地方政府投融資公私合作制的監(jiān)管體制創(chuàng)新研究

張偲

[摘 ?要]我國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展階段，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域的投資巨大，然而現(xiàn)有的財(cái)政體制所提供的財(cái)政資金與地方政府投融資渠道已無法填補(bǔ)資金需求的缺口。公私合作制（PPP）將私人部門資金整合到政府投融資項(xiàng)目中，為地方政府融資提供了另一種途徑。但公私合作項(xiàng)目中存在現(xiàn)有監(jiān)管體制政出多門、長(zhǎng)期PPP項(xiàng)目與官員任期錯(cuò)配等問題，需要建立全新的監(jiān)管體制。文章以政府各部門職能劃分為依據(jù)，對(duì)我國(guó)地方政府即將推行的PPP監(jiān)管體制創(chuàng)新提出了以發(fā)改委規(guī)劃，財(cái)政部門主導(dǎo)管理，項(xiàng)目發(fā)起有關(guān)政府職能部門從屬執(zhí)行的政策建議。

[關(guān)鍵詞]地方政府;公私合作;監(jiān)管創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]F832.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）04-0079-06

一般認(rèn)為公私合作制（Public-private Partnerships，以下簡(jiǎn)稱為PPP）起源于英國(guó)①，在英聯(lián)邦和歐盟國(guó)家使用較多。李秀輝、張世英（2002）在國(guó)內(nèi)較早定義了PPP，國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者也給出了各自的概念②。國(guó)家發(fā)改委將其定義為“政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系?！雹郾疚膶PP界定為：由地方政府發(fā)起，社會(huì)資本參與，針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)維護(hù)和公共服務(wù)提供公共產(chǎn)品的項(xiàng)目合同制，其最終目的是公共利益最大化。

近年來，為了拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，PPP在我國(guó)的推廣形成了中央政府提倡、地方政府積極響應(yīng)的勢(shì)態(tài)。例如，十八屆三中全會(huì)提出，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)④;2014年1月10日，浙江省省長(zhǎng)李強(qiáng)在全省財(cái)政地稅工作電視電話會(huì)議上表示，今年擬推進(jìn)試點(diǎn)PPP模式。按照設(shè)想，PPP的優(yōu)勢(shì)將體現(xiàn)在降低財(cái)政壓力、政府分擔(dān)政治、法律及政策風(fēng)險(xiǎn)，開辟社會(huì)資本投資渠道、發(fā)揮其擅長(zhǎng)控制（建造、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)）風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn);然而根據(jù)各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，PPP作為長(zhǎng)期契約的管理存在諸多問題，在我國(guó)，更是存在管理主體不明確、監(jiān)管政出多門的情況。本文將以財(cái)政公共管理的視角進(jìn)行分析與梳理。

一、問題的提出：監(jiān)管體制在地方政府投融資公私合作中的地位

監(jiān)管機(jī)制在地方政府投融資公私合作中居于重要地位。首先，市場(chǎng)機(jī)制本身的不足之處以及我國(guó)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的現(xiàn)實(shí)，決定了政府有限介入公私合作進(jìn)行監(jiān)管的必要性;其次，由政府（及其派出機(jī)構(gòu)）和私人資本⑤組成的PPP 項(xiàng)目公司是雜合組織（hybrid organization）在公共部門的擴(kuò)展，為保證這類松散的組織架構(gòu)能正常運(yùn)行，必須存在有效的監(jiān)管機(jī)制⑥;最后，PPP的具體融資、運(yùn)營(yíng)模式導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)在西方學(xué)術(shù)界存在著意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論⑦，本文主張，我國(guó)公私合作制實(shí)踐中須堅(jiān)持公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬于各級(jí)政府所有的原則，在此前提下政府向合作方轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)的PPP項(xiàng)目是適宜的，監(jiān)管體制的存在可以防止公共資產(chǎn)私營(yíng)化]變?yōu)閲?guó)有資產(chǎn)私有化、滋生尋租與腐敗等危險(xiǎn)。

（一）保證投融資公私合作符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略需要

PPP在我國(guó)的推廣須符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略需要、利于國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、總供求政策安排與調(diào)整，應(yīng)從建國(guó)以來財(cái)政投融資、中央與地方政府?dāng)?shù)次“集權(quán)—分權(quán)”實(shí)踐中汲取教訓(xùn)。若想發(fā)揮PPP在融資與管理上的優(yōu)勢(shì)，就須遏制我國(guó)長(zhǎng)期以來特有的“抓死放亂”現(xiàn)象，并將PPP置于有效的新型監(jiān)管體制之中，原因基于以下兩點(diǎn)。

第一，經(jīng)典的公共管理論指出政策制定與政策執(zhí)行實(shí)際上是兩個(gè)過程，現(xiàn)實(shí)里中央與地方政府決策存在不一致：中央政府推廣PPP的核心理念之一是降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（謝煊、孫潔、劉英志，2014），特別是緩解近幾年來積累的地方政府性債務(wù)問題，并釋放財(cái)政資金壓力、以繼續(xù)推進(jìn)新型城市化進(jìn)程;地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部在現(xiàn)有分稅制、官員晉升考核體制下（周黎安，2004，2007），或多或少的患有“投資饑渴癥”，加之公共項(xiàng)目的投資決策結(jié)果本身存在眾多受益主體（無論是經(jīng)濟(jì)上，還是政治上），故PPP在地方實(shí)踐中可能淪為地方政府調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債表的工具或部分官員的政治晉升跳板。因此，在我國(guó)現(xiàn)階段推行PPP須防止新一輪地方政府投資過熱、重復(fù)建設(shè)問題。例如，全國(guó)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局與淘汰落后產(chǎn)能、主體功能區(qū)生態(tài)保護(hù)等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，難免與地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的目標(biāo)相抵觸，這就需要新型監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行規(guī)劃與協(xié)調(diào)。

第二，只有在監(jiān)管對(duì)代表公眾利益的公共產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確界定和保障的情況下，才能確保政府對(duì)社會(huì)總供給、總需求進(jìn)行有效管理的同時(shí)，防止PPP項(xiàng)目中國(guó)有資產(chǎn)流失、浪費(fèi)現(xiàn)象。新型監(jiān)管體制應(yīng)足以確保保持各級(jí)地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)的控制力，例如在基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面，政府應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃?rùn)?quán)、設(shè)計(jì)權(quán)、決策權(quán)在PPP聯(lián)合體中居于主導(dǎo)地位，堅(jiān)持以公眾利益、社會(huì)發(fā)展為決策核心。

（二）保證公共服務(wù)質(zhì)量，維護(hù)公共利益

在我國(guó)投融資公私合作中，由于非政府部門的盈利性目標(biāo)或其組織的不健全性，若沒有政府主導(dǎo)的監(jiān)管加以規(guī)制，公共利益將難以維護(hù)。例如，在公用事業(yè)公私合作方面，由于公用事業(yè)維護(hù)是以基礎(chǔ)設(shè)施為載體，并且具有自然壟斷的性質(zhì)，政府主導(dǎo)的規(guī)制是必要的，合作方多為直接參與到項(xiàng)目日常經(jīng)營(yíng)并提供技術(shù)與人力的股份制公司、企業(yè)。

具體以城市水務(wù)的價(jià)格監(jiān)管為例：理論上，若采用邊際法則，則會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)量過低、價(jià)格上漲過快、供水質(zhì)量安全隱患、PPP項(xiàng)目公司壟斷利潤(rùn)、弱勢(shì)群體難以得到轉(zhuǎn)移性補(bǔ)貼，等等，這損害公眾利益，偏離了政府本位;在實(shí)踐中，英國(guó)的做法是采用價(jià)格上限，美國(guó)則使用收益率法則，盡管均不滿足效率準(zhǔn)則，但是政府監(jiān)管起到了維護(hù)公共利益的作用。在我國(guó)城市水務(wù)政策實(shí)踐方面，已經(jīng)出臺(tái)了《城市供水特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》、《城市污水處理特許經(jīng)營(yíng)示范文本》等具有指導(dǎo)意義的條例，但在價(jià)格調(diào)整、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面仍存在諸多漏洞。endprint

因此在這類公共項(xiàng)目的公私合作實(shí)踐中，無論將來的項(xiàng)目中私人資本介入到何種程度（設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)或維護(hù)），均須有一套健全的監(jiān)管體系作為后盾，公共項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量與質(zhì)量才得以雙保證。

（三）協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)合作共贏

在PPP項(xiàng)目中，PPP項(xiàng)目公司各方既有利益的一致性，又有利益的沖突性。橫向來看，政府方面，作為項(xiàng)目發(fā)起人，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要提出某項(xiàng)公共項(xiàng)目的建設(shè)，主要是為了滿足社會(huì)公眾的需要，增進(jìn)社會(huì)福利，為了進(jìn)行明確的度量，政府會(huì)以資金價(jià)值（ value-for-money）⑧評(píng)估PPP;企業(yè)方面，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，主要目的在于獲得投資的回報(bào)或者擴(kuò)大自身影響，以利潤(rùn)最大化和市場(chǎng)占有率最大化為目標(biāo);社會(huì)組織方面，以其社會(huì)使命實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)?？v向來看，各級(jí)政府本身就具有多元和復(fù)雜的目標(biāo)，擁有廣泛的資源及政治權(quán)威，且各地各級(jí)地方政府也并非同質(zhì)，這導(dǎo)致了PPP契約執(zhí)行中的不確定性，以及PPP參與方的利益有受損害的預(yù)期，不利于項(xiàng)目整合、推進(jìn)、運(yùn)營(yíng)。

各方的目標(biāo)不一致并不意味著合作無法進(jìn)行，因?yàn)楹芏鄷r(shí)候參與各方的地位并不一定是平等的，目標(biāo)沖突的某一方在合作中可以扮]關(guān)鍵角色，從而推進(jìn)組織合作（汪錦軍，2012）。在PPP實(shí)踐中，處于強(qiáng)勢(shì)地位與扮]關(guān)鍵角色的一方是政府，由政府牽頭制定責(zé)權(quán)明晰的監(jiān)管體制，有利于各方目標(biāo)函數(shù)存在差異的情況下達(dá)成共識(shí)、形成基于公共目標(biāo)的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)合作共贏的局面。

（四）加強(qiáng)公私合作風(fēng)險(xiǎn)管理，維護(hù)公私雙方利益

1. PPP契約中風(fēng)險(xiǎn)配置模糊，需要監(jiān)管予以明晰

相當(dāng)部分PPP 項(xiàng)目的長(zhǎng)期性和資本密集性，政府政策的連貫性和規(guī)劃水準(zhǔn)必然影響項(xiàng)目成本，是企業(yè)考慮的重要因素。Estache和Serebrisky （2004）強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)實(shí)的政治承諾對(duì)于PPP改革路徑的可持續(xù)性是重要的，政府政策缺乏連貫性容易導(dǎo)致PPP契約的再談判或提前終結(jié)。我國(guó)政府的行政權(quán)力擁有權(quán)威及強(qiáng)勢(shì)地位，在法制體系尚不健全情況下，容易引發(fā)非公共部門對(duì)長(zhǎng)期PPP契約執(zhí)行前景的擔(dān)憂，降低了企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)、合作的意愿。Hammami（2006）研究發(fā)現(xiàn)，需求風(fēng)險(xiǎn)在影響PPP建立的眾多因素中最為顯著，市場(chǎng)規(guī)模較大和用戶購(gòu)買力較強(qiáng)的國(guó)家更有利于PPP的建立。在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的時(shí)代背景下，吸取他國(guó)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立責(zé)權(quán)明晰的監(jiān)管機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)治理，規(guī)范、約束地方政府行政權(quán)力在投融資中的使用，是當(dāng)前推行PPP的重要環(huán)節(jié)。

2. 數(shù)量與質(zhì)量在PPP合同管理實(shí)踐中難以量化，需要監(jiān)管創(chuàng)新

現(xiàn)實(shí)中，即使政府制定了規(guī)制，在執(zhí)行中往往面臨著信息不對(duì)稱的挑戰(zhàn)。例如，委托—代理理論就認(rèn)為，執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)際上掌握了更多信息，若主要依靠非公共機(jī)構(gòu)提供公共項(xiàng)目，將導(dǎo)致公共部門的控制力減弱，這就可能導(dǎo)致對(duì)公共利益的侵害。PPP相對(duì)于傳統(tǒng)公共項(xiàng)目供給的一個(gè)顯著特點(diǎn)是以產(chǎn)出控制取代了投入控制，其中對(duì)質(zhì)量的監(jiān)管尤為重要。Torres和Pina（2001）實(shí)證指出，PPP的監(jiān)管成本最高可以占到合同總價(jià)值的25%，究其原因也正是質(zhì)量在PPP契約管理中難以量化?；诖?，Levin和Tadelis（2007）強(qiáng)調(diào)了PPP 的生產(chǎn)效率優(yōu)勢(shì)和質(zhì)量監(jiān)控成本劣勢(shì)之間的存在一個(gè)取舍（trade-off）。凱特爾（2009）發(fā)現(xiàn)在政府購(gòu)買公共服務(wù)中存在突出的“供給方缺陷”和“需求方缺陷”⑨。Levin和Tadelis實(shí)證發(fā)現(xiàn)，那些較難定義、執(zhí)行或調(diào)整質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)或是公眾對(duì)其質(zhì)量敏感性較強(qiáng)的那些項(xiàng)目采取PPP的可能性更小。我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，基礎(chǔ)設(shè)施還處于落后水平——數(shù)量與質(zhì)量上都有欠缺。監(jiān)管制度的創(chuàng)新方向之一就是探索符合我國(guó)國(guó)情的公共項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)與量的評(píng)估。

二、地方政府投融資公私合作的監(jiān)管體制的現(xiàn)狀問題

據(jù)文獻(xiàn)記載，早在1908年的清朝政府就有了實(shí)際意義上的PPP項(xiàng)目實(shí)踐（陳建平等，2006）。至20世紀(jì)80年代初，我國(guó)已在市政公用設(shè)施業(yè)的市場(chǎng)化改革和引入公私合作制方面，進(jìn)行了初步探索。2000年以來，我國(guó)各地市政公用事業(yè)開始進(jìn)行真正意義上的大規(guī)模市場(chǎng)化改革和公私合作，出現(xiàn)了一批諸如湖北襄荊高速公路、香港地鐵、長(zhǎng)沙電廠、北京第十水廠和威立雅成都第六水廠（陳建平等，2006）、北京地鐵四號(hào)線、2008年北京奧運(yùn)會(huì)比賽場(chǎng)館項(xiàng)目等較為成功的案例（溫來成、蘇超，2013）。然而，PPP在我國(guó)仍存在諸多監(jiān)管漏洞與弊病。

（一）部門間缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，監(jiān)管政出多門，實(shí)際監(jiān)管效果打折扣

我國(guó)PPP項(xiàng)目多由各級(jí)地方政府或者部委發(fā)起，財(cái)政部門往往沒有參與到項(xiàng)目決策中，加之PPP主要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為導(dǎo)向，或多或少的存在各種形式的地方保護(hù)主義與本位主義，PPP項(xiàng)目的管理都從本部門管理角度出發(fā)。這導(dǎo)致了我國(guó)地方政府投融資PPP的監(jiān)管實(shí)踐中，缺乏明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管主體。例如，財(cái)政部門主管資金的劃撥與使用的監(jiān)督，各級(jí)發(fā)改委擔(dān)任項(xiàng)目審批職能，各個(gè)項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目論證、規(guī)劃、申報(bào)、招標(biāo)、運(yùn)營(yíng)等職能。環(huán)保部門、交通部門、市政市容、科教文衛(wèi)，等等，都有權(quán)籌劃發(fā)起本部門的PPP項(xiàng)目，且一旦通過發(fā)改委審批立項(xiàng)，合作伙伴的選擇、契約的簽訂與執(zhí)行就進(jìn)入了由各個(gè)職能部門自由裁量的狀態(tài)。加之不同政府職能部門追求的公共利益不盡相同，對(duì)監(jiān)管的預(yù)期社會(huì)效益評(píng)估也是存在差異的，這不利于對(duì)PPP契約類型的選擇、契約執(zhí)行情況的評(píng)估，使監(jiān)管退化為某種無效的行政程序。

因此，一旦PPP項(xiàng)目公司提供的公共項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量與質(zhì)量低于合同要求、無法滿足社會(huì)需求，或者因經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致企業(yè)方無力履行契約，造成的財(cái)政資金浪費(fèi)與社會(huì)資源損失最終還是公共財(cái)政承擔(dān)。

（二）地方政府之間缺乏對(duì)財(cái)政投融資公私合作監(jiān)管的明確分工與主導(dǎo)部門

在地方政府投融資公私合作關(guān)系中，政府既是PPP模式的決定者，又是PPP規(guī)則的制定者，還是實(shí)踐規(guī)則的主導(dǎo)者，各級(jí)地方政府之間并沒有形成自上而下的監(jiān)督機(jī)制，PPP的企業(yè)、社會(huì)組織作為參與方也少有向組織合作項(xiàng)目的本級(jí)政府的上級(jí)（政府）進(jìn)行自下而上的信息反饋。這種一方面地方政府內(nèi)部監(jiān)管體系沒有建立起來，另一方面外部監(jiān)督渠道不暢通的局面，對(duì)PPP項(xiàng)目中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)責(zé)任準(zhǔn)確界定、客觀分擔(dān)是非常不利的?，F(xiàn)行管理、監(jiān)督機(jī)制，對(duì)政府運(yùn)用PPP實(shí)現(xiàn)其降低財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、高效提供公共項(xiàng)目、樹立良好的公信力的目標(biāo)而言，可能是難以達(dá)到的。endprint

針對(duì)上述情況，財(cái)政部于2014年9月23日出臺(tái)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知財(cái)金（[2014]76號(hào)）》，明確指出財(cái)政部門應(yīng)“強(qiáng)化工作組織領(lǐng)導(dǎo)”，“對(duì)工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，應(yīng)及時(shí)報(bào)告財(cái)政部”。隨即于2014年11月29日出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）》，要求地方財(cái)政部門“加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督檢查，及時(shí)處理采購(gòu)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為”（第22條）;“財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移”（第24條）;“財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬，嚴(yán)格控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”（第25條）等等。兩份文件均為未能對(duì)地方政府以及地方政府其他派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性約束，實(shí)際上財(cái)政部不可能賦予地方財(cái)政部門對(duì)同級(jí)政府可能存在以PPP為新的政策工具繼續(xù)過度融資的傾向進(jìn)行制約的權(quán)力。因此，盡管財(cái)政部文件頻出，但始終只能以降低地方政府負(fù)債率、加強(qiáng)預(yù)算——債務(wù)管理為切入點(diǎn)，而無法在體制上進(jìn)行真正的監(jiān)管創(chuàng)新。

三、地方政府投融資公私合作的監(jiān)管體制創(chuàng)新研究

地方政府投融資公私合作新型監(jiān)管體制構(gòu)建依靠政府內(nèi)部各個(gè)部門的“跨界”整合，以及與非公共部門的協(xié)同。主張建立以財(cái)政部門牽頭，協(xié)調(diào)各級(jí)政府各職能部門之間PPP項(xiàng)目的新型監(jiān)管機(jī)制。

（一）財(cái)政與發(fā)展改革部門協(xié)調(diào)，建立PPP項(xiàng)目的宏觀控制機(jī)制

在戰(zhàn)略協(xié)同層面上，財(cái)政部門在資金安排上應(yīng)服從處于主導(dǎo)地位的發(fā)展改革部門，財(cái)政部門居于輔佐、從屬地位。其原因在于，目標(biāo)沖突不一致的情況下，參與各方中地位并不是平等的，強(qiáng)勢(shì)或者最高的一方可以在協(xié)同中扮]關(guān)鍵角色（周志忍、蔣敏娟，2012）。在我國(guó)，發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)提出國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)總量目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。具體來說，發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)安排國(guó)家財(cái)政性建設(shè)資金，引導(dǎo)民間資金用于固定資產(chǎn)投資的方向，安排國(guó)家撥款的建設(shè)項(xiàng)目和重大建設(shè)項(xiàng)目等職能。發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)對(duì)PPP項(xiàng)目類型進(jìn)行時(shí)間與空間上全國(guó)性的宏觀規(guī)劃，從總量與結(jié)構(gòu)上予以原則性指導(dǎo);財(cái)政部門協(xié)助發(fā)展改革部門建立PPP項(xiàng)目庫(kù)，頒布統(tǒng)一的項(xiàng)目評(píng)估細(xì)則，并推廣實(shí)行分類管理。

在發(fā)展改革部門規(guī)劃的公私合作項(xiàng)目中，財(cái)政資金以何種形式參與發(fā)展改革部門很少明確指定，因此，同樣是一筆財(cái)政性建設(shè)撥款，不同的支出模式會(huì)導(dǎo)致不同的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)收益，這就需要財(cái)政部門進(jìn)行科學(xué)安排?？傊l(fā)展改革部門負(fù)責(zé)總量與結(jié)構(gòu)規(guī)劃，不直接參與具體PPP項(xiàng)目的運(yùn)作;財(cái)政部門對(duì)發(fā)展改革部門的規(guī)劃進(jìn)行分類、界定，使之具有可操作性，提高財(cái)政資金的使用效益。

（二）財(cái)政與職能部門明確分工，共同完成監(jiān)管任務(wù)

在操作協(xié)同層面上，按照現(xiàn)有政府架構(gòu)，財(cái)政與職能部門的行政地位平等，但本文主張?jiān)诿鞔_分工的前提下，我國(guó)的PPP實(shí)踐以財(cái)政作為主導(dǎo)部門，與各職能部門共同完成監(jiān)管任務(wù)。當(dāng)前地方政府投融資公私合作的監(jiān)管實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目公司中政府方代表是各個(gè)主管的職能部門，并非發(fā)展改革部門或者財(cái)政部門。例如，在水利PPP項(xiàng)目公司中，地方政府水利局是PPP聯(lián)合體中的政府代表。一項(xiàng)水利工程PPP項(xiàng)目的前期規(guī)劃、可行性、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估，基本是由地方水利部門自身完成的，并代表政府主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)。職能部門擁有財(cái)政部門不具備的本領(lǐng)域技術(shù)儲(chǔ)備，牽頭發(fā)起和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目是合理的。但若是工程建設(shè)質(zhì)量出現(xiàn)問題造成損失，運(yùn)營(yíng)不善導(dǎo)致虧損，都可能導(dǎo)致財(cái)政兜底的不利局面出現(xiàn)。由于財(cái)政部門僅管理PPP項(xiàng)目中的財(cái)政資金投放，并不過于深入地參與到公共項(xiàng)目的決策、招標(biāo)等環(huán)節(jié)，在各種利益與目標(biāo)函數(shù)中的立場(chǎng)是相對(duì)獨(dú)立的，由財(cái)政部門承擔(dān)PPP項(xiàng)目的主要監(jiān)督者角色，是必要、合理的。具體做法是，財(cái)政部門應(yīng)獨(dú)立核算工程造價(jià)、運(yùn)營(yíng)成本、補(bǔ)貼金額，并向PPP項(xiàng)目公司派駐稽查員，或者聯(lián)同國(guó)家審計(jì)署對(duì)各種類別、規(guī)模的PPP項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行抽查，以確保財(cái)政資金的高效使用。

在具體實(shí)踐中，若PPP項(xiàng)目公司出現(xiàn)財(cái)政資金使用不當(dāng)，財(cái)政部門有權(quán)下令其整改，通報(bào)其主管職能部門，列入經(jīng)理人的年度人事考核。對(duì)PPP項(xiàng)目公司中職能部門違規(guī)的，上報(bào)其上級(jí)主管部門和本級(jí)政府，并計(jì)入其個(gè)人的從政履歷，形成對(duì)主管部門負(fù)責(zé)人的政治問責(zé)壓力，以約束官員非理性投資行為;對(duì)PPP項(xiàng)目公司中企業(yè)、個(gè)人違規(guī)的，列入觀察名單，并將其在全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)中信息共享，對(duì)于那些在各地屢次違規(guī)企業(yè)、個(gè)人建立黑名單，將其暫時(shí)或永久的從該領(lǐng)域除名，形成有效、可信的懲罰機(jī)制。PPP項(xiàng)目中的其他政府職能部門，主要提供本領(lǐng)域?qū)I(yè)技能，負(fù)責(zé)監(jiān)督合作方在提供產(chǎn)品、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上是否達(dá)到PPP合約所要求的水準(zhǔn)，保護(hù)公共利益免受侵害。

（三）明確劃分各級(jí)地方政府PPP項(xiàng)目管理權(quán)限

在當(dāng)前的境況下，中央政府是并不直接參與具體PPP項(xiàng)目的，那么地方政府（省、市、縣、鄉(xiāng)）是PPP項(xiàng)目的發(fā)起方。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)匹配原則，誰擁有項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)，誰就是風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)方，誰就應(yīng)該承擔(dān)起項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)。因此，從理論上看，財(cái)政部門代表本級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目實(shí)行管理。然而，從我國(guó)干部人事管理制度可以看出，地方財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)干部是地方黨委、政府任命的，若要將監(jiān)管本級(jí)政府投融資決策的職能賦予本級(jí)財(cái)政部門，其約束力值得懷疑。

本文主張劃清地方政府管理權(quán)限、財(cái)政部擴(kuò)大監(jiān)管職能，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資、公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)、公共服務(wù)購(gòu)買進(jìn)行分類、分級(jí)別管理。第一，原則上建立上級(jí)財(cái)政部門監(jiān)督下級(jí)政府機(jī)制，即財(cái)政部會(huì)同相關(guān)部委直接監(jiān)督各省級(jí)政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目，各省財(cái)政廳會(huì)同相關(guān)部門對(duì)省內(nèi)各地級(jí)市發(fā)起的PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，以此類推。第二，將重大基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的監(jiān)管職責(zé)劃歸中央政府，納入財(cái)政部備案，提升稽查力度，對(duì)如城市軌道交通，城市地下管網(wǎng)鋪設(shè)等PPP項(xiàng)目在招投標(biāo)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移階段由財(cái)政部指定國(guó)家審計(jì)署、主管部委或者第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。第三，將地（市）級(jí)政府的公用事業(yè)PPP項(xiàng)目監(jiān)管權(quán)劃歸省級(jí)政府，由財(cái)政廳主導(dǎo)監(jiān)督權(quán)，對(duì)經(jīng)營(yíng)績(jī)效較差、社會(huì)效益偏低、群眾反映負(fù)面的PPP項(xiàng)目公司定期予以通報(bào)、責(zé)令整改并處以取消補(bǔ)貼或行政罰款等處罰。第四，將縣級(jí)政府的公共服務(wù)購(gòu)買PPP項(xiàng)目監(jiān)管權(quán)上移至地（市）級(jí)政府，財(cái)政局主導(dǎo)監(jiān)督，并連同項(xiàng)目發(fā)起職能部門定期進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果遞交當(dāng)?shù)厝舜?、借助媒體予以向民眾公布，接受社會(huì)各方面的監(jiān)督。第五，鑒于我國(guó)普遍存在的鄉(xiāng)一級(jí)政府財(cái)政困難，原則上不支持該級(jí)地方政府開展PPP融資。endprint

（四）政府部門與中介組織的關(guān)系

一方面，PPP項(xiàng)目公司的建立往往是以招投標(biāo)（定向或非定向）來確定其可能的合作者。潛在供應(yīng)商數(shù)量越多，招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性與透明度就越高。Gauch（2004）發(fā)現(xiàn)事前的有效競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)于直接指定或者通過談判建立公私合作關(guān)系。地方政府（特別是地市、區(qū)縣）掌握的信息是相對(duì)有限的，而且信息會(huì)隨著政府層級(jí)的降低遞減，導(dǎo)致基層地方政府往往處于信息劣勢(shì)，并很有可能在公私合作協(xié)議談判中處于弱勢(shì)地位。這就需要專業(yè)的中介組織將其投融資需求與之匹配的潛在私人部門相聯(lián)系。另一方面，中介組織牽線搭橋的收益是抽取傭金，因此會(huì)有很強(qiáng)的激勵(lì)促使公私雙方合約的達(dá)成，哪怕有些非公部門實(shí)際上并沒有能力承擔(dān)該公共項(xiàng)目。進(jìn)一步而言，PPP項(xiàng)目中涉及大量長(zhǎng)期合約，招標(biāo)與合約談判中很難預(yù)計(jì)合約執(zhí)行中會(huì)出現(xiàn)哪些意外，并且無法解決中介組織與私人部門把主要精力放在合約的文本處理上拿下項(xiàng)目，或是利用長(zhǎng)期合同的復(fù)雜性與不完全性合謀隱瞞、欺騙政府部門。Bajari等（2006）實(shí)證研究指出，合同的不安全導(dǎo)致策略性競(jìng)標(biāo)行為會(huì)顯著提升政府的后期支出、提高實(shí)際成本，其中后期的協(xié)調(diào)成本遠(yuǎn)大于私人信息及市場(chǎng)機(jī)制。

鑒于財(cái)政在政府內(nèi)部整合中承上啟下地位，應(yīng)該由財(cái)政部門代表政府與非政府部門中的中介組織進(jìn)行協(xié)同，為PPP項(xiàng)目監(jiān)督服務(wù)。在監(jiān)管體制創(chuàng)新中，財(cái)政部門可以采取對(duì)中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行備案、審核、評(píng)級(jí)，并將意見上報(bào)至地方政府與財(cái)政部的方法，構(gòu)建一座全國(guó)范圍內(nèi)的中介機(jī)構(gòu)誠(chéng)信動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，為每一級(jí)地方政府與中介機(jī)構(gòu)合作之時(shí)提供參考依據(jù)。財(cái)政部門的主導(dǎo)地位既能最大限度避免基層政府在與中介機(jī)構(gòu)談判中處于信息劣勢(shì)與弱勢(shì)地位的局面，又無形中對(duì)中介機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生了約束力。財(cái)政部門的監(jiān)督可以為那些信譽(yù)良好的中介組織獲取更好的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和社會(huì)口碑，并淘汰掉擾亂市場(chǎng)秩序的中介機(jī)構(gòu)。

四、結(jié)論與建議

PPP的核心價(jià)值在于公共利益最大化，這就需要由具有中長(zhǎng)期規(guī)劃職能的各級(jí)發(fā)改委進(jìn)行宏觀上的立項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)于地方政府追求政績(jī)或短期利益而申報(bào)的產(chǎn)能落后、重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目堅(jiān)決予以否決，對(duì)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、新技術(shù)新能源項(xiàng)目給予立項(xiàng)扶持，在PPP新型監(jiān)管體制中應(yīng)處于統(tǒng)籌地位;當(dāng)前推進(jìn)PPP的主要?jiǎng)訖C(jī)是緩解地方政府債務(wù)過度膨脹與優(yōu)化財(cái)政資金使用效率，作為政府出資方主要代表的財(cái)政部門，具有財(cái)政資金監(jiān)管職能，即上一級(jí)地方政府財(cái)政部門對(duì)下一級(jí)地方政府開展的PPP項(xiàng)目應(yīng)擁有一票復(fù)決權(quán)以增強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管能力，以切實(shí)貫徹《預(yù)算法（修正案）》、推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政管理制度進(jìn)程，在PPP新型監(jiān)管體制中應(yīng)處于主導(dǎo)地位;其他政府職能部門擁有所在領(lǐng)域的專業(yè)能力，可以對(duì)合作方的資質(zhì)、技術(shù)進(jìn)行甄別，但也可能被本級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人不正確的政績(jī)觀影響，故為了限制這一潛在缺陷，在PPP新型監(jiān)管體制中應(yīng)被安排在從屬地位。

[注 釋]

① 1992年，為了提升基礎(chǔ)設(shè)施水平、解決公共服務(wù)的資金匱乏和公共部門缺少有效性和資金效率等問題， 英國(guó)財(cái)政大臣肯尼斯·克拉克在1992年首次提出PPP合作模式，在公共領(lǐng)域引入非公共部門。

② 馮鋒、張瑞青（2005），賈康、孫潔（2011）等眾多國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)PPP概念進(jìn)行了闡述，PPP具體定義與分類，參見王灝（2004）。

③ 見《發(fā)改投資[2014]2724號(hào)》。

④ 近三年來看，中央的政策和精神更是頻繁：2010 年5 月國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入六大領(lǐng)域;進(jìn)入2013年下半年以來，隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化國(guó)家戰(zhàn)略的部署，PPP的推進(jìn)速度明顯提速，7月31日，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，部署加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);9月6日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見 國(guó)發(fā)（2013）36號(hào)》，提出深化投融資體制改革、充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用、落實(shí)地方政府責(zé)任、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合等要求;9月26日，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安發(fā)表文章指出，注意發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，探索多渠道多層次融資模式。

⑤ 本文主要是指企業(yè)，出于行文簡(jiǎn)潔性考慮，后文二者將不做區(qū)分。

⑥ 即具有獨(dú)立法人資格的公私合作制公司，出于簡(jiǎn)潔性，以下均沿用“PPP項(xiàng)目公司”，雜合組織的概念由Williamson， Oliver（1996）提出，最新論述可參見Claude Ménard（2011）。

⑦ 具體闡述參見周?。?010）在行政學(xué)領(lǐng)域的介紹，國(guó)外經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的文獻(xiàn)代表性觀點(diǎn)則有Spackman（2002）主張的PPP“最主要的驅(qū)動(dòng)力仍然是意識(shí)形態(tài)和審計(jì)”;以及Maskin和Tirole（2008）認(rèn)為的PPP合約的流行并非其支持者們宣稱的各種優(yōu)點(diǎn)，而是政府為了將債務(wù)從其資產(chǎn)負(fù)債表中除去，從而盡量避免資金約束的后果。

⑧ 資金價(jià)值來源于政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐，參見劉秋明（2007）。它可以概括為三點(diǎn)： 經(jīng)濟(jì)性（ economy） ，盡可能少的占用資源; 效率性（ efficiency） ，即產(chǎn)出相同的情況下，使用的資源（ 金錢，人員，空間等） 更少; 有效性（ effectiveness） ，即同樣的資源能夠做更多的事。

⑨ “供給方缺陷”是指， 政府購(gòu)買的公共項(xiàng)目根本就沒有預(yù)先存在的市場(chǎng)，市場(chǎng)為一小股供應(yīng)商所把持。“需求方缺陷”是指， 政府無法準(zhǔn)備界定所購(gòu)買的品質(zhì)和數(shù)量。

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