少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟研究

汪全軍

（廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建·廈門 361005）

隨著少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，水污染、土地污染等環(huán)境問題也日益嚴(yán)重。長期以來，由于法律法規(guī)對(duì)環(huán)境問題的規(guī)定不夠健全，特別是對(duì)環(huán)境公益訴訟的忽視，導(dǎo)致很多環(huán)境污染與環(huán)境破壞行為得不到及時(shí)的制止與懲罰。2013年1月1日正式施行的新《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，標(biāo)志著環(huán)境公益訴訟制度在我國正式確立。由于社會(huì)組織具有專業(yè)性、公益性等特點(diǎn)，其在環(huán)境公益訴訟中具有不可替代的地位和作用。對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境保護(hù)而言，發(fā)揮社會(huì)組織特別是在環(huán)境公益訴訟中的作用，對(duì)于遏止少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)破壞和環(huán)境污染具有十分重要的意義。

一、少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的理論與實(shí)踐

（一）理論基礎(chǔ)

其一，環(huán)境權(quán)理論。1972年，在斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議上通過了《人類環(huán)境宣言》，該宣言指出：“人類有在過尊嚴(yán)和幸福生活的環(huán)境中享受自由、平等和適當(dāng)生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！边@一表述不僅將環(huán)境權(quán)與自由、平等等基本人權(quán)置于同等重要的地位，而且還指出環(huán)境權(quán)既是權(quán)利又是義務(wù)，既事關(guān)當(dāng)下又指向未來。至此，環(huán)境權(quán)理論在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的認(rèn)同。環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，其包含了環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)以及請(qǐng)求權(quán)等內(nèi)容。[1]環(huán)境權(quán)理論將公民環(huán)境權(quán)視為一項(xiàng)基本的人權(quán)，這就賦予了公民依法保護(hù)其環(huán)境權(quán)益的正當(dāng)性。

其二，公共信托理論。1970年，美國密歇根大學(xué)法學(xué)教授Joseph L.Sax在《密歇根法學(xué)評(píng)論》上發(fā)表了論文《環(huán)境資源領(lǐng)域的公共信托原則：有效的司法干預(yù)》一文，首次將公共信托理論引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。Joseph L.Sax教授認(rèn)為，對(duì)于人類而言，自然資源是極端重要的，其理應(yīng)由全體公民共同享有，而政府只不過是基于全體公民的委托而代為管理。[2]依據(jù)公共信托理論，當(dāng)政府不履行或未及時(shí)履行其義務(wù)時(shí)，公民有權(quán)自行向法院提起訴訟，維護(hù)自然資源的安全。

（二）立法模式

世界各國在社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟方面主要有如下幾種立法模式。其一，概括授權(quán)模式。1970年，美國《清潔空氣法》規(guī)定，任何人均可以以自己的名義，對(duì)任何人包括美國政府、政府機(jī)關(guān)、公司或個(gè)人等提起訴訟。該規(guī)定將空氣污染方面的環(huán)境公益訴訟原告資格授予了每一個(gè)人，并且既可以提起民事訴訟又可以提起行政訴訟，這一類型的訴訟被稱為“公民訴訟”。[3]其二，個(gè)別授權(quán)模式。在英國，嚴(yán)格地說，只有檢察長才具有環(huán)境公益訴訟的原告資格。但如果檢察長沒有起訴的意愿，那么，社會(huì)組織可以向檢察長申請(qǐng)，經(jīng)過檢察長同意，社會(huì)組織可以獲得環(huán)境公益訴訟的原告資格。其三，僅允許提起行政公益訴訟的模式。根據(jù)日本《行政案件訴訟法》的規(guī)定，日本民眾可以向法院提起民眾訴訟，要求國家機(jī)關(guān)或地方公共團(tuán)體糾正其不符合法律規(guī)定的行為。

從世界各國的立法模式來看，授予社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的原告資格是時(shí)代發(fā)展的必然選擇。我國采取的是概括授權(quán)模式?！睹袷略V訟法》第55條授權(quán)“有關(guān)組織”對(duì)污染環(huán)境的行為提起公益訴訟的原告資格。而結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定，我國只是對(duì)“有關(guān)組織”的資質(zhì)做了普遍性的要求，而沒有限定具體的社會(huì)組織。同時(shí)，我國的環(huán)境公益訴訟只包括民事訴訟，而不包括行政訴訟。至于針對(duì)國家機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面的瀆職、失職等行為而提起的行政訴訟，則必須嚴(yán)格依照《行政訴訟法》 進(jìn)行。而我國的《行政訴訟法》并沒有賦予無直接利害關(guān)系的社會(huì)組織原告資格。

（三）少數(shù)民族地區(qū)的特殊性

一般而言，上述環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)與立法模式同樣適用于少數(shù)民族地區(qū)。然而，由于少數(shù)民族地區(qū)的自然與人文環(huán)境的特殊性，使得環(huán)境公益訴訟在少數(shù)民族地區(qū)具有了獨(dú)特的境況。具體表現(xiàn)為如下幾點(diǎn)：

其一，少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境問題相對(duì)特殊，對(duì)環(huán)境公益訴訟的需求較為迫切。我國的少數(shù)民族主要分布在西南、西北以及北部等自然生態(tài)環(huán)境相對(duì)惡劣的地區(qū)，如西北的荒漠化問題、西南的水土流失問題等生態(tài)破壞問題相對(duì)突出。同時(shí)，我國少數(shù)民族聚居的地區(qū)又是礦產(chǎn)資源相對(duì)豐富的地區(qū)，如西南的有色金屬、西北的油氣等等，人類對(duì)自然資源的無序、過度開發(fā)導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重。嚴(yán)重的生態(tài)破壞與環(huán)境污染使得少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境保護(hù)任務(wù)重、壓力大，對(duì)環(huán)境公益訴訟這種新型的環(huán)境保護(hù)制度的需求也較為迫切。

其二，少數(shù)民族地區(qū)環(huán)保組織的發(fā)展相對(duì)滯后，環(huán)境公益訴訟的開展面臨較多障礙。“我國環(huán)保民間組織的分布主要集中在北京、天津、上海、重慶及東部沿海地區(qū)?！盵4]少數(shù)民族聚居的西南、西北和內(nèi)蒙古等地區(qū)環(huán)保組織相對(duì)較少，發(fā)展水平較低。環(huán)保組織的缺失對(duì)少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟將會(huì)造成很大的障礙。

其三，少數(shù)民族自治地方具有立法變通權(quán)，有利于完善環(huán)境公益訴訟制度。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會(huì)可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。而且自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，對(duì)于完善環(huán)境公益訴訟制度具有重要的意義。

總的來說，相對(duì)于其他地區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境公益訴訟面臨著特殊的積極和消極因素。消極方面是指少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境問題相對(duì)嚴(yán)重，環(huán)保組織發(fā)展相對(duì)滯后，這將影響環(huán)境公益訴訟的發(fā)展；而積極方面主要是指少數(shù)民族自治地方的人民代表大會(huì)具有立法變通權(quán)，有助于結(jié)合本地實(shí)際完善環(huán)境公益訴訟制度。

二、少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)組織的環(huán)境公益訴訟原告資格

就目前的情況來看，民族自治地方雖然享有地方立法權(quán)和變通權(quán)，但是實(shí)踐中并沒有專門針對(duì)社會(huì)組織的民族地方立法。少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)組織的成立和運(yùn)作必須嚴(yán)格依照國家法律法規(guī)，而判斷社會(huì)組織是否具有環(huán)境公益訴訟的原告資格也應(yīng)當(dāng)以國家法律法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)。

（一）資質(zhì)條件

一方面，社會(huì)組織的成立需要進(jìn)行比較嚴(yán)格的審批。根據(jù)我國《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第9條的規(guī)定，環(huán)保組織的成立應(yīng)當(dāng)首先取得環(huán)保部門的同意，然后再向民政部門申請(qǐng)?jiān)O(shè)立。這實(shí)際上使得環(huán)保組織的成立必須獲得兩個(gè)部門的審批，增加了環(huán)保組織成立的難度。不過，隨著改革的深入，一些地區(qū)放寬了環(huán)保組織等社會(huì)團(tuán)體的成立條件。例如，浙江省規(guī)定部分社會(huì)團(tuán)體不必確定業(yè)務(wù)主管單位，廈門市和廣州市則取消了社會(huì)團(tuán)體登記的申請(qǐng)籌備環(huán)節(jié)等。[5]同時(shí)，我國對(duì)社會(huì)組織的成立條件也做了比較嚴(yán)格的規(guī)定。例如，在會(huì)員數(shù)量方面，成立社會(huì)團(tuán)體必須有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員。社會(huì)組織的成立是其提起環(huán)境公益訴訟的前提，因而社會(huì)組織的成立條件也就構(gòu)成其作為環(huán)境公益訴訟原告的基本資質(zhì)條件。

另一方面，對(duì)于已經(jīng)合法成立的社會(huì)組織而言，其獲得環(huán)境公益訴訟的原告資格還必須符合特定的條件。根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定，社會(huì)組織必須符合兩項(xiàng)條件才能夠向法院提起環(huán)境公益訴訟：一是依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；二是專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。而根據(jù)《解釋》的規(guī)定，所謂“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門”包括設(shè)區(qū)的市、自治州、盟、地區(qū)、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市、直轄市的區(qū)以上人民政府民政部門；所謂“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”不僅要求其章程所規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，而且其實(shí)際上也應(yīng)當(dāng)是從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)。同時(shí)，社會(huì)組織所提起的環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。而所謂“無違法記錄”是指既無刑事違法記錄，又無行政違法記錄。

（二）訴的利益

新修訂的《民事訴訟法》只是規(guī)定“有關(guān)組織”可以提起環(huán)境公益訴訟，但是并沒有解釋社會(huì)組織與環(huán)境公益訴訟案件之間是否必須具有“訴的利益”以及如何判斷的問題。在《解釋》中，最高人民法院詳細(xì)界定了社會(huì)組織與“訴的利益”之間的關(guān)系。

首先，原則性規(guī)定。社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟所涉及的社會(huì)公共利益應(yīng)當(dāng)與該組織的宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。社會(huì)組織的宗旨和業(yè)務(wù)范圍表明了該組織所擅長的專業(yè)領(lǐng)域，是其能力的一種體現(xiàn)。

其次，限制性規(guī)定。一是要求社會(huì)組織有五年以上專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)；二是在社會(huì)組織所提出的訴求不足以保護(hù)社會(huì)公共利益時(shí)，法院可以向其解釋變更或增加訴訟請(qǐng)求；三是社會(huì)組織承認(rèn)不利于己方的事實(shí)和證據(jù)時(shí)，法院可以以損害社會(huì)公共利益為由不予認(rèn)可；四是社會(huì)組織與被告進(jìn)行和解或調(diào)解時(shí)，相關(guān)協(xié)議不得損害社會(huì)公共利益并且應(yīng)當(dāng)予以公示；五是在法庭辯論終結(jié)后，除非環(huán)保部門依法履行監(jiān)管職責(zé)使得其訴訟請(qǐng)求已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)，否則不許撤訴。還需要指出的是，我國法律并不禁止社會(huì)組織跨地域提起環(huán)境公益訴訟。

最后，禁止性規(guī)定。禁止社會(huì)組織通過環(huán)境公益訴訟牟利，否則將視情節(jié)輕重受到民事、行政或者刑事處罰。既然是公益訴訟，因訴訟所獲得的利益必須為社會(huì)公眾所共享，而不能被社會(huì)組織所私吞，這是公益訴訟公益屬性的本質(zhì)要求。

三、不同主體提起環(huán)境公益訴訟的沖突與協(xié)調(diào)

（一）具有環(huán)境公益訴訟原告資格的其他主體

正如上文所述，我國對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格的界定比較寬泛，從而導(dǎo)致具有原告資格的主體比較多。除了社會(huì)組織以外，如下幾個(gè)主體也具有環(huán)境公益訴訟的原告資格：

其一，環(huán)境保護(hù)行政部門可以提起環(huán)境公益訴訟?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。該條規(guī)定實(shí)際上賦予了海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。2010年，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》第13條規(guī)定，人民法院依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為。該司法解釋將所有環(huán)境保護(hù)行政部門都納入了環(huán)境公益訴訟的原告范圍之內(nèi)。

其二，檢察機(jī)關(guān)也可以提起環(huán)境公益訴訟。我國的《憲法》與《人民檢察院組織法》只是原則上賦予了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法律實(shí)施的職權(quán)，而《環(huán)境保護(hù)法》和《民事訴訟法》也并未明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力。但是，在一些地方性法規(guī)和司法解釋中卻規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的原告。例如，海南省高級(jí)人民法院發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見》明確規(guī)定，人民檢察院可以提起環(huán)境公益訴訟。此外，無錫、昆明等地也有類似規(guī)定。

其三，公民個(gè)人。我國《憲法》規(guī)定，國家尊重和保障人權(quán)，而環(huán)境權(quán)則正是人權(quán)的重要內(nèi)容。但是我國法律卻并沒有賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，而是以民事?lián)p害賠償訴訟的形式賦予公民原告資格。例如，《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，并且適用舉證責(zé)任倒置原則，由污染者承擔(dān)證明責(zé)任?！董h(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等法律也有類似規(guī)定。不過，一些地方性法規(guī)卻認(rèn)可了公民作為環(huán)境公益訴訟原告的資格。例如，海南省高級(jí)人民法院發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見》明確規(guī)定公民是環(huán)境公益訴訟的主體之一。

（二）社會(huì)組織與其他主體的關(guān)系

其一，社會(huì)組織與環(huán)境保護(hù)行政部門、檢察機(jī)關(guān)以及其他社會(huì)組織共同享有環(huán)境公益訴訟原告資格。根據(jù)《解釋》第10條的規(guī)定，人民法院受理環(huán)境公益訴訟之后應(yīng)當(dāng)公告案情，而其他有訴權(quán)的主體則可以在規(guī)定的期限內(nèi)申請(qǐng)參加訴訟，成為環(huán)境公益訴訟的共同原告。也就是說，社會(huì)組織或者環(huán)境保護(hù)行政部門、檢察機(jī)關(guān)等具有原告資格的主體中的一方提起環(huán)境公益訴訟，并不影響其他主體的訴權(quán)，各個(gè)主體可以分享訴權(quán)，共同參與環(huán)境公益訴訟。

其二，環(huán)境保護(hù)行政部門、檢察機(jī)關(guān)以及其他社會(huì)組織可以支持社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟。《解釋》第11條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政部門、檢察機(jī)關(guān)可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式依法支持社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟。這樣規(guī)定一方面有助于查明案情，最大限度的保護(hù)環(huán)境公共利益；另一方面，也有助于節(jié)約司法資源。

其三，環(huán)境保護(hù)行政部門、檢察機(jī)關(guān)以及其他社會(huì)組織可以享有剩余訴權(quán)?！督忉尅返?8條規(guī)定，當(dāng)環(huán)境公益訴訟裁判生效后，若前案的起訴被駁回、撤回，或者發(fā)現(xiàn)新的損害，則其他享有訴權(quán)的主體可以另行提起環(huán)境公益訴訟。這樣規(guī)定可以避免環(huán)境污染、生態(tài)破壞等行為無法被起訴的情形。

其四，社會(huì)組織與公民個(gè)人的訴權(quán)并行不悖。社會(huì)組織所提起的是環(huán)境公益訴訟，公民個(gè)人所提起的是民事侵權(quán)之訴。而《解釋》第29條規(guī)定，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟并不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財(cái)產(chǎn)損害的公民提起侵權(quán)損害賠償之訴。同時(shí)，在環(huán)境公益訴訟中已經(jīng)被認(rèn)定的證據(jù)、事實(shí)在公民所提起的侵權(quán)損害賠償之訴中可以直接認(rèn)定，除非被告有相反的證據(jù)予以推翻。環(huán)境公益訴訟的目的在于維護(hù)社會(huì)公共利益，而侵權(quán)損害賠償之訴的目的在于維護(hù)公民個(gè)人私益，兩者并不沖突。

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