加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考——基于四川省廣漢市的調(diào)查

王淑章

(四川省廣漢市農(nóng)業(yè)局，四川廣漢 618300)

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加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考
——基于四川省廣漢市的調(diào)查

王淑章

(四川省廣漢市農(nóng)業(yè)局，四川廣漢 618300)

摘要通過對四川省廣漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和特點的剖析，并結(jié)合廣漢市現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)核心區(qū)種田大戶在土地流動中取得效益的啟示，分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題，提出了加強(qiáng)宣傳、確權(quán)頒證、健全機(jī)制、加大培訓(xùn)、科學(xué)規(guī)劃等方面的對策建議。

關(guān)鍵詞農(nóng)村土地；流轉(zhuǎn)；調(diào)查與思考

推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的前提條件，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要舉措。四川省和廣漢市出臺了一系列推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、扶持種糧大戶的獎勵政策，廣漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐明顯加快。為全面了解廣漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，筆者通過深入基層開展走訪座談、實地考察等形式，對廣漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了專題調(diào)研。

1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

廣漢，地處“成-德-綿”經(jīng)濟(jì)帶的中心位置，南臨“萬戶千門如畫圖”的成都，北靠中國重裝基地德陽。幅員面積538 km2，轄2鄉(xiāng)16鎮(zhèn)，182個行政村，2479個農(nóng)業(yè)社，農(nóng)業(yè)人口38萬人，農(nóng)業(yè)戶數(shù)14萬戶，家庭承包面積2.35萬hm2，人均600 m2。截至2015年6月底，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為5 820 hm2，占家庭承包耕地總面積的24.8%。流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股等，流轉(zhuǎn)期限一般在1～5年，長的達(dá)10～15年。2 hm2以上規(guī)模流轉(zhuǎn)面積達(dá)4 166 hm2，占土地流轉(zhuǎn)總面積的71.6%。

1.1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點

1.1流轉(zhuǎn)方式以委托流轉(zhuǎn)為主2000年初，廣漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本上處于自發(fā)狀態(tài)，大多數(shù)流轉(zhuǎn)行為是在流出方和流入方之間自發(fā)進(jìn)行，流轉(zhuǎn)合同也不規(guī)范。近年來，為了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，按照四川省農(nóng)業(yè)廳制作的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》樣本要求，廣漢市結(jié)合本地實際，制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》范本，在農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)土地的前提下，主要采取委托流轉(zhuǎn)的方式：即流出方(三戶農(nóng)戶代表)先與農(nóng)業(yè)社(或土地流轉(zhuǎn)專合社)簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議(附《農(nóng)村土地委托流轉(zhuǎn)明細(xì)表》)，再由農(nóng)業(yè)社(或土地流轉(zhuǎn)專合社)與經(jīng)營業(yè)主(流入方)簽訂土地流轉(zhuǎn)出租合同，委托流轉(zhuǎn)方式減少了經(jīng)營業(yè)主與一家一戶的農(nóng)戶簽訂合同的繁瑣，方便實用，受到了流出方和流入方贊同。

1.2流轉(zhuǎn)形式多樣化，以出租和轉(zhuǎn)包為主目前，廣漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式主要有出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作5種形式。以出租和轉(zhuǎn)包為主，即出租面積為4 124.73 hm2、占土地流轉(zhuǎn)總面積的70.9%，轉(zhuǎn)包面積為1 508.73 hm2、占土地流轉(zhuǎn)總面積的25.9%；其余流轉(zhuǎn)形式所占的比重都較小，轉(zhuǎn)讓面積為70.67 hm2、互換面積為53.27 hm2、入股面積為62.67 hm2，分別占土地流轉(zhuǎn)總面積的1.2%、0.9%、1.1%。

1.3流轉(zhuǎn)對象多元化，以流向?qū)I(yè)大戶和農(nóng)民專合社為主除農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)外，近年來一些專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為受讓方參與土地流轉(zhuǎn)，并呈逐步增加趨勢。土地流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的為2 904.13 hm2(含專業(yè)大戶)，流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社的為1 853.67 hm2、流轉(zhuǎn)入企業(yè)的為644.87 hm2，流轉(zhuǎn)入其他主體的為417.40 hm2，分別占流轉(zhuǎn)總面積的49.9%、31.8%、11.1%和7.2%。

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中種田大戶取得的成績

通過對四川省現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)核心區(qū)連山鎮(zhèn)3位土地流轉(zhuǎn)種糧大戶黃明水(經(jīng)營耕地73.33 hm2)、冷小波(經(jīng)營耕地73.33 hm2)、冷世模(經(jīng)營耕地80.00 hm2)的走訪座談，在土地流轉(zhuǎn)上他們?nèi)〉昧溯^大的效益，給我們帶來以下啟示：

2.1推動了農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力大量轉(zhuǎn)移，務(wù)工人員不斷減少，這為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營提供了千載難逢的時機(jī)[1]。廣漢屬于四川省經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村勞動力以從事二、三產(chǎn)業(yè)和外出經(jīng)商務(wù)工為主，留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要是年齡偏大、文化偏低的勞動力。據(jù)對廣漢市連山鎮(zhèn)錦花村的調(diào)查，該村勞動力總數(shù)1 524人，外出務(wù)工870人，留守人員654人，年齡在45歲以上的450人，其中55歲以上的320人，而45歲以下的留守農(nóng)民幾乎不種地。這種狀況雖然帶來了“誰來種地”的問題，但同時也為土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了巨大機(jī)遇。

2.2實現(xiàn)了生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合種田大戶具備了技術(shù)優(yōu)勢，原農(nóng)業(yè)社分配少量承包地限制了其技能發(fā)揮，而一些主要從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶對種田精力不夠，處于種“耍耍田”的狀況，通過轉(zhuǎn)包和出租形式，向種田大戶集中，不僅提高了土地生產(chǎn)效率，還產(chǎn)生了社會效益。土地流轉(zhuǎn)使資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素實現(xiàn)了優(yōu)化配置，在廣漢培育催生了一批種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專合社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

2.3促進(jìn)了農(nóng)業(yè)新技術(shù)的示范推廣20世紀(jì)70年代以來，四川省農(nóng)科院的專家們就扎根在連山鎮(zhèn)進(jìn)行科技創(chuàng)新和推廣，連山鎮(zhèn)是四川省農(nóng)科院的科技創(chuàng)新和成果推廣基地。特別是2004年成立 “小麥專家大院”以來，連山鎮(zhèn)以“專家大院”為載體和平臺，大力推廣稻麥豐產(chǎn)高效生產(chǎn)技術(shù)集成示范、稻田周年高效種植模式集成示范、推廣稻麥新技術(shù)新品種等，提高了種糧的科技含量。同時，農(nóng)科專家與農(nóng)民在田間長期面對面授課，實現(xiàn)了技術(shù)到田間的“零距離”，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)技術(shù)的示范推廣。

2.4提高了土地產(chǎn)出效益實行土地適度規(guī)模經(jīng)營，降低了生產(chǎn)成本，提高了生產(chǎn)效率，使效益得到極大的提高。在調(diào)研中，黃明水介紹說“一畝三分地沒盼頭，但地種多了、技術(shù)到位了，地里也能刨出金子”。黃明水從2001年以來逐年擴(kuò)大種植面積，由當(dāng)初1家4口1 334 m2，一路擴(kuò)展到如今的73.33 hm2。規(guī)?；N植后，種子、農(nóng)藥、肥料等生產(chǎn)成本比普通農(nóng)戶種植的成本要低；同時在種植過程中基本上實現(xiàn)從播到收的全程機(jī)械化，大大提高了勞動生產(chǎn)率，降低了勞動成本。以插秧為例，人工插秧要3 000元/hm2，機(jī)械插秧(包括育秧)只需1 950 元/hm2，耕作73.33 hm2僅育插秧環(huán)節(jié)就可節(jié)省約8萬元。2014年糧食種植大戶黃明水共流轉(zhuǎn)土地73.33 hm2，糧食總產(chǎn)達(dá)1 113 t，向市場提供商品糧食1 112 t，年總創(chuàng)純收入36.41萬元。

2.5政策支持，大大提高了種糧大戶的積極性一是為探索通過土地流轉(zhuǎn)的方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地向土地規(guī)模經(jīng)營集中，2011年廣漢市出臺了激勵糧食生產(chǎn)發(fā)展的措施，對在廣漢現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)核心區(qū)從事糧食(稻麥輪作)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)業(yè)主，除享受省上種糧大戶補(bǔ)貼政策外，還按照經(jīng)營規(guī)模大小分別給予每年2 250～4 500元/hm2不等的獎勵,該政策實施3年，廣漢市財政對核心區(qū)符合條件的種糧大戶共給予了192.49萬元的獎勵；2014年又出臺了《鼓勵土地流轉(zhuǎn)扶持種糧大戶獎勵辦法》，對廣漢市范圍內(nèi)規(guī)模種糧6.67～66.67 hm2以上，分別給予每年750～2 250元/hm2不等的獎勵，2015年市財政對全市符合條件的34戶經(jīng)營業(yè)主給予了124.34萬元的獎勵。二是通過資金補(bǔ)貼、項目傾斜等方式，對糧食基地核心區(qū)的糧食種植、植保防治、農(nóng)機(jī)作業(yè)等農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行重點扶持。同時，廣漢市政府每年拿出3 000多萬元的專項資金用于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并進(jìn)行績效考核。這些舉措有效調(diào)動了種糧大戶的積極性。

3存在的問題

3.1流轉(zhuǎn)土地總規(guī)模小，不集中一是1982年廣漢農(nóng)村土地由農(nóng)戶分戶承包時，由于地塊的等級不同，一家一戶承包的地塊很多，造成土地零星分散，進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場必然影響流轉(zhuǎn)成交的數(shù)量和流轉(zhuǎn)的價格。二是要把分散的土地從農(nóng)戶手中集中成片后交由業(yè)主經(jīng)營，提高規(guī)模效益，沒有較高的利益吸引或優(yōu)惠政策，多數(shù)農(nóng)戶都不愿意流轉(zhuǎn)土地，制約了規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。

3.2租期不確定，簽訂合同的期限較短由于廣漢市流轉(zhuǎn)的土地都是農(nóng)戶1998年第二輪聯(lián)產(chǎn)承包時簽訂的承包合同，30年承包期限還剩十多年，農(nóng)戶擔(dān)心承包地到期后政策的不確定性，一般與業(yè)主簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限都是1～5年，不愿與業(yè)主簽訂期限較長的合同，造成經(jīng)營業(yè)主不敢大膽的投入與生產(chǎn)。

3.3受利益影響，部分地方出現(xiàn)跟風(fēng)流轉(zhuǎn)土地現(xiàn)象為鼓勵土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)糧食生產(chǎn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，四川省、廣漢市分別出臺了鼓勵土地流轉(zhuǎn)扶持種糧大戶的獎勵政策，2015年中央啟動了調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補(bǔ)貼改革試點工作，將農(nóng)業(yè)三項補(bǔ)貼合并調(diào)整為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼和糧食適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼，四川省被納入全國首批試點省范圍，一些經(jīng)營業(yè)主為了單方面享受這些補(bǔ)貼追求利益最大化，不切實際盲目流轉(zhuǎn)土地，部分地方出現(xiàn)跟風(fēng)大面積流轉(zhuǎn)土地現(xiàn)象。

3.4人員不穩(wěn)定，管理脫節(jié)目前廣漢市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包管理工作由農(nóng)經(jīng)員監(jiān)管。2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站被全部撤銷，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由農(nóng)業(yè)服務(wù)中心確定1名工作人員兼職農(nóng)經(jīng)工作，是兼職人員或非專業(yè)人員且人員變動頻繁，嚴(yán)重影響了農(nóng)經(jīng)工作的開展，造成土地承包流轉(zhuǎn)管理工作脫節(jié)，不能很好地為業(yè)主、為農(nóng)民提供流轉(zhuǎn)咨詢服務(wù)。

4對策建議

4.1加強(qiáng)宣傳，解決農(nóng)民的思想顧慮一是基層干部要認(rèn)真學(xué)習(xí)中央省市農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，積極指導(dǎo)村社開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作；二是利用電視、報紙、廣播、黑板報等多種形式進(jìn)行宣傳，做到家喻戶曉，同時總結(jié)推廣土地流轉(zhuǎn)中的先進(jìn)典型經(jīng)驗。

4.2確權(quán)頒證、明晰土地權(quán)屬農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，是保障土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)平臺[2]。因此，要加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作步伐，把農(nóng)戶承包地、集體機(jī)動地、農(nóng)村自留地等按照“四個一致”(即土地、臺帳、證書、合同相一致)進(jìn)行確權(quán)頒證，做到“確實權(quán)、頒鐵證”來明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬，保障農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

4.3健全機(jī)制，提高土地流轉(zhuǎn)服務(wù)水平一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未建立農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心的應(yīng)盡快建立，核定人員編制，強(qiáng)化管理服務(wù)力量。二是市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要落實土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心必要的工作經(jīng)費。三是農(nóng)經(jīng)工作政策性、專業(yè)性、連貫性較強(qiáng)，為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)隊伍穩(wěn)定，建議恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站并納入農(nóng)業(yè)部門歸口管理。四是在廣漢市政府公共資源交易中心搭建的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易，促進(jìn)土地合法、有序流轉(zhuǎn)。

4.4加大培訓(xùn)，改變培訓(xùn)對象和方式一是加強(qiáng)對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的科技培訓(xùn)力度，提高科學(xué)種田的本領(lǐng)，幫助他們收集市場信息，分析市場形勢，提高經(jīng)營土地能力。二是加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，廣泛挖掘勞動力市場信息，提供適合農(nóng)民的就業(yè)崗位，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)廠務(wù)工，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造先決條件。

4.5制定政策，激發(fā)流轉(zhuǎn)活力一是涉農(nóng)項目要向土地流轉(zhuǎn)集中地傾斜，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)區(qū)域農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，增加土地效益。二是金融部門要針對流轉(zhuǎn)大戶制定專項政策，降低貸款門檻，簡化審批程序，提高貸款額度。三是大力發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營、帶動農(nóng)民增收。四

是貫徹落實好《廣漢市鼓勵土地流轉(zhuǎn)扶持種糧大戶獎勵辦法》、《廣漢市鼓勵設(shè)施農(nóng)業(yè)獎勵辦法》和《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的通知》等政策，推動全市農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

4.6科學(xué)規(guī)劃，用產(chǎn)業(yè)推動流轉(zhuǎn)制定廣漢市農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以“三帶四基地”為主線，全面繪制廣漢市農(nóng)業(yè)規(guī)劃布局，形成一區(qū)一產(chǎn)業(yè)，集中流轉(zhuǎn)土地走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，提高生產(chǎn)效益，通過入股分紅、提高流轉(zhuǎn)價格等途經(jīng)，最終提高土地流轉(zhuǎn)收益來推動流轉(zhuǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 周應(yīng)恒，嚴(yán)斌劍.發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營既要積極又要穩(wěn)妥[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2014(11)：16-17.

[2] 王小映.推進(jìn)農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)登記具有多重意義[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2014(11)：23.

收稿日期2015-12-04

作者簡介王淑章(1966- )，女，四川廣漢人，經(jīng)濟(jì)師，從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究。

中圖分類號S 27；F 301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611(2015)36-360-02