民主政治視域下我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑分析

陳登源，俞慈珍

(中共福州市委黨校政治教研部，福建福州350014)

改革開放以來，中國民主政治建設(shè)在基層民主自治、選舉制度改革等方面取得較大程度的進(jìn)展，但與人民群眾日益增長的民主參與需求還有一定的差距，這就要求國家治理體系和治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的新變化，是馬克思主義國家治理理論在中國的運用與創(chuàng)新，是發(fā)展社會主義民主政治的需要，是社會主義現(xiàn)代化內(nèi)涵的豐富。［1］國家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)下的管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。［2］

我國國家治理經(jīng)歷了“全能型國家治理”到“發(fā)展型國家治理”，再到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體框架形成的演變。從總體上看，國家治理體系和治理能力是好的，是符合我國國情和時代發(fā)展特點的，但面臨著治理主體單一、治理體系內(nèi)部發(fā)展不平衡、治理能力與法治化水平不高等方面的困境。這使人民群眾參與國家治理的能力不足，無法滿足人民群眾日益增長的政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等方面的需求。為了解決上述困境，就要更好地發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，從各個領(lǐng)域和層次推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會指出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”［3］可見，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)就是要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，包括中國特色社會主義經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等治理制度，充分發(fā)揮這些治理制度的特點和優(yōu)勢，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，并以多元共治方式，促使政府、市場、社會、公民等各方積極互動，讓改革發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民。為此，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要堅持以下路徑。

一、加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，為治理現(xiàn)代化提供根本保證

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求是治理主體的多元化。所謂治理主體是指主導(dǎo)、參與及推動國家治理活動的個體、團(tuán)體及群體的總稱。［4］治理主體包括中國共產(chǎn)黨、政府、人民、社會組織、市場主體等。中國共產(chǎn)黨是國家治理的核心主體，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本前提和根本保證。因此，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中必須加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

一是充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。治理主體多元化并不是弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是把黨置于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位?？倲埲郑褪且蟾骷夵h委在同級各種組織中擔(dān)當(dāng)起全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。［5］44這種核心作用是全面的，涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等國家治理的各個層次和各個領(lǐng)域。協(xié)調(diào)各方，就是要求各級黨委從推動全局工作出發(fā)，協(xié)調(diào)黨委與同級各種組織的關(guān)系及各種組織之間的關(guān)系，解放和增強社會活力，充分調(diào)動和發(fā)揮各方面的積極性。［5］44

二是建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨。這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然選擇。建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型政黨，需要提升干部學(xué)習(xí)能力，增強為人民服務(wù)的意識，推進(jìn)理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。［6］

三是提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力。黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力體現(xiàn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的程度和質(zhì)量。只有深化黨的改革，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，形成黨的理論優(yōu)勢、政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，并把這些優(yōu)勢分別轉(zhuǎn)化為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值引領(lǐng)力、正能量、執(zhí)行力、內(nèi)生驅(qū)動力，才能提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平。［7］

四是提高黨的治理水平。在國家治理過程中，黨面對突發(fā)情況和各種問題，要具有分析、判斷和解決實際問題的能力，提高科學(xué)民主決策能力。同時，完善從嚴(yán)管理干部隊伍制度體系，提高干部素質(zhì)，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供力量源泉和根本保證。

二、加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)有效的政府治理

政府是國家多元治理主體中最重要的主體，其治理的效率高低直接決定著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的高低。政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。政府治理現(xiàn)代化為轉(zhuǎn)變政府職能確立了新的目標(biāo)和整體性愿景，通過“放權(quán)”“分權(quán)”“限權(quán)”等途徑推動政府轉(zhuǎn)型，形成有效的政府治理結(jié)構(gòu)。黨的十八屆三中全會指出:“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求;必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。［3］但是，政府治理現(xiàn)代化面臨政府轉(zhuǎn)型進(jìn)程緩慢、政府公信力不高、公眾對政府的信任度較低等方面的困境。因此，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)有效的政府治理。

一是全面正確履行政府職能。政府職能包括宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、保護(hù)環(huán)境等。目前，政府職能定位不清，政府與市場以及政府與社會的邊界模糊。為切實轉(zhuǎn)變政府職能，必須解決好政府自身的職能定位問題，處理好與市場和社會的關(guān)系，加快行政審批制度改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)，把該放的權(quán)力下放給市場、社會，實現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化。［8］

二是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。合理的組織結(jié)構(gòu)是政府權(quán)力有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，也是提高治理能力的組織保障。當(dāng)前，政府組織結(jié)構(gòu)面臨機構(gòu)臃腫、管理體制障礙、效率較低等問題。因此，應(yīng)深化機構(gòu)改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。

三、重視發(fā)揮政府和市場的作用，充分釋放改革紅利

重視發(fā)揮政府和市場的作用，就要合理界定政府與市場的關(guān)系，讓政府“有形之手”和市場“無形之手”相得益彰。黨的十八屆三中全會指出:“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”［3］因此，要重視發(fā)揮政府和市場的作用，有效破解政府職能“越位”“錯位”“缺位”問題，充分釋放改革紅利。

一是使市場在資源配置中起決定性作用。通過完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度和支持非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展等途徑，完善基本經(jīng)濟制度;通過建立公平開放透明的市場規(guī)則、完善主要由市場決定價格的機制、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等途徑，加快完善現(xiàn)代市場體系。

二是更好發(fā)揮政府作用。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，并不是削弱政府的作用，而是減少政府對資源配置的直接介入、實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控的科學(xué)化和政府治理的有效性。［9］因此，政府要準(zhǔn)確定位自身的功能和作用，著力解決政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題，為市場經(jīng)濟運行提供良好的競爭環(huán)境、法治環(huán)境和道德環(huán)境。［10］

四、加快事業(yè)單位分類改革，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)

事業(yè)單位分類改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，加快事業(yè)單位分類改革，必將對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)起到重要作用。［11］當(dāng)前事業(yè)單位分類改革面臨著一些問題:事業(yè)單位體系繁雜，門類眾多，功能定位不清，政事不分、事企不分嚴(yán)重;事業(yè)單位和其它公共部門機構(gòu)之間的界限重疊交叉、模糊不清等。［12］這些問題阻礙國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。因此，要圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個總目標(biāo)去推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。黨的十八屆三中全會指出:“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別;建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織。”［3］可見，事業(yè)單位分類改革的核心在于創(chuàng)新事業(yè)單位體制、機制，提高事業(yè)單位公益服務(wù)能力，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，有利于落實事業(yè)單位法人自主權(quán)，提高其工作效率，強化其社會公益性，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下良好基礎(chǔ)。

五、發(fā)展社會主義民主政治，以保證人民當(dāng)家作主為根本

發(fā)展社會主義民主政治，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

一是推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)。人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度，它為人民當(dāng)家作主提供了有效的組織形式，為國家機構(gòu)高效運轉(zhuǎn)提供了有力的制度保障。［13］因此，堅持和完善人民代表大會制度，要加強和改進(jìn)立法工作，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。［14］

二是推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是實現(xiàn)社會主義民主政治的重要途徑，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要性不斷增強。各民主黨派選派代表直接參加政權(quán)，或者以政黨形式參與民主協(xié)商、監(jiān)督，并為其所聯(lián)系的群眾為依托，吸納和反映來自社會各方面、各階層的意見、建議，有助于保障國家政治生活的民主化。同時，必須加強人民政協(xié)工作，使人民政協(xié)適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用，實現(xiàn)廣泛有效的人民民主。

三是發(fā)展基層民主?；鶎用裰魇且环N基層群眾自治制度，是社會主義民主的基礎(chǔ)性工程，具有最廣泛的群眾性和社會性。中國的基層民主在農(nóng)村村民自治、城市社區(qū)自治、企事業(yè)單位民主管理、城鄉(xiāng)基層公共管理中的公共參與等方面取得了重大進(jìn)展，但也存在日益擴大的政治參與與制度供給和保障不足之間、日益擴大的民主要求與傳統(tǒng)的治理體制和方式之間的矛盾。［15］因此，發(fā)展基層民主是推進(jìn)中國民主政治建設(shè)的重要制度性選擇，也是實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化的基本要求。

六、推進(jìn)法治中國建設(shè)，為治理現(xiàn)代化提供基本保障

法治是治國理政的基本方式，是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化必須遵循的基本原則，是提升國家治理能力現(xiàn)代化的根本手段和可靠保障。［16］25中國法治建設(shè)取得了歷史性的成就:中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強等。［17］當(dāng)然，法治建設(shè)還存在法律體系不完善、依法行政水平不高、司法體制改革滯后、法治意識淡薄等方面的問題。造成這些問題的重要原因在于現(xiàn)行體制嚴(yán)重滯后。因此，中國構(gòu)建法治秩序，不是重新修改憲法和法律，而是通過一系列制度安排，改善法律施行的社會生態(tài)環(huán)境，使業(yè)已載入憲法和法律的基本價值和原則逐步得到實現(xiàn)。［16］19黨的十八屆三中全會指出:“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”［3］。黨的十八屆四中全會指出:“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。［17］這就明確了法治中國建設(shè)的基本任務(wù)、提升依法治國的新方略，為中國法治建設(shè)和國家治理指明了方向。為推進(jìn)法治中國建設(shè)，要堅持科學(xué)民主立法，提高立法質(zhì)量，完善社會主義法律體系［16］25;要深化行政體制改革，建立法治政府;要深化司法體制改革，實現(xiàn)社會公平正義，要增強全民法治意識，弘揚社會主義法治理念和法治精神，保證法律面前人人平等。

七、強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，提高治理有效性

強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。所謂權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，是指由若干個對權(quán)力主體分配和行使權(quán)力的過程進(jìn)行約束、限制、觀察和糾正的機制相互聯(lián)系而構(gòu)成的一個整體。［18］當(dāng)前權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系存在權(quán)力過于集中、民主監(jiān)督的形式單一、組織化程度不高、公民對公共權(quán)力的監(jiān)督不足、制度體系不完善等方面的問題，這制約了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。因此，必須強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系建設(shè)。

一是加強制度建設(shè)，提高制度執(zhí)行力。制度建設(shè)是制約和規(guī)范權(quán)力運行的根本保證。要加強制度建設(shè)的科學(xué)化、系統(tǒng)化、具體化，著力解決現(xiàn)行制度碎片化、空心化問題，由碎片化、空心化轉(zhuǎn)向體系化、操作化。［19］這是實現(xiàn)制度有效管理的前提以及提高制度執(zhí)行力的關(guān)鍵。

二是構(gòu)建科學(xué)合理的權(quán)力配置機制。為達(dá)到“掌好權(quán)”“管好權(quán)”“用好權(quán)”的目標(biāo)，要科學(xué)界定權(quán)力邊界，將權(quán)力進(jìn)行適度分解和合理配置，構(gòu)建科學(xué)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。同時，以權(quán)力制約為中心，明晰權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程，防止權(quán)力腐敗和權(quán)力主體的墮落，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不想腐的保障機制。

三是加強民主監(jiān)督，實現(xiàn)民主監(jiān)督常態(tài)化。民主監(jiān)督主要是指政協(xié)監(jiān)督。要充分發(fā)揮人民政協(xié)的監(jiān)督作用，提升其監(jiān)督地位。規(guī)范化、程序化是民主監(jiān)督取得成效的重要保障。在法律制度上要對政協(xié)民主監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范，對政協(xié)民主監(jiān)督的組織實施、結(jié)果的運用等進(jìn)行明確規(guī)定。同時，要不斷完善民主監(jiān)督的工作程序，制定具有可操作性的程序規(guī)定，實現(xiàn)民主監(jiān)督常態(tài)化。

八、創(chuàng)新社會治理體制，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平

社會治理是政府根據(jù)當(dāng)前國家經(jīng)濟社會發(fā)展的總體形勢而提出的。所謂社會治理，是指政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等諸多行為者，通過平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對社會事務(wù)和社會生活進(jìn)行規(guī)范管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。［20］創(chuàng)新社會治理關(guān)系到民生改善、民主發(fā)展、公共安全以及社會穩(wěn)定等。當(dāng)前，社會治理存在的突出問題如下:一是社會治理的多元主體參與不足。社會治理的主體既包括政府，也涵蓋社會生活中的各類組織、團(tuán)體、機構(gòu)、企業(yè)和個人。在現(xiàn)實中，政府包攬?zhí)娲嘣黧w參與，對社會事務(wù)大包大攬，忽略了各種社會組織和公眾在社會治理中的主體地位和主力作用，陷入“全能政府”慣性的障礙，使得社會組織自治能力不足，公眾參與不夠。［21］二是社會治理方式選擇不科學(xué)。以政府主導(dǎo)為主，以市場管理和社會自治模式為輔，社會自治模式非常薄弱，仍以行政權(quán)威管制為主。［22］為解決上述這些問題，就要改進(jìn)政府的社會治理方式。政府在社會治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，要善于放權(quán)，扮演“只掌舵少劃槳”的角色，既為自己減負(fù)，也給其它社會治理主體更多的空間與機會，形成政府、社會、市場、公民個人之間的合作與良性互動。同時，政府不應(yīng)該唱“獨角戲”，而應(yīng)發(fā)揮好其它社會組織的作用，凡是能由社會組織辦理和提供的社會事務(wù)或服務(wù)，盡可能以適當(dāng)方式由社會來承擔(dān)，打破以往政府對公共事務(wù)大包大攬的局面，形成社會組織與政府共治的新治理結(jié)構(gòu);政府要改革社會組織管理體制，賦予社會組織更大空間;強化政府與社會組織合作機制，給予社會組織更多資源。

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