金融權(quán)利視角下民間金融的法律規(guī)制

邱潤(rùn)根

（南昌大學(xué) 立法研究中心，江西南昌 330047）

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金融權(quán)利視角下民間金融的法律規(guī)制

邱潤(rùn)根

（南昌大學(xué) 立法研究中心，江西南昌 330047）

民間金融體現(xiàn)的是百姓對(duì)其金融權(quán)利自由行使。國(guó)家賦予金融監(jiān)管部門以金融監(jiān)管權(quán)力并通過刑法保障金融權(quán)力的行使。在我國(guó)，對(duì)于民間金融法律規(guī)制集中表現(xiàn)為刑法規(guī)制，源于我國(guó)金融系統(tǒng)演進(jìn)所形成的縱向信用體系所要求的金融系統(tǒng)安全之考量。但是，金融市場(chǎng)本身具有的內(nèi)生性特質(zhì)源于金融權(quán)利是一種基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此，對(duì)民間金融的法律規(guī)制應(yīng)以強(qiáng)化私權(quán)保護(hù)、限制金融權(quán)力行使為主要目的，尤其在我國(guó)金融市場(chǎng)還有待培育完善階段時(shí)更是如此。

民間金融；金融權(quán)利；金融權(quán)力

眼下，民間融資案件此起彼伏，愈演愈烈；銀行理財(cái)產(chǎn)品花樣翻新，層出不窮；證券期貨行情上下波動(dòng)，令人揪心；地方金融機(jī)構(gòu)拓疆?dāng)U土，全面延伸；房產(chǎn)預(yù)售回租掩耳盜鈴，自作聰明；各類商業(yè)機(jī)構(gòu)充卡打折，防不勝防。百姓手頭擁有的金融資產(chǎn)總是希望能夠保值增值，作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利被自由處分自不待言，但同時(shí)金融作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的血脈，一旦金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)將會(huì)危及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的安全運(yùn)行，因此，必要地賦予監(jiān)管部門以金融權(quán)力來監(jiān)管金融的運(yùn)行是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)一項(xiàng)重大課題。同時(shí)，金融監(jiān)管也是一個(gè)難題，因?yàn)楸O(jiān)管面對(duì)的是金融市場(chǎng)的信息不對(duì)稱以及金融市場(chǎng)的不確定性，對(duì)此，金融監(jiān)管模式一直被人們所推崇的歐美國(guó)家，在新世紀(jì)發(fā)生的金融危機(jī)對(duì)此作了很好的注釋。在金融市場(chǎng)中既要監(jiān)管但又面臨困難，所反映出來的是，如何在金融市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)金融權(quán)利行使和金融權(quán)力行使之間的平衡是一門高超的雜技藝術(shù)，很難把握。有鑒于此，本文立足于金融權(quán)利來分析愈演愈烈的民間金融的動(dòng)力之源，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有民間金融的法律規(guī)制變異及其原因進(jìn)行反思，以期尋找民間金融法律規(guī)制的回正出路。

一、民間金融的動(dòng)力之源

金融的通常含義就是資金的融通。民間金融就是指在國(guó)家金融體系之外，出借方依約將一定數(shù)量貨幣資金的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給借款方，借款方按約到期還款并支付利息的民事法律行為。依融資活動(dòng)是否有第三方參與，民間金融通常分為直接借貸和間接借貸兩種方式。在直接借貸中，既有個(gè)人之間的私下借貸，如親戚朋友之間的相互借貸；也有企業(yè)與個(gè)人之間的公開借貸，如企業(yè)內(nèi)部集資行為。在間接借貸中，主要表現(xiàn)為地下錢莊、標(biāo)會(huì)、基金會(huì)、擔(dān)保公司、財(cái)務(wù)咨詢公司、私募基金等的民間借貸組織的中介參與。

在國(guó)外，民間金融一般稱為“非正式金融”（informal finance）或者“私人金融”（private finance），是相對(duì)于政府批準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)管的正規(guī)金融的金融活動(dòng)。這些大量存在的私人金融機(jī)構(gòu)的民間金融行為多通過契約來加以治理，而非專門法律加以規(guī)制。但由于這些大量存在的民間金融行為常常游離在法律的邊緣，鉆政策和法律的空子進(jìn)行投機(jī)活動(dòng)，因此，民間金融在20世紀(jì)80年代以來的國(guó)外經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中納入“地下經(jīng)濟(jì)”或“影子經(jīng)濟(jì)”的范疇。*參見丁俊峰、劉惟煌、鐘亞良：《民間融資市場(chǎng)與金融制度》，載《金融研究》2005年第12期。

民間金融的規(guī)模在我國(guó)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。正面數(shù)據(jù)顯示，在1978年至2008年30年間，中國(guó)未觀測(cè)信貸規(guī)模從400億元左右，擴(kuò)大到5.4萬億元左右，年均增長(zhǎng)17.8%。*參見李建軍：《中國(guó)未觀測(cè)信貸規(guī)模的變化:1978-2008年》，載《金融研究》2010年第4期。反面數(shù)據(jù)顯示，隨著未觀測(cè)到的信貸規(guī)模的快速增長(zhǎng)，近年來各類非法集資案也頻頻發(fā)生。僅2005年至2010年6月，全國(guó)公安機(jī)關(guān)立案涉嫌非法集資案件超過1萬起，涉案金額1000多億元，每年約以2000起、集資額200億的規(guī)模快速增長(zhǎng)。*參見劉為波：《〈關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋〉的理解與適用》，載《人民司法》2011年第5期。同時(shí)，非法集資的金額也越來越大。早在2003年發(fā)生的孫大午案涉案金額是1.8億，2007年破獲的浙江吳英案則達(dá)到了7.7億，但在2011年5月破獲的哈爾濱圣瑞公司特大集資詐騙案的詐騙金額更是高達(dá)45.78億元，其范圍涉及全國(guó)12個(gè)省。*參見汪麗麗：《債券類民間融資演化為犯罪的制度動(dòng)因及其防范》，載《法學(xué)論壇》2012年第3期。案件數(shù)量的增多本身說明民間金融存在巨大的市場(chǎng)，因?yàn)榉欠Y案件也只是民間金融中的冰山一角。

民間金融數(shù)量的巨大增長(zhǎng)得益于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的定位，因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中，權(quán)利的預(yù)設(shè)是市場(chǎng)存在的前提，百姓的金融資產(chǎn)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利自然可看作為金融權(quán)利，在市場(chǎng)中自由行使自不待言。金融權(quán)利可表現(xiàn)為設(shè)立金融市場(chǎng)主體的權(quán)利，從事金融活動(dòng)的權(quán)利以及尋求司法保護(hù)的權(quán)利三種形態(tài)。民間金融就是行使金融權(quán)利的表現(xiàn)，從法律的角度看，其實(shí)質(zhì)是一種民事合同行為，因此，金融權(quán)利的行使是民間金融的動(dòng)力來源。

二、民間金融法律規(guī)制的變異

當(dāng)然，金融活動(dòng)具有的涉眾性可能帶來的金融安全之破壞，使得金融活動(dòng)常被要求只有法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)才能從事，這意味著民間金融的私法自治性又必須在法律授權(quán)的前提下進(jìn)行，這體現(xiàn)的是國(guó)家金融權(quán)力的行使。國(guó)家金融權(quán)力可以表現(xiàn)為對(duì)金融商事主體的準(zhǔn)入批準(zhǔn)權(quán)力，對(duì)融資行為的監(jiān)督管理權(quán)力以及對(duì)融資行為的事后制裁權(quán)力三種形態(tài)。如果是小規(guī)模融資的話，常會(huì)被認(rèn)可其存在合理性，例如私下的借貸行為和內(nèi)部的集資行為，甚至是地下錢莊的高利貸行為也是依照民事訴訟之規(guī)定不告不理。這些小規(guī)模的民間金融被認(rèn)為具有合理性，是因?yàn)楝F(xiàn)有當(dāng)局對(duì)民間金融行為采取不審批、不出問題不管、不訴不理的“三不政策”?！叭徽摺北澈蟮姆聪蜻壿嬍?，如果出現(xiàn)了問題的話，則會(huì)以其“不合法性”為基點(diǎn)，通過調(diào)查取證以確定民間金融的非法集資性質(zhì)，進(jìn)而在規(guī)模達(dá)到一定程度時(shí)，以民間金融涉嫌構(gòu)成犯罪予以追究。正因?yàn)榉欠Y采取事后的認(rèn)定方式，因此，很多的民間金融都會(huì)在事后被認(rèn)定為非法集資而被科以刑罰打擊。因此，盡管對(duì)民間金融的法律規(guī)制有金融市場(chǎng)準(zhǔn)入的批準(zhǔn)權(quán)力和金融市場(chǎng)的行為規(guī)范監(jiān)督權(quán)力，但為了強(qiáng)化對(duì)金融秩序的維護(hù)，刑法的事后制裁權(quán)力則是國(guó)家行使金融權(quán)力的集中體現(xiàn)。這使得民間金融的法律規(guī)制越來越變異為金融權(quán)力的強(qiáng)化。

對(duì)于民間金融涉嫌刑法打擊始于1995年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》，將非法吸收公眾存款罪或變相吸收公眾存款罪、集資詐騙罪列入了刑事制裁范圍；1996年最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理詐騙案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，對(duì)非法集資的構(gòu)成要件作了明確規(guī)定，為審理涉嫌非法集資的詐騙案例提供了指導(dǎo)；1997年頒布的新刑法，更是對(duì)非法集資可能涉及的相關(guān)罪名作了規(guī)定；1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》（國(guó)務(wù)院令第247號(hào)），要求中國(guó)人民銀行就非法集資活動(dòng)一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立刻調(diào)查取證，并提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)依法偵查；1999年中國(guó)人民銀行下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步打擊非法集資等活動(dòng)的通知》，就非法集資活動(dòng)歸納為7種類型予以查處；2007年國(guó)務(wù)院法制辦將非法集資活動(dòng)歸納為12種類型予以打擊。2010年11月22日最高人民法院通過了《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋[2010]18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《解釋》），就非法集資概念的界定，刑法相關(guān)罪名的認(rèn)定做了更為詳細(xì)的規(guī)定，以打擊日益猖獗的非法集資案件。

刑法關(guān)于民間金融規(guī)制主要體現(xiàn)在對(duì)非法集資的規(guī)定。對(duì)于非法集資，刑法中并沒有“非法集資罪”的罪名，而是具體體現(xiàn)為《刑法》第160條的欺詐發(fā)行股票、債券罪，第174條的擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)罪，第176條的非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款罪，第179條的擅自發(fā)行股票和公司、企業(yè)債券罪，第192條的集資詐騙罪，第224條的組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪，以及第225條的非法經(jīng)營(yíng)罪等7個(gè)罪名。

為了打擊非法集資，《解釋》首先對(duì)非法集資定義為“違反國(guó)家金融管理法律規(guī)定，向社會(huì)公眾（包括單位和個(gè)人）吸收資金的行為?！边@一定義對(duì)于非法集資給出了兩個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，一是“非法性”這一前提判斷標(biāo)準(zhǔn)，二是“涉眾性”這一行為判斷標(biāo)準(zhǔn)。這樣規(guī)定的目的在于將其作為認(rèn)定涉嫌非法集資相關(guān)罪名的基礎(chǔ)性規(guī)定。同時(shí)，這一基礎(chǔ)性規(guī)定對(duì)非法集資行為進(jìn)行行政取締和遏制提供判斷標(biāo)準(zhǔn)。為了便利對(duì)非法集資進(jìn)行行政取締，2007年國(guó)務(wù)院批復(fù)下發(fā)了《處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議制度》，批準(zhǔn)建立一個(gè)由銀監(jiān)會(huì)牽頭的處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議。部際聯(lián)席會(huì)議由國(guó)家發(fā)展改革委、公安部、監(jiān)察部、財(cái)政部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、人民銀行、工商總局、林業(yè)局、法制辦、新聞辦、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、中央宣傳部、最高人民法院、最高人民檢察院共18個(gè)部門和單位參加。部際聯(lián)系會(huì)議的主要職責(zé)之一就是建立“疏堵并舉、防治結(jié)合”的綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)有效地貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院處置非法集資的方針和政策。因此，非法集資的基礎(chǔ)性規(guī)定有助于行政機(jī)關(guān)結(jié)合行政規(guī)定，通過行政手段查處打擊日益猖獗的非法集資行為。

但考慮到上述四條件規(guī)定只是提供行為判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的涉嫌非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款的行為，《解釋》第2條結(jié)合具體發(fā)生領(lǐng)域和行為特征直接給出了11類具體規(guī)定：（1）不具有房產(chǎn)銷售的真實(shí)內(nèi)容或者不以房產(chǎn)銷售為主要目的，以返本銷售、售后包租、約定回購、銷售房產(chǎn)份額等方式非法吸收資金的；（2）以轉(zhuǎn)讓林權(quán)并代為管護(hù)等方式非法吸收資金的；（3）以代種植（養(yǎng)殖）、租種植（養(yǎng)殖）、聯(lián)合種植（養(yǎng)殖）等方式非法吸收資金的；（4）不具有銷售商品、提供服務(wù)的真實(shí)內(nèi)容或者不以銷售商品、提供服務(wù)為主要目的，以商品回購、寄存代售等方式非法吸收資金的；（5）不具有發(fā)行股票、債券的真實(shí)內(nèi)容，以虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)、發(fā)售虛構(gòu)債券等方式非法吸收資金的；（6）不具有募集基金的真實(shí)內(nèi)容，以假借境外基金、發(fā)售虛構(gòu)基金等方式非法吸收資金的；（7）不具有銷售保險(xiǎn)的真實(shí)內(nèi)容，以假冒保險(xiǎn)公司、偽造保險(xiǎn)單據(jù)等方式非法吸收資金的；（8）以投資入股的方式非法吸收資金的；（9）以委托理財(cái)?shù)姆绞椒欠ㄎ召Y金的；（10）利用民間“會(huì)”、“社”等組織非法吸收資金的；（11）其他非法吸收資金的行為。

對(duì)于特別罪名的認(rèn)定，分別按照刑法的具體規(guī)定執(zhí)行。其中，欺詐發(fā)行股票債券罪是指在招股說明書、認(rèn)股書、公司、企業(yè)債券募集辦法中隱瞞重要事實(shí)或者編造重大虛假內(nèi)容，發(fā)行股票或者公司、企業(yè)債券，數(shù)額巨大、后果嚴(yán)重或嚴(yán)重情節(jié)的行為。該罪的犯罪構(gòu)成的主體限于擁有依法發(fā)行股票、債券權(quán)利的公司、企業(yè)；主觀方面限于故意；客體是國(guó)家對(duì)于公司企業(yè)的管理秩序；客觀方面是采取隱瞞和編造虛假內(nèi)容的方式發(fā)行股票或公司、企業(yè)債券。對(duì)于擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)罪的認(rèn)定，其犯罪構(gòu)成強(qiáng)調(diào)的犯罪主體是未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)；之因?yàn)槲唇?jīng)批準(zhǔn)是該罪的前提，其主觀上就存在明知而為的故意；其破壞的客體是國(guó)家的金融管理秩序。擅自發(fā)行股票或公司、企業(yè)債券罪所針對(duì)的主體是依法不能發(fā)行股票或公司、企業(yè)債券的公司企業(yè)；其主觀上也因?yàn)槠涿髦约翰荒馨l(fā)行股票或公司、企業(yè)債券而擅自發(fā)行構(gòu)成故意；侵犯的客體是國(guó)家的金融管理秩序。集資詐騙罪指向的是非法占有所集資款項(xiàng)的故意；其犯罪的主體為一般主體；其犯罪侵犯的客體為國(guó)家金融管理秩序和財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)；其客觀采取的措施是各種詐騙方式。對(duì)于非法占有的認(rèn)定，《解釋》第4條給出了8種情形：（1）集資后不用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與籌集資金規(guī)模明顯不成比例，致使集資款不能返還的；（2）肆意揮霍集資款，致使集資款不能返還的；（3）攜帶集資款逃匿的；（4）將集資款用于違法犯罪活動(dòng)的；（5）抽逃、轉(zhuǎn)移資金、隱匿財(cái)產(chǎn)，逃避返還資金的；（6）隱匿、銷毀賬目，或者搞假破產(chǎn)、假倒閉，逃避返還資金的；（7）拒不交代資金去向，逃避返還資金的；（8）其他可以認(rèn)定非法占有目的的情形。其中第（8）種情形規(guī)定的兜底條款顯示非法占有包括但不限于解釋提到的7種情形。組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷組織罪是2009年2月28日通過的《刑法修正案七》所增加在第224條下的新罪名。其犯罪主體為一般主體；犯罪客體為國(guó)家市場(chǎng)管理秩序；犯罪的主觀方面是故意；犯罪的客觀方面是指采取組織、領(lǐng)導(dǎo)以推銷商品、提供服務(wù)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為名，要求參加者以繳納費(fèi)用或者購買商品、服務(wù)等方式獲得加入資格，并按照一定順序組成層級(jí)，直接或者間接以發(fā)展人員的數(shù)量作為計(jì)酬或者返利依據(jù)，引誘、脅迫參加者繼續(xù)發(fā)展他人參加的行為。將非法集資行為納入非法經(jīng)營(yíng)罪也是《刑法修正案七》將原刑法第225條第3項(xiàng)修改為“未經(jīng)國(guó)家有關(guān)主管部門批準(zhǔn)非法經(jīng)營(yíng)證券、期貨、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的，或者非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)的”所形成的。該罪的犯罪主體是一般主體；主觀方面是故意；犯罪客體是侵犯了國(guó)家的金融市場(chǎng)管理秩序；犯罪客觀方面進(jìn)行了證券、期貨、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等來吸納資金的行為。

上述特殊的6個(gè)罪名之所以涉及非法集資是因?yàn)椋还苁遣扇〉氖巧米栽O(shè)立金融機(jī)構(gòu)進(jìn)而吸收資金導(dǎo)致資金集中，還是通過欺詐或擅自發(fā)行股票債券直接集中資金，還是通過其他商事主體從事傳銷或經(jīng)營(yíng)期貨、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)直接集中資金，以及明顯通過詐騙來集中資金等，這些行為的結(jié)果都與資金集中有關(guān)，與非法吸收或變相吸收資金的行為具有相同性，因而構(gòu)成與非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款之間具有一般和特別的關(guān)系。因此，當(dāng)有些資金集中的做法可能無法構(gòu)成上述6種特別類型的犯罪行為時(shí)，就可以通過非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款罪的構(gòu)成條件來加以認(rèn)定。

三、民間金融法律規(guī)制變異的原由

當(dāng)然，我國(guó)對(duì)民間金融法律規(guī)制所形成的強(qiáng)勢(shì)金融權(quán)力的定位有其金融體制演進(jìn)的歷史根源。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，金融實(shí)質(zhì)只是國(guó)家財(cái)政的撥付和調(diào)配，國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)和投資所需資金都來自國(guó)家財(cái)政的直接調(diào)撥。這個(gè)時(shí)期的金融體制體現(xiàn)的是國(guó)家對(duì)于金融的完全掌控，因而其金融監(jiān)管實(shí)質(zhì)就是完全的金融管制，處處體現(xiàn)著國(guó)家的金融權(quán)力。但在改革開放后，政府開始了放權(quán)讓利以向居民支付改革的預(yù)期收益。這時(shí)的財(cái)政收入所占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降，國(guó)民收入趨于分散，加之改革所帶來的貨幣化進(jìn)程，使得貨幣化剩余與金融剩余大幅增加，因此，國(guó)家這時(shí)候就建立了一個(gè)由國(guó)家控制并占?jí)艛嗟匚坏膰?guó)有銀行體系，通過擴(kuò)張國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)邊界壟斷存貸款業(yè)務(wù)，為國(guó)有企業(yè)提供資金支持，而對(duì)非國(guó)有金融機(jī)構(gòu)設(shè)置很高的進(jìn)入壁壘，使之難以獲得金融資源。*參見孫莉：《中國(guó)民間金融的發(fā)展及金融體系的變遷》，載《上海經(jīng)濟(jì)研究》2005年第5期。這種以1985年“撥改貸”為標(biāo)志的，對(duì)國(guó)有企業(yè)提供金融支持的國(guó)有金融體制的存在，使得國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)有金融體制形成剛性依賴。為了維持國(guó)有企業(yè)對(duì)金融支持的剛性依賴，國(guó)有銀行便不得不持續(xù)處于追求信貸的“事后效益”（ex-post efficiency）的狀態(tài)。*參見平新喬：《“預(yù)算軟約束”的新理論及其計(jì)量驗(yàn)證》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第10期。這種“事后效益”就是國(guó)有銀行可替代國(guó)家財(cái)政以信貸的方式向國(guó)有企業(yè)注資，其注資行為使得國(guó)有銀行的信貸構(gòu)成國(guó)有企業(yè)資本的一部分。這種持續(xù)追求“事后效益”形成了金融機(jī)構(gòu)的預(yù)算軟約束。在軟的預(yù)算約束條件下，國(guó)有金融與國(guó)有企業(yè)的金融溝通依賴國(guó)家自上而下建立的縱向信用聯(lián)系。*參見張杰：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的金融困境與融資次序》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2000年第4期。但是從金融角度看，這種縱向信用聯(lián)系的存在要具備兩個(gè)條件：一是居民儲(chǔ)蓄保持一個(gè)較高且相對(duì)穩(wěn)定的增長(zhǎng)率，二是必須存在一個(gè)壟斷的金融體制把居民儲(chǔ)蓄配置給國(guó)有企業(yè)。*同③。在以國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，必須維護(hù)這一縱向的信用聯(lián)系，因?yàn)楸M管維持縱向信用聯(lián)系會(huì)伴隨不良債權(quán)和金融風(fēng)險(xiǎn)的積聚，但中斷縱向信用聯(lián)系來遏制不良債權(quán)的積累又會(huì)出現(xiàn)信貸萎縮與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑，而國(guó)家所追求和需要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都依賴于這種縱向信用聯(lián)系，因此，縱向信用聯(lián)系的維護(hù)必須賦予國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以充分的權(quán)力予以保障，這形成了國(guó)家金融權(quán)力的基礎(chǔ)?？梢哉f，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家金融權(quán)力來自國(guó)家自身權(quán)力的體現(xiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家金融權(quán)力源自于對(duì)國(guó)家信用的維護(hù)。正因?yàn)榇?，那些有損國(guó)家信用的民間金融行為就因維護(hù)國(guó)家金融信用之需而受到遏制。

但隨著金融改革的推進(jìn)，1995年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》，國(guó)有專業(yè)銀行逐步改革為國(guó)有商業(yè)銀行。商業(yè)銀行改革的核心就是產(chǎn)權(quán)制度的改革，培育金融市場(chǎng)商事主體。雖然商業(yè)銀行的資產(chǎn)仍然屬于國(guó)家，但因?qū)ζ滟Y產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行核定的產(chǎn)權(quán)制度改革，可使得商業(yè)銀行有發(fā)展的動(dòng)力，進(jìn)而在經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)上達(dá)到最優(yōu)。同時(shí)，將銀行的監(jiān)管職責(zé)分離，成立了中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管。

不過，為了國(guó)有金融資產(chǎn)的保值增值，對(duì)商業(yè)銀行的信貸管理制度規(guī)定了信貸的“抵押擔(dān)保”和信貸人員的“連帶責(zé)任”或“責(zé)任終身制”。抵押擔(dān)保造成了無有效資產(chǎn)抵押擔(dān)保的對(duì)象排除在國(guó)有正規(guī)金融大門之外，無抵押的信用擔(dān)保在國(guó)有商業(yè)銀行無可用之處；而內(nèi)部對(duì)信貸人員的責(zé)任制度安排又導(dǎo)致了信貸人員的“惜貸”“畏貸”現(xiàn)象。*參見丁俊峰、劉惟煌、鐘亞良：《民間融資市場(chǎng)與金融制度》，載《金融研究》2005年第12期。這種責(zé)任制度還使得國(guó)有商業(yè)銀行寧愿把錢放到中央銀行的超額準(zhǔn)備賬戶上，因?yàn)殄X閑置在賬戶上是體制原因，風(fēng)險(xiǎn)損失由國(guó)家承擔(dān)，但錢貸出去造成的損失及其責(zé)任則由自己承擔(dān)。*參見張杰：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的金融困境與融資次序》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2000年第4期。

盡管這次金融體制改革旨在培育金融商事主體，強(qiáng)化金融監(jiān)管，但其實(shí)際結(jié)果是培育不足，監(jiān)管過強(qiáng)。因?yàn)?，一方面，?guó)有商業(yè)銀行并沒有成為真正意義上的商事主體，其背后的責(zé)任承擔(dān)者仍然是政府；另一方面，因強(qiáng)化金融市場(chǎng)監(jiān)管的嚴(yán)厲，其他民間金融的商事主體也日益被擠壓了生存空間。因此，在金融市場(chǎng)改革進(jìn)程中，國(guó)家的金融權(quán)力似乎并沒有多大的放松，而是仍然在通過嚴(yán)厲的刑法予以強(qiáng)化著。金融權(quán)力的強(qiáng)化既表現(xiàn)為刑法責(zé)任的加重，如集資詐騙罪在2011年的《刑法修正案八》最高罪責(zé)提高到了死刑；也表現(xiàn)為日益打擊的范圍的擴(kuò)張，如對(duì)非法集資涉嫌犯罪的認(rèn)定《解釋》給出了更多的選擇項(xiàng)。

當(dāng)然，刑法打擊的范圍擴(kuò)大實(shí)際上反映出的是民間金融的日益活躍在現(xiàn)有的刑法嚴(yán)格規(guī)定下所造成的結(jié)果。因?yàn)?，刑法?duì)于民間金融入罪的前提限于“違反國(guó)家金融管理法律規(guī)定”，而在國(guó)家沒有認(rèn)可民間金融的功能而給予民間金融活動(dòng)空間時(shí)，這一規(guī)定的實(shí)際結(jié)果就是民間金融大都非法。因此，現(xiàn)有的這一強(qiáng)調(diào)金融權(quán)力的思維定勢(shì)的立法是導(dǎo)致大量民間金融法律規(guī)制變異的制度原因。

四、民間金融法律規(guī)制的回正

民間金融法律規(guī)制對(duì)金融權(quán)力的強(qiáng)化并沒有遏制民間金融日益猖獗情形，因此，在推進(jìn)金融市場(chǎng)改革的今天，過度強(qiáng)化國(guó)家金融權(quán)力的做法顯然值得反思，金融權(quán)利的歸位顯得更加重要，因?yàn)椋?/p>

第一，按照金融市場(chǎng)理論，金融監(jiān)管的預(yù)設(shè)前提是市場(chǎng)的存在，因此，金融權(quán)力的存在就應(yīng)有金融市場(chǎng)的存在，而金融市場(chǎng)呼吁金融權(quán)利。

我國(guó)的金融市場(chǎng)發(fā)展不同于西方國(guó)家的自然演進(jìn)模式，是依靠國(guó)家的主導(dǎo)推進(jìn)模式。因此，在市場(chǎng)推進(jìn)過程中常常帶有對(duì)金融權(quán)力強(qiáng)化的路徑依賴，這種依賴又使得我國(guó)在金融市場(chǎng)改革過程中更多地突出強(qiáng)化國(guó)家的金融監(jiān)管。但是，國(guó)家金融監(jiān)管的行使對(duì)象在于市場(chǎng)主體的存在，而在我國(guó)的金融市場(chǎng)中主要存在的是國(guó)家商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的商事主體，民間的金融商事主體缺乏，其原因在于國(guó)家金融機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有天然的血緣聯(lián)系，這種天然血緣的存在使得國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多的是對(duì)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的保護(hù)。而對(duì)國(guó)有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的保護(hù)在實(shí)踐中表現(xiàn)為對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入金融領(lǐng)域采取限制政策，從而使民間金融機(jī)構(gòu)的培育不足。

但是，我國(guó)金融改革的終極目標(biāo)是發(fā)展金融市場(chǎng)，而發(fā)展金融市場(chǎng)的前提在于培育市場(chǎng)。盡管現(xiàn)在我國(guó)金融體制改革中面臨著培育市場(chǎng)和金融監(jiān)管的雙重任務(wù)，但首要任務(wù)應(yīng)該是市場(chǎng)培育。而培育金融市場(chǎng)就必須強(qiáng)調(diào)金融市場(chǎng)主體的權(quán)利概念，因?yàn)樵诮鹑谑袌?chǎng)中權(quán)利是市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)，因此金融權(quán)利應(yīng)是商事主體參與市場(chǎng)的前提。金融商事主體的金融權(quán)利既包括市場(chǎng)準(zhǔn)入的權(quán)利，也包括從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利，以及必要的法律救濟(jì)的權(quán)利。對(duì)于金融權(quán)利的強(qiáng)化就必然要求現(xiàn)有的金融監(jiān)管法制應(yīng)首先做出調(diào)整，放松民間金融商事主體的設(shè)立和準(zhǔn)入條件，以擴(kuò)大其自由生存空間。生存空間的存在和擴(kuò)大可以內(nèi)生出民間金融，并進(jìn)一步發(fā)展成正規(guī)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，如果沒有政府干預(yù)，誘致性制度變遷的發(fā)展規(guī)律應(yīng)該是由小到大，由非正規(guī)到正規(guī)。因此，賦予民間金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)利是國(guó)家金融法制調(diào)整的首要內(nèi)容。

第二，金融權(quán)利的自由行使需要適度限制金融權(quán)力的過度使用，因?yàn)榻鹑跈?quán)利與金融權(quán)力在金融市場(chǎng)是一種博弈關(guān)系，一方的自由意味著另一方的被限制。

目前，在我國(guó)，金融抑制現(xiàn)象較為普遍，比如，利率管制、金融領(lǐng)域?qū)γ駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)的限制準(zhǔn)入、非金融企業(yè)間借貸的明令禁止、外資金融機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格準(zhǔn)入，等等。金融抑制現(xiàn)象的存在是金融權(quán)力對(duì)金融權(quán)利擠壓的結(jié)果。但一個(gè)真正的金融市場(chǎng)除了體現(xiàn)市場(chǎng)主體的設(shè)立權(quán)利之外，自由從事金融活動(dòng)的權(quán)利是其設(shè)立權(quán)利的必然延伸和保障，因?yàn)槿绻麤]有從事金融活動(dòng)的權(quán)利，其設(shè)立金融主體就沒有任何意義。

金融權(quán)力與金融權(quán)利的博弈在此體現(xiàn)為何為第一性？從金融定位于市場(chǎng)而言，顯然金融權(quán)利是第一位的，因?yàn)闆]有金融權(quán)利的存在其金融權(quán)力的行使將缺乏對(duì)象，因此，現(xiàn)有將金融權(quán)力放到了金融權(quán)利之上的金融體制安排，顯然有悖培育金融市場(chǎng)的基本邏輯。并且，這種將金融權(quán)力放到金融權(quán)利之上的結(jié)果就是金融權(quán)利的行使處處受制于金融管制。

但是，金融權(quán)利本質(zhì)上是一種民事權(quán)利，而民事權(quán)利在市場(chǎng)中的行使是按照“法無禁止即自由”的法理精神進(jìn)行的，這就導(dǎo)致民間大量存在著各種各樣的金融活動(dòng)。當(dāng)然，眾多的民間金融活動(dòng)的存在也是我國(guó)奉行的不審批、不出問題不管、不訴不理的“三不政策”的結(jié)果。實(shí)踐中的“三不政策”實(shí)際上是我國(guó)應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的“法律允許才可以”的金融政策的變通做法，這一變通做法使得民間金融的頭上常常懸著一把涉嫌“非法集資”的利劍，隨時(shí)可能面臨著“非法集資”的行政或刑事追究。

眼下，一方面民間金融活躍，另一方面民間金融生存困難，這是現(xiàn)有金融政策折射出的現(xiàn)實(shí)圖景。既然問題的出現(xiàn)源于金融政策本身，那么解決這一現(xiàn)實(shí)矛盾的具體做法理應(yīng)從現(xiàn)有金融政策本身著手。通過理順金融權(quán)力與金融權(quán)利的順位關(guān)系，強(qiáng)化金融權(quán)利的本源地位，限制金融權(quán)力的過度使用，有助于通過金融權(quán)利的行使進(jìn)行金融創(chuàng)新，進(jìn)而培育金融市場(chǎng)的形成。

第三，金融權(quán)力的適度放松既要調(diào)整民間金融的市場(chǎng)準(zhǔn)入法律規(guī)定，也要調(diào)整民間金融的歸罪構(gòu)成條件。

首先，要考慮對(duì)于民間金融準(zhǔn)入的批準(zhǔn)環(huán)節(jié)給予相對(duì)的寬松，即對(duì)一定形式的民間金融組織予以批準(zhǔn)，以增加金融市場(chǎng)的主體數(shù)量。對(duì)此，世界各國(guó)對(duì)待民間金融的法律中，規(guī)制的對(duì)象大都限于形式上的限制，如美國(guó)的信用社、日本的農(nóng)林金庫、德國(guó)的信用合作社、法國(guó)的農(nóng)業(yè)信貸或合作信用機(jī)構(gòu)等等，并且法律調(diào)整的對(duì)象基本局限于對(duì)社會(huì)具有較大影響的全國(guó)性組織形式的民間融資，大量非組織的、影響甚微的民間融資方式或活動(dòng)則被排除在法律之外，無需以專門法律規(guī)制。*參見高晉康：《民間金融法制化的界限與路徑選擇》，載《中國(guó)法學(xué)》2008年第4期。

其次，現(xiàn)有的民間金融歸罪的“非法性”和“涉眾性”兩個(gè)平行判斷標(biāo)準(zhǔn)融合為縱向判斷標(biāo)準(zhǔn)，首先設(shè)定“涉眾性”的法律義務(wù)，然后以違反“涉眾性”法定義務(wù)作為認(rèn)定“非法性”的標(biāo)準(zhǔn)。

因?yàn)?，平行的“非法性”判斷?biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)有法律規(guī)定情況下導(dǎo)致對(duì)民間金融的過度打擊。根據(jù)我國(guó)當(dāng)下的金融法律制度，法律規(guī)定的融資渠道只有商業(yè)銀行、股票、公司債券、企業(yè)債券、信托、保險(xiǎn)、基金、短期融資券、證券公司的集合理財(cái)，等等。法律規(guī)定的融資渠道有限使得大量的民間金融涉嫌“非法性”。加之，對(duì)于民間融資的刑法打擊很大程度上取決于監(jiān)管部門的最初認(rèn)定。如在2008年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于非法整治非法證券活動(dòng)有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定了非法證券活動(dòng)是否涉嫌犯罪由公安機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)認(rèn)定，但公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)認(rèn)為需要有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定的，行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)出具認(rèn)定意見。這也意味著在由公安機(jī)關(guān)、金融監(jiān)管部門、檢察機(jī)關(guān)和法院所協(xié)同構(gòu)建的打擊非法集資“流水線”的操作過程中，法院一定程度上主要扮演配合行政執(zhí)法者打擊非法集資行為的角色，因而刑法中的“罪刑法定”原則被有意無意地忽略似乎也就成了常態(tài)，畢竟維護(hù)金融和社會(huì)秩序的穩(wěn)定才是當(dāng)務(wù)之急。*參見黃韜：《刑法完不成的任務(wù)——治理非法集資刑事司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)制度困境》，載《中國(guó)刑事法雜志》2011年第11期。此外，現(xiàn)有對(duì)認(rèn)定為非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款罪所規(guī)定的第11項(xiàng)“其他非法吸收資金的行為”，認(rèn)定集資詐騙罪所規(guī)定的第8項(xiàng)“其他可以認(rèn)定非法占有目的的情形”，以及非法經(jīng)營(yíng)罪的認(rèn)定，顯然都是一個(gè)口袋罪模式，大大擴(kuò)大了刑法的適用空間。

而將“涉眾性”判斷標(biāo)準(zhǔn)置于“非法性”判斷標(biāo)準(zhǔn)之前很好地壓縮了金融權(quán)力的行使空間。因?yàn)椋紫?，民間金融很大一部分是發(fā)生于特定的血緣、親緣及地緣范圍，依賴于一種社區(qū)信用維護(hù)。因此，如果人數(shù)只是少數(shù)幾個(gè)小范圍的人，如僅限于本單位的人員，則不能認(rèn)為是公眾。*參見楊興培、李翔：《經(jīng)濟(jì)犯罪和經(jīng)濟(jì)刑法研究》，北京大學(xué)出版社2009年版，第170頁。如果民間金融突破了社區(qū)信用，但其所涉當(dāng)事人并非眾多，作為契約性質(zhì)的民間金融行為顯然也可以依據(jù)合同規(guī)定，通過私權(quán)救濟(jì)方式加以解決，而無需科以刑罰打擊。其次，在民間金融涉眾性的情況下，大多數(shù)的融資對(duì)象實(shí)際是投資者，而投資者一般應(yīng)具有理性，只要民間融資機(jī)構(gòu)能夠披露其法定要求時(shí)，投資者就可以自我判斷投資所帶來的利益。因此，對(duì)于民間金融，如果是間接融資的情形下，可以通過銀監(jiān)會(huì)關(guān)于對(duì)非法設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式進(jìn)行監(jiān)管，但如果是直接融資的情形下，可以通過擴(kuò)大證券的定義來加強(qiáng)對(duì)民間金融涉嫌非法集資的監(jiān)管，因?yàn)橹苯尤谫Y的主要法律制度為證券法。*參見彭冰：《非法集資活動(dòng)規(guī)制研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2008年第4期。通過擴(kuò)大證券定義，將民間直接融資在涉眾情形下納入證券法的調(diào)整范圍，以違反證券法的法定義務(wù)作為認(rèn)定其涉嫌非法集資的刑事責(zé)任，一定程度上會(huì)大大放松了刑法對(duì)民間融資的打擊力度。這有利于鼓勵(lì)民間金融，將改變我國(guó)金融市場(chǎng)單一的縱向信用聯(lián)系，同時(shí)，民間金融的發(fā)展有助于形成金融市場(chǎng)中的橫向信用聯(lián)系，而橫向信用聯(lián)系正是我國(guó)培育金融市場(chǎng)所迫切需要的。

五、結(jié)語

權(quán)利是市場(chǎng)存在和發(fā)展的前提，因此，在金融市場(chǎng)中，金融權(quán)利是民間金融的動(dòng)力來源。但是，以金融市場(chǎng)為表征的貨幣經(jīng)濟(jì)中，貨幣交換行為并不是孤立地由特定交易雙方的行為所帶來的，而是越精心策劃的交易，越是受到與交易有利害關(guān)系各方的行為制約。*參見[德]馬克斯·韋伯：《論經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中的法律》，張乃根譯，中國(guó)大百科全書出版社2003年版，第193頁。這構(gòu)成了貨幣經(jīng)濟(jì)的共同體，而維護(hù)這種貨幣經(jīng)濟(jì)共同體的安全構(gòu)成金融權(quán)力介入的正當(dāng)性。這種正當(dāng)性成為我國(guó)現(xiàn)有對(duì)民間金融法律規(guī)制的重要立法理據(jù)。

隨著民間金融市場(chǎng)的發(fā)展，這種立法理念使得我國(guó)現(xiàn)有對(duì)民間金融的法律規(guī)制逐漸演變?yōu)檫^度強(qiáng)化金融權(quán)力的特征。當(dāng)然，如果立足我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展的歷史維度，對(duì)于民間金融的法律規(guī)制有其合理性，但是如果立足金融市場(chǎng)本身，其正當(dāng)性則受到質(zhì)疑，因?yàn)椋鹑跈?quán)利是民間金融的本質(zhì)屬性，而強(qiáng)化金融權(quán)力的現(xiàn)有法律在實(shí)踐中并不能有效地規(guī)制民間金融。因此，返本溯源，調(diào)整現(xiàn)有對(duì)民間金融法律規(guī)制的立法理念，強(qiáng)化金融市場(chǎng)的金融權(quán)利保護(hù)，限制金融權(quán)力的過度使用，變“堵”為“疏”，才能真正有利于我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:Legal Regulation of Private Finance in the Perspective of Financial Right

Author & unit:QIU Rungen （Legislative Research Center, Nanchang University, Nanchang Jiangxi 330047， China）

Private finance is reflected in the people’s freedom to exercise the financial right. The state empowers financial regulatory authorities to regulate financial market and safeguards the exercise of the financial power through the public power of the criminal law. In China, the legal regulation of private finance mainly expressed by criminal regulation rules is a result of the consideration for the financial system safety required by the vertical credit system formed in the evolution of our financial system. However, the financial market with endogenous traits is derived from financial right as a basic property right. Therefore, the legal regulation of private finance should mainly be to strengthen the protection of private right and to limit the exercise of financial power, especially in China's financial market which is to be cultivated perfect.

private finance;financial right; financial power

2014-12-20

本文系2014年江西省高校人文重點(diǎn)基地招標(biāo)項(xiàng)目《影子銀行的立法問題研究》（JD1411）的階段性成果。

邱潤(rùn)根（1968-），男，江西新余人，法學(xué)博士，南昌大學(xué)立法研究中心研究員，南昌大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向：國(guó)際金融法、經(jīng)濟(jì)法。

D912.28

A

1009-8003（2015）02-0084-07