起，人們開始把教育當做一種商品，我國開始建立與社會主義商品經(jīng)濟相適應的教育體制，大力推進社會力量辦學［8］。于是，在1979年就提出了“堅持‘兩條腿走路’的方針”，學前教育的“群眾性”這一性質(zhì)在政策文本中開始有所體現(xiàn)；因為社會力量開始參與辦園，學前教育的“公益性”受到了質(zhì)疑，其“準公益性”開始凸顯出來。改革開放30年之后，“依靠社會力量辦園”確實促進了我國學前教育事業(yè)的發(fā)展，然而在發(fā)展幼兒教育中，政府應該是主導性力量，社會是輔助性力量，而市場是機制性力量［9］。從世界學前教育的發(fā)展趨勢看，學前教育應該更多地由政府部門承擔責任。于是，2010年的相關(guān)政策中有重新提出了 “公益性”、“普惠性”的問題。

“教育政策是一個有目的、有組織的動態(tài)發(fā)展過程，是政黨、政府等政治實體在一定歷史時期，為了實現(xiàn)一定的教育目標和任務(wù)而協(xié)調(diào)教育的內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的行動依據(jù)和準則?！保?0］政策文本中關(guān)于學前教育性質(zhì)的描述體現(xiàn)了政治實體對與學前教育性質(zhì)的認識，這種認識對于學前教育的發(fā)展起到了方向性的引導作用。當前，在發(fā)展學前教育事業(yè)的道路上，我們要堅守學前教育保育與教育相結(jié)合的性質(zhì)，堅持其基礎(chǔ)性與社會公共福利性的固有本質(zhì)，同時向著學前教育的公益性與普惠性前進。

［1］莎莉，龐麗娟.明確學前教育性質(zhì)，切實保障學前教育地位［J］.學前教育研究，2010（9）.

［2］周國華.建國60年來我國高等教育性質(zhì)的反思［J］.現(xiàn)代大學教育，2010（5）.

［3］劉焱.學前教育兼具“教育性”和“社會公共福利性”，人民政協(xié)報，2009-5-20.

［4］王海英.解讀社會力量參與辦園［J］.幼兒教育（教育科學），2011（5）.

［5］劉焱.對我國學前教育幾個基本問題的探討——兼談我國學前教育未來發(fā)展思路［J］.教育發(fā)展研究，2009（08）.

［6］［8］王海英.“私益性”、“公益性”與“準公益性”——國家觀念與市場邏輯互動下教育屬性的演變［J］.教育理論與實踐，2007（8）.

［7］楊衛(wèi)安.教育公益性的持守與營利性教育的界限［J］.《教育理論與實踐》2008，（1）.

［9］王海英.常識的顛覆——學前教育市場化改革的社會學研究［M］.廣西師范大學出版社，2010：290.

［10］孫綿濤等.教育政策輪——具有中國特色的社會主義教育政策研究［M］.華東師范大學出版社，2002：11.

本文系南京師范大學泰州學院青年項目“民辦幼兒園生存與發(fā)展現(xiàn)狀的社會學研究”（編號：Q201213）的階段性研究成果。