理解公共服務(wù)公平性的六個(gè)維度

嚴(yán)明明，尹 華

(長(zhǎng)春師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130032)

公共服務(wù)是國家、政府最基本的職能之一，反映了國家的本質(zhì)，即實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的根本利益、維持政治秩序、維護(hù)社會(huì)公平正義，概括來說即是安全、秩序、公平正義。合理的公共服務(wù)的制度安排是實(shí)現(xiàn)國家公平正義的最佳手段和路徑，公共服務(wù)制度安排的公平、正義性成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的前提。公平性是公共服務(wù)的基本屬性，是公共服務(wù)的一個(gè)內(nèi)在屬性和本質(zhì)的規(guī)定性。

一、公共服務(wù)公平性的主體維度

研究公共服務(wù)公平性問題，首先要確定“由誰來進(jìn)行分配”，誰來實(shí)現(xiàn)、維護(hù)、保障公共服務(wù)公平。在對(duì)公共資源由誰來分配這一問題上，一直以來存在著兩種爭(zhēng)議性的看法:一種觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于政府的能力缺陷，應(yīng)當(dāng)更信賴市場(chǎng)這只‘看不見的手’，政府的公共行為應(yīng)限制在組織市場(chǎng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)上;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，市場(chǎng)具有壟斷性、外部性，在社會(huì)存在的巨大經(jīng)濟(jì)差距面前無能為力，所以應(yīng)主要依靠政府這只‘看得見的手’，對(duì)公共物品進(jìn)行統(tǒng)一的公平分配。不難看出，這一爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)是對(duì)“誰來充當(dāng)利益的分配者”、“誰最應(yīng)當(dāng)成為公平的維護(hù)者”的爭(zhēng)論。

就基本公共服務(wù)而言，政府責(zé)無旁貸地成為了基本公共服務(wù)公平分配的主體和公平的維護(hù)者。政府需要確定基本公共服務(wù)的供給者，確定權(quán)力、責(zé)任、利益的分配，健全法制與監(jiān)督、轉(zhuǎn)變職能，形成合理的公共服務(wù)體制和評(píng)價(jià)機(jī)制。政府不僅要協(xié)調(diào)縱向的各級(jí)政府供給公共服務(wù)范圍以及職責(zé)和能力，還要協(xié)調(diào)橫向的公共服務(wù)制度與政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度和社會(huì)管理制度的關(guān)系。與此同時(shí)，政府為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)制度正義，需要建構(gòu)完善的形式結(jié)構(gòu):在宏觀層面上，需要建構(gòu)實(shí)體、程序與監(jiān)督三項(xiàng)制度的分離機(jī)制，使決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者相分離，使提供者、生產(chǎn)者相區(qū)分;在微觀層面上，要進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)與機(jī)制創(chuàng)新，落實(shí)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)公平的各項(xiàng)基本政策安排。保障基本公共服務(wù)的公平是政府的基本責(zé)任，而且政府在其中應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)全部的責(zé)任。非基本公共服務(wù)的責(zé)任主體是多元的，包括政府和其他公共服務(wù)的供給者，政府在其中主要負(fù)擔(dān)監(jiān)督責(zé)任——監(jiān)督公共服務(wù)的供給是否公平;其他公共服務(wù)供給者有責(zé)任提供質(zhì)量良好的公共服務(wù)。

二、公共服務(wù)公平性的對(duì)象維度

研究公共服務(wù)公平性問題，還需要明確“誰和誰之間的公平”。公平分配問題將涉及對(duì)象維度，主要包括個(gè)體之間的公平問題、群體(區(qū)域、地區(qū))之間的公平問題以及人自身付出與回報(bào)的公平問題。

公共服務(wù)公平可以是人與人之間的公平。這時(shí)，進(jìn)行公平分配的對(duì)象是個(gè)體。對(duì)于基本公共服務(wù)來說，保障人與人之間公共服務(wù)的公平便意味著不管人們的地位、出身、階層有何區(qū)別，應(yīng)當(dāng)始終為每一個(gè)人提供同等的、均等的、平等的基本公共服務(wù)。對(duì)公民全體進(jìn)行基本公共服務(wù)公平性的判斷存在技術(shù)難度，無法實(shí)現(xiàn)，這不是本文主要研究的對(duì)象。對(duì)于非基本公共服務(wù)來說，保障人與人之間的公共服務(wù)公平的主旨在于“同等情況，同等對(duì)待;不同情況，不同對(duì)待”。

公共服務(wù)公平可以是群體之間的公平。以群體為對(duì)象的公共服務(wù)公平問題集中體現(xiàn)于基本公共服務(wù)。社會(huì)中總是存在著各種各樣的群體，不同群體的形成有自然原因、地理原因、文化原因、社會(huì)與政治原因。有時(shí)，不同的群體差別可能相互重疊［1］?；竟卜?wù)的公平便是對(duì)各種各樣的群體給予無差別的、均等的、平等的基本公共服務(wù)。非基本公共服務(wù)需要個(gè)體付出一定的成本，無法進(jìn)行群體間的公平判斷。

公共服務(wù)公平可以是人自身的公平。以單個(gè)人為對(duì)象的公共服務(wù)公平集中體現(xiàn)在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域。此時(shí)的公平是以人們購買非基本公共服務(wù)的“付出”與其所獲得的“回報(bào)”之間的對(duì)等程度來表征的。

三、公共服務(wù)公平性的實(shí)現(xiàn)維度

公平性原則應(yīng)具有可欲性，成為人類積極追求的崇高價(jià)值目標(biāo)，體現(xiàn)人們對(duì)理想社會(huì)形態(tài)和美好社會(huì)生活的向往。否則，人們不僅會(huì)失去政治理想，還會(huì)失去面對(duì)生活困境的勇氣。從這一意義上來說，公平是人們的一種純粹的價(jià)值憧憬和價(jià)值追求。公平原則應(yīng)具有可行性，與人們的實(shí)際生活息息相關(guān)，體現(xiàn)政治秩序、社會(huì)制度和社會(huì)政策。從這一意義上來說，公平是人們能夠在生活中予以信守的原則，而不僅僅是一種美好向往。可欲性表達(dá)了公平原則的理想性問題，可行性表達(dá)了公平原則的現(xiàn)實(shí)性問題。

公平概念的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從社會(huì)倫理、社會(huì)價(jià)值層面逐步過渡到社會(huì)政策層面的過程，即由理想慢慢回歸現(xiàn)實(shí)。自羅爾斯提出“作為社會(huì)公平的公正”以后，社會(huì)公正落實(shí)到經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)和補(bǔ)償、社會(huì)差距縮小這一具體和可操作的層面上來?，F(xiàn)實(shí)的研究越來越證明，對(duì)公平概念的研究不能太理想、太抽象、太絕對(duì)，否則將會(huì)不具有可操作性，對(duì)公共服務(wù)公平的研究也是如此。我們需要懷有向往“公平”的美好理想，但離開具體的社會(huì)歷史情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來談公平是不具有現(xiàn)實(shí)意義的。在這一意義上說，并不是越公平越好，絕對(duì)的“公平”是不可能實(shí)現(xiàn)的，片面地追求公平恰恰會(huì)適得其反。

我們追求的公共服務(wù)公平可以是一種現(xiàn)實(shí)的、具有可操作性的、現(xiàn)今最需要的、可以接受的公共服務(wù)公平狀態(tài)。如果從我國的基本國情出發(fā)，從老百姓(最大多數(shù)民眾)最迫切、最基本的需要出發(fā)，可以劃定一條界線，這便是“基本需要”，它反映了老百姓的基本需求，包括解決溫飽的需求、公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助的需求、基礎(chǔ)教育的需求。針對(duì)這些需求而由政府提供的基本的公共服務(wù)是對(duì)生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)的保障。保住了這一底線，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)中受益最少的弱勢(shì)群體的基本權(quán)益。這一底線既是公共服務(wù)公平的底線，又是責(zé)任的底線。底線(基本公共服務(wù))之下的部分是政府和社會(huì)的責(zé)任，是沒有差別的，是必須保證、必須實(shí)現(xiàn)的，體現(xiàn)了民眾基本權(quán)利的平等;底線之上的部分可以由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，可以由企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人來承擔(dān)，體現(xiàn)了適當(dāng)?shù)牟顒e。

我們懷有一種實(shí)現(xiàn)理想的完全公平的信念是可以的，但正如皮埃爾·勒魯所說，“平等的信條可以實(shí)現(xiàn)，并且一定會(huì)實(shí)現(xiàn)。然而它只有在我們的心靈和我們的智慧取得進(jìn)步的條件下才能實(shí)現(xiàn)?！保?］因而，我們現(xiàn)在要做的是全力推進(jìn)那些要求較低的公平，而不是那種要求更高的完全公平。

四、公共服務(wù)公平性的類別維度

公共服務(wù)劃分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，二者在供給目的、供給層次等方面有所不同。

(一)基本公共服務(wù)公平性的內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)

基本公共服務(wù)公平性是基于特定的原則，對(duì)公共服務(wù)行為、現(xiàn)狀、制度和政策公平性的價(jià)值評(píng)價(jià)和理性規(guī)范。理想的公共服務(wù)公平狀態(tài)包括三個(gè)條件:負(fù)擔(dān)的公平、供給的公平和享有的公平。要深入理解基本公共服務(wù)公平性的內(nèi)涵，需要把握以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:第一，基本公共服務(wù)公平性的對(duì)象是基本教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生性的基本需求;第二，基本公共服務(wù)公平性主要是實(shí)現(xiàn)群體之間公共服務(wù)的公平，通過階層、城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的公共服務(wù)狀況的比較才能知道公平與否;第三，基本公共服務(wù)公平性是通過負(fù)擔(dān)公平、供給公平、享有公平而實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)公平;第四，從其對(duì)平等和自由兩種價(jià)值進(jìn)行選擇的優(yōu)先性來看，應(yīng)更注重平等?；竟卜?wù)公平性的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)所有公眾享有公共服務(wù)機(jī)會(huì)、過程和結(jié)果的大致平等。

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的“底線公平”需要通過負(fù)擔(dān)公平、供給公平、享有公平的復(fù)合公平來實(shí)現(xiàn)。

負(fù)擔(dān)公平是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)成本分擔(dān)的公平。公共服務(wù)是滿足公共需要的公共性行為，是需要通過資源投入來滿足范圍廣泛、內(nèi)容多樣的公共需求的，其整個(gè)過程都涉及“成本”。公共服務(wù)的成本作為公共服務(wù)過程中各種資源的損耗和資金的付出，貫穿于公共服務(wù)供給的始終。公共服務(wù)的成本分擔(dān)主要涉及兩大主體，即政府和公眾。政府能不能拿出足夠的財(cái)政資金投入到基本公共服務(wù)中去，是政府能否公平有效地供給公共服務(wù)的基礎(chǔ)。公眾之間(群體之間、區(qū)域之間)是否公平地分擔(dān)了成本也是一個(gè)關(guān)鍵的問題。對(duì)于非基本公共服務(wù)而言，成本的分擔(dān)主要在于享有該項(xiàng)服務(wù)的接受者的投入。因而，公共服務(wù)成本在公眾和政府之間、公眾之間分擔(dān)的公平與否直接關(guān)系到公共服務(wù)公平性的實(shí)現(xiàn)，公共服務(wù)成本分擔(dān)的公平是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)公平的前提和基礎(chǔ)。

供給公平是政府提供公共服務(wù)的公平。公共服務(wù)供給公平的前提是不同區(qū)域、地區(qū)的政府公共服務(wù)供給能力的公平或均等。公共服務(wù)供給主要包括投入、產(chǎn)出、效果三個(gè)主要的流程。政府間公共服務(wù)投入能力或者說財(cái)政能力的公平是重中之重。政府需要建立合理的財(cái)政體制，特別是中央和地方政府間建立起有效的轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給公平的重要保障。中央根據(jù)特定的衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政能力低的省份進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，能夠彌補(bǔ)地區(qū)間公共服務(wù)供給的差距?；竟卜?wù)供給的公平重在考量公共服務(wù)的投入、產(chǎn)出和效果是否符合民眾的需求。具體來說，基本公共服務(wù)供給的公平主要包括三層意思:第一層意思是公平地分配公共服務(wù)的支出(投入)，包括在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間合理分配支出。第二層意思是指在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間提供的公共服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量產(chǎn)出上的公平。第三層意思是指在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間的公共服務(wù)資源配置的公平。與基本公共服務(wù)不同，非基本公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)主要是由享受者來付費(fèi)的，因而非基本公共服務(wù)供給的公平重在考量公共服務(wù)的投入與產(chǎn)出是否對(duì)等。具體來說，就是公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量是否與服務(wù)接受者的付出相對(duì)等、相符合。

享有公平是指民眾對(duì)公共服務(wù)供給效果的感知的公平，主要通過對(duì)民眾滿意度的測(cè)量得到反映。

(二)非基本公共服務(wù)公平性的內(nèi)涵

非基本公共服務(wù)是指不符合公共服務(wù)“底線”的公共服務(wù)項(xiàng)目。非基本公共服務(wù)公平是基于貢獻(xiàn)的應(yīng)得。這種貢獻(xiàn)是物質(zhì)的貢獻(xiàn)，或者說物質(zhì)資本。非基本公共服務(wù)的對(duì)象是個(gè)體，而成本的分擔(dān)主要通過服務(wù)享受者的付費(fèi)來實(shí)現(xiàn)。服務(wù)接受者對(duì)購買的公共服務(wù)是否“物有所值”會(huì)有一個(gè)基本的判斷，判斷的標(biāo)準(zhǔn)便是公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量是否與所付出的成本相符合，以及與購買同樣服務(wù)的人相比是否受到了同等的對(duì)待。在平等和自由的關(guān)系中，非基本公共服務(wù)公平體現(xiàn)的是自由，是交易的“自由”，是享有更高層次公共服務(wù)的自由。

(三)基本公共服務(wù)公平性與非基本公共服務(wù)公平性的關(guān)系

基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)是公共服務(wù)的兩個(gè)類別，共同發(fā)揮著滿足公共需求的作用，統(tǒng)一于公共服務(wù)這一整體。因而基本公共服務(wù)公平性和非基本公共服務(wù)公平性是統(tǒng)一的和需要協(xié)調(diào)兼顧的。也就是說，基本公共服務(wù)在平等原則關(guān)照下的提供和非基本公共服務(wù)在自由原則關(guān)照下的提供是需要兼顧統(tǒng)籌的。

在政府能力有限的條件下，對(duì)基本公共服務(wù)的平等關(guān)照優(yōu)先于非基本公共服務(wù)的自由。從社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的總體狀況來看，在平等與自由兩種基本價(jià)值的選擇上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持平等原則的優(yōu)先性。從作為再分配方式的公共服務(wù)來看，在基本公共服務(wù)公平性與非基本公共服務(wù)公平性關(guān)系的處理上，也應(yīng)將基本公共服務(wù)公平性置于優(yōu)先的位置，即平等的優(yōu)先。這一優(yōu)先主要包括以下層面的意思:第一，優(yōu)先體現(xiàn)為優(yōu)先保障。任何情況下，基本公共服務(wù)這一“底線”應(yīng)當(dāng)?shù)玫絻?yōu)先保障，因?yàn)椤暗拙€”關(guān)乎民眾最基本的生存和發(fā)展權(quán)，全民在“底線”上的權(quán)利是平等的，不容許存在差別對(duì)待，不容許存在遺漏。第二，優(yōu)先體現(xiàn)為優(yōu)先補(bǔ)償，基本公共服務(wù)的平等是在社會(huì)已經(jīng)出現(xiàn)很大程度的不平等條件下的一種補(bǔ)償措施，是通過再分配對(duì)弱勢(shì)群體予以一定程度的利益彌補(bǔ)。在社會(huì)資源有限的條件下，一部分人占用資源越多，獲得收益也就越多;其他人占用資源較少，獲得收益也較少。國家基于優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)一部分人、一部分地區(qū)給予較大的優(yōu)惠政策，一些區(qū)域和群體的“先富”是以另一些區(qū)域和群體的支持而獲得的。在這種情況下，社會(huì)差距有所擴(kuò)大。這一差距是需要得到調(diào)整的。

因而，在保障公共服務(wù)公平性的實(shí)踐中，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧基本公共服務(wù)的公平性和非基本公共服務(wù)的公平性，將以平等為基本價(jià)值原則的基本公共服務(wù)公平置于優(yōu)先位置。

五、公共服務(wù)公平性的時(shí)間維度

人類的活動(dòng)總是“用理想引導(dǎo)自身走向未來”。一方面，人類總是用理想化的公平觀念批判現(xiàn)實(shí)，并不斷地追求新的理想;另一方面，理想總是被不斷地應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)世界，并通過政策和制度予以表現(xiàn)。公共服務(wù)公平的實(shí)現(xiàn)也是理想與現(xiàn)實(shí)交織作用的一個(gè)互動(dòng)過程，這便是公共服務(wù)公平的時(shí)間維度。如果我們?cè)诠卜?wù)公平的理想與現(xiàn)實(shí)之間畫一條“刻度線”，使理想與現(xiàn)實(shí)分別位于這條線的高、低兩端，然后在這條線上由低到高劃分出一些“時(shí)間刻度”，那么這些刻度便表現(xiàn)了由現(xiàn)實(shí)邁向理想的時(shí)間維度和時(shí)間進(jìn)度。在不同的時(shí)間維度上，一國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平將會(huì)有很大的不同，在這些不同的刻度上所要實(shí)現(xiàn)的公共服務(wù)公平的程度也會(huì)有所不同。如果我們將一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展劃分為初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)階段，分別對(duì)應(yīng)不同的“刻度”，那么在這些不同的階段上所要實(shí)現(xiàn)的公平性程度會(huì)有不同。總體上，隨著初級(jí)階段向高級(jí)階段的過渡，公共服務(wù)公平將不斷趨向于理想狀態(tài)。

我們不能用理想的公共服務(wù)公平性目標(biāo)來衡量特定階段的公共服務(wù)公平性狀況。對(duì)基本公共服務(wù)公平來說，在現(xiàn)實(shí)條件下能夠?qū)崿F(xiàn)的最高標(biāo)準(zhǔn)便是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的公平。對(duì)非基本公共服務(wù)公平而言，在現(xiàn)實(shí)中要實(shí)現(xiàn)的最高標(biāo)準(zhǔn)便是實(shí)現(xiàn)非基本公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)和供給的對(duì)等。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高度發(fā)達(dá)、有能力向理想目標(biāo)沖刺時(shí)，我們便可以用理想的公共服務(wù)公平性目標(biāo)來衡量此階段的公共服務(wù)公平性。對(duì)基本公共服務(wù)公平來說，實(shí)現(xiàn)負(fù)擔(dān)公平、供給公平和享有的公平的復(fù)合公平在一定程度上便不再是一種理想。對(duì)于非基本公共服務(wù)公平來說，就有能力實(shí)現(xiàn)負(fù)擔(dān)和供給的對(duì)等以及負(fù)擔(dān)和享有的對(duì)等。

六、公共服務(wù)公平性的空間維度

從具體的空間范圍來說，公平總是在一定的區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，并以一定的空間領(lǐng)域作為其發(fā)揮作用的基本范圍。從宏觀的國際范疇來看，公平的空間可以劃定在國與國之間或國際組織之間。國家間的歷史、文化背景、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治制度等方面存在巨大差異，即使處于同一歷史時(shí)期，對(duì)公平的認(rèn)識(shí)以及公平性原則的選擇也存在著諸多差異。從相對(duì)中觀的范圍來看，公平問題的空間范圍可以劃定在一國內(nèi)部的區(qū)域之間以及地區(qū)之間。從更微觀的領(lǐng)域來看，公平問題空間可以劃定在組織之間，包括私人組織之間、公共組織之間、第三部門組織之間以及三種類型的組織之間的公平問題。

不同性質(zhì)或發(fā)展程度的國家，對(duì)公共服務(wù)公平性問題的認(rèn)識(shí)和對(duì)公平性原則的選擇有所不同。我們不可能對(duì)每個(gè)國家的情況進(jìn)行對(duì)比研究。本文對(duì)公平性原則的探討排除對(duì)國家性質(zhì)和發(fā)展程度的考慮，旨在從最一般意義上討論一種具有普遍性的公共服務(wù)公平性原則。

［1］麻寶斌.社會(huì)公正測(cè)量的五個(gè)維度［J］.理論探討，2012(1):5－10.

［2］皮埃爾·勒魯.論平等［M］.王道，譯.北京:商務(wù)印書館，2005:5.