自治機(jī)關(guān)構(gòu)成與自治州地方性法規(guī)的授權(quán)邏輯

鄭 毅

（中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

2015年3月8日李建國副委員長在《關(guān)于立法法修正案草案的說明》 （下稱《說明》）中指出：“根據(jù)民族區(qū)域自治法關(guān)于‘自治州的自治機(jī)關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時行使自治權(quán)’的規(guī)定，在自治州人民代表大會可以依法制定自治條例、單行條例的基礎(chǔ)上，建議相應(yīng)賦予自治州人大及其常委會設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。”然而，以《民族區(qū)域自治法》第4條第2款作“等量代換”的邏輯前提是權(quán)力主體限于自治州的“自治機(jī)關(guān)”，即只有自治州的自治機(jī)關(guān)才能夠根據(jù)第4條自動獲得地方性法規(guī)制定權(quán)。顯然，《說明》認(rèn)定自治州人大及其常委會均屬自治機(jī)關(guān)。然而，基于學(xué)界目前對“自治機(jī)關(guān)”內(nèi)涵莫衷一是的現(xiàn)狀，筆者不得不質(zhì)疑《說明》的賦權(quán)邏輯。

一、自治機(jī)關(guān)的概念沿革

“自治機(jī)關(guān)”正式作為一個規(guī)范概念始于1952年《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》 （下稱《綱要》）第2條：“各民族自治區(qū)的自治機(jī)關(guān)統(tǒng)為中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一級地方政權(quán)，并受上級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。”其一，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》第12條“人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府”的規(guī)定，《綱要》作為詮釋“自治機(jī)關(guān)”概念的關(guān)鍵的“地方政權(quán)”應(yīng)包括人大和政府。其二，當(dāng)時的“政府”概念與今不同，《共同綱領(lǐng)》第12條規(guī)定：“各級人民代表大會閉會期間，各級人民政府為行使各級政權(quán)的機(jī)關(guān)”，故當(dāng)時的“人民政府”除了今天的內(nèi)涵外，還具有部分的人大常委會功能。[1]（P80-81）因此，《綱要》中的自治機(jī)關(guān)是涵攝當(dāng)今意義上的人大常委會的職權(quán)在內(nèi)的。

自治機(jī)關(guān)作為一個正式的憲法概念始于五四憲法第54條第9款，但五四憲法并未對自治機(jī)關(guān)的具體構(gòu)成作出明確規(guī)定，這是由于根據(jù)1951年的《十七條協(xié)議》，西藏實(shí)行完全自治，可以不召開人大，不選舉政府。因此，“西藏建立什么形式的政府，完全由那里大多數(shù)人民的意志決定”，[1]（P122）五四憲法不明確自治機(jī)關(guān)具體形式的做法正是為了照顧西藏的特殊性。[2]（P426）

在憲法上真正明確自治機(jī)關(guān)的內(nèi)涵始于七五憲法第24條第1款：“自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方，它的自治機(jī)關(guān)是人民代表大會和革命委員會?！钡?2條第1款又指出：“地方各級革命委員會是地方各級人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，同時又是地方各級人民政府”。由此，七五憲法上所謂的自治機(jī)關(guān)，其實(shí)包括民族自治地方的人大、人大常設(shè)機(jī)關(guān)以及政府。

此后的七八憲法第38條第1款雖規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)是人民代表大會和革命委員會”，第37條第1款卻又指出：“地方各級革命委員會，即地方各級人民政府，是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)”，故此時的自治機(jī)關(guān)僅由人大和政府構(gòu)成，不包括人大常委會。

現(xiàn)行憲法第112條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府”，形式上仍為“人大+政府”的二元結(jié)構(gòu)。

二、自治機(jī)關(guān)的構(gòu)成之爭

那么，民族自治地方的人大常委會屬于自治機(jī)關(guān)嗎？

（一）肯定說

第一，根據(jù)《憲法》第57條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》 （下稱《組織法》）的規(guī)定，我國各級人大常委會均為本級人大的常設(shè)機(jī)關(guān)。因此，既然自治地方的人大屬于自治機(jī)關(guān)，那么作為其常設(shè)機(jī)關(guān)的常委會也必然屬于自治機(jī)關(guān)范疇，否則人大閉會期間自治機(jī)關(guān)的職權(quán)由誰行使？

第二，根據(jù)《憲法》第115條“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第3章第5節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)”的規(guī)定，自治機(jī)關(guān)的構(gòu)成與第3章第5節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一致，而該節(jié)中地方各級人大常委會的相關(guān)職權(quán)問題均被囊入（如第96、100、103、104、110條等）。這表明地方國家機(jī)關(guān)包括地方各級人大常委會，自治機(jī)關(guān)亦應(yīng)包括民族自治地方人大常委會。

第三，筆者致電請教曾參與1984年《民族區(qū)域自治法》起草和2001年修正工作的全國人大民委法案室原主任敖俊德教授。敖教授基于肯定立場，認(rèn)為《憲法》第112條之所以沒有明確言明“常委會”，是擔(dān)心同后條中民族自治地方人大作為自治法規(guī)唯一立法主體的規(guī)定相混淆，但這并不影響其自治機(jī)關(guān)的身份。敖教授同時指出，2001年修改《民族區(qū)域自治法》時曾有同志建議賦予自治區(qū)和自治州的人大常委會修改本級人大制定的單行條例的權(quán)力。當(dāng)時內(nèi)部討論認(rèn)為在理論上并無異議，但出于穩(wěn)妥考慮最終未予采納。但這卻說明民族自治地方人大常委會是具有自治機(jī)關(guān)身份的，否則何來對作為自治機(jī)關(guān)人大所制定的單行條例的修改權(quán)？

（二）否認(rèn)說

第一，現(xiàn)行《憲法》中對于人大和常委會問題的規(guī)范表述包括三類：“人民代表大會”、“人民代表大會常務(wù)委員會”以及“人民代表大會和它的常務(wù)委員會”，即兩個概念在《憲法》中嚴(yán)格區(qū)分使用的場域。若自治地方人大常委會屬于自治機(jī)關(guān)，《憲法》第112條則應(yīng)表述為：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會及其常務(wù)委員會和人民政府”，而目前該條實(shí)際表述即意味對前述假設(shè)的否認(rèn)。

第二，人大與常委會是相對獨(dú)立的兩類機(jī)關(guān)。如在組織上，根據(jù)《憲法》第61、74條以及《組織法》的規(guī)定，各級人大以主席團(tuán)為核心機(jī)構(gòu)，而根據(jù)《憲法》第68條第2款以及《組織法》第46條，全國人大常委會以及縣級以上地方各級人大常委會則分別以委員長會議和主任會議為核心機(jī)構(gòu)。又如，《憲法》第62條規(guī)定的全國人大的15項(xiàng)職權(quán)和第67條規(guī)定的全國人大常委會的21項(xiàng)職權(quán)在內(nèi)容上存在明顯差異，而《組織法》第8條規(guī)定的縣級以上地方各級人大的15項(xiàng)職權(quán)和第44條規(guī)定的縣級以上地方各級人大常委會的14項(xiàng)職權(quán)同樣差異明顯。

第三，民族自治地方人大常委會作為自治機(jī)關(guān)的最大實(shí)踐價值是人大閉會期間代行人大的職權(quán)。根據(jù)《組織法》第44條的規(guī)定，地方各級人大只有在三種情況下被允許代行人大職權(quán)：根據(jù)第（九）項(xiàng)，決定副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長的個別任免，當(dāng)本級人民政府、人民法院、人民檢察院正職領(lǐng)導(dǎo)因故不能擔(dān)任職務(wù)時在副職領(lǐng)導(dǎo)人員中決定代理人選；根據(jù)第（十二）項(xiàng)，決定撤銷個別副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長的職務(wù)，以及由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務(wù)；根據(jù)第（十三）項(xiàng)，補(bǔ)選上一級人民代表大會出缺的代表和罷免個別代表。顯然，上述三類職權(quán)均與民族區(qū)域自治權(quán)無關(guān)。

第四，“防止混淆”的解釋并無依據(jù)。在理論上，自治法規(guī)的制定權(quán)主體被明確為自治地方的“人大”而非籠統(tǒng)表述為“自治機(jī)關(guān)”，因此，自治機(jī)關(guān)和自治法規(guī)的制定主體是兩個不同的概念。在《憲法》中，自治機(jī)關(guān)的構(gòu)成和自治法規(guī)制定權(quán)問題分別在第112條和第116條中有規(guī)定，其中尚間隔三個條文，難言混淆。在實(shí)踐中，絕大多數(shù)的自治法規(guī)依照《憲法》第116條規(guī)定由民族自治地方人大制定通過，因此，混淆說未免杞人憂天。

第五，2001年修改《民族區(qū)域自治法》過程中的討論不能認(rèn)定自治州人大常委會屬于自治機(jī)關(guān)。如根據(jù)《憲法》第62條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，全國人大對基本法律具有專有立法權(quán)，而第67條第（三）項(xiàng)又賦予全國人大常委會在全國人大閉會期間對全國人民代表大會制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改的權(quán)力?？梢姡词棺灾沃萑舜蟪Ｎ瘯軌蛐薷娜舜笾贫ǖ淖灾畏ㄒ?guī)，也無法證明兩者的同質(zhì)屬性。

三、“人民代表大會”的雙重憲法釋義

肯定說與否認(rèn)說看似針鋒相對，但仍存在另一種可能的彌合邏輯，即憲法中的“人民代表大會”是否包含常委會之可能？

（一）狹義理解

第一，通過與“人民代表大會常務(wù)委員會”連用或同條表述來突顯人大與常委會的異質(zhì)性，如《憲法》第100條、第58條、第59條第2款等。既作并列表述，則此時的“人民代表大會”當(dāng)然不包含常務(wù)委員會在內(nèi)。

第二，雖單獨(dú)表述，但可通過與對應(yīng)條款的體系解釋得出狹義內(nèi)涵，如《憲法》第62條規(guī)定了全國人大的職權(quán)，結(jié)合第67條對全國人大常委會職權(quán)的專門列舉，可知第62條專指每年3月召開的全國人民代表大會。

第三，通過強(qiáng)調(diào)人大代表的來源彰顯狹義內(nèi)涵。如《憲法》第2條第2款“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，突顯的是“人民通過選舉的方式選派代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表人民行使國家權(quán)力，并對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”，[2]（P168）顯然無法包容常委會的內(nèi)涵。

第四，還原某些條款的語言環(huán)境進(jìn)行體系解釋得出狹義判斷。如《憲法》第60條第1款規(guī)定：“全國人民代表大會每屆任期五年”，無法直接斷定是否也包括全國人大常委會，但該條第2款隨之規(guī)定：“全國人民代表大會任期屆滿的兩個月以前，全國人民代表大會常務(wù)委員會必須完成下屆全國人民代表大會代表的選舉”，即說明前款的“五年任期”僅針對每年開會一次的全國人民代表大會，此亦與第66條的規(guī)定吻合。

（二）廣義詮釋

第一，作為正式條款出現(xiàn)。如《憲法》第3條第3款規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！薄稇椃ā返?2條第（五）、（七）、（八）項(xiàng)規(guī)定全國人大選舉產(chǎn)生國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、部長、主任、審計(jì)長、秘書長以及最高法院長和最高檢檢察長；第67條第（七）、（九）、（十一）、（十二）項(xiàng)規(guī)定全國人大常委會監(jiān)督國務(wù)院、中央軍委、最高法和最高檢的工作，撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，在全國人大閉會期間決定部長、主任、審計(jì)長、秘書長的人選，任免最高法副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長，任免最高檢副檢察長、檢察員、檢察委員會委員和軍事檢察院檢察長，批準(zhǔn)省級檢察院檢察長的任免。故《憲法》第3條第3款所謂的“人民代表大會”包括常委會。在地方層面，《組織法》第8條第（五）、（六）、（九）、（十一）項(xiàng)，以及第44條的第（六）、第（八）、（十二）項(xiàng)同樣存在類似的規(guī)制邏輯。

第二，作為章節(jié)標(biāo)題出現(xiàn)。如《憲法》第3章第5節(jié)的標(biāo)題為“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”，雖明確以“地方各級人民代表大會”為規(guī)制對象，但一方面，該章7節(jié)內(nèi)容中并未為地方各級人大常委會單設(shè)專節(jié)，故結(jié)構(gòu)安排上只能將地方各級人大與常委會問題同節(jié)規(guī)制；另一方面，該節(jié)除了針對地方各級人大的職權(quán)加以規(guī)定外，還在第96、99、100、101、103、104、110條中對地方各級人大常委會的相關(guān)問題予以明確，占到該節(jié)條文總數(shù)的41%。因此，第3章第5節(jié)的標(biāo)題“人民代表大會”中亦包括地方各級人大常委會在內(nèi)。相類似的，還有《憲法》第3章第1節(jié)的標(biāo)題“全國人民代表大會”中的“人民代表大會”一詞。

然而，廣義說的規(guī)范來源要么源自《憲法》總則部分的抽象規(guī)定，要么源自不具有針對性規(guī)制效力和明確效力場域的章節(jié)標(biāo)題，因此，在解釋具體制度問題時，應(yīng)優(yōu)先考量規(guī)制性更強(qiáng)的狹義詮釋，即傾向于自治機(jī)關(guān)不包括人大常委會的判斷。

四、代結(jié)語：狹義標(biāo)準(zhǔn)與二元化的授權(quán)路徑

《民族區(qū)域自治法》第4條第1款在“自治機(jī)關(guān)”和“憲法第3章第5節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)”之間構(gòu)建了邏輯通路，而問題的關(guān)鍵指向“人民代表大會”雙重內(nèi)涵的選擇標(biāo)準(zhǔn)。對此，應(yīng)再回《說明》中找尋依據(jù)：“建議相應(yīng)賦予自治州人大及其常委會設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)”，將自治州人大與常委會并列表述，顯然采狹義人大的內(nèi)涵。而依照邏輯同一律，為該條尋找《憲法》和法律依據(jù)時亦只能采狹義內(nèi)涵，故自治州人大的地方性法規(guī)制定權(quán)源于《民族區(qū)域自治法》第4條第2款，而自治州人大常委會的此項(xiàng)立法權(quán)則只能視為全國人大的另行專門授予。由此，本文的初步結(jié)論如下：

第一，修改后的《立法法》將地方性法規(guī)制定權(quán)同時授予自治州的人大和常委會并無異議，人大和常委會共同行使地方性法規(guī)制定權(quán)既是長期立法理論和規(guī)范的慣例，也符合自治州客觀立法實(shí)踐的需求。

第二，《說明》舉明“自治州的人大常委會”，是為避免因《憲法》“人民代表大會”內(nèi)涵的不明確性而導(dǎo)致實(shí)踐中對自治州人大常委會是否有權(quán)制定地方性法規(guī)的無謂質(zhì)疑。

第三，《說明》采用的“人大+常委會”的并列表述方式在事實(shí)上確認(rèn)了對“人民代表大會”內(nèi)涵的（狹義）選擇標(biāo)準(zhǔn)，并同《憲法》第112條的“自治機(jī)關(guān)”產(chǎn)生形式齟齬，從而混淆了自治州人大和常委會獲得地方性法規(guī)制定權(quán)的不同邏輯基礎(chǔ)，應(yīng)予澄清。

[1]許崇德.中華人民共和國憲法史[M].福州：福建人民出版社，2005.

[2]蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2004.