捕撈限額制度：國際經(jīng)驗(yàn)借鑒及我國體制設(shè)計(jì)

張智一，譚春蘭

（上海海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海 201306）

1 引言

人類對于自然的開發(fā)和利用一直伴隨著人類歷史的發(fā)展而進(jìn)行著，然而近年來人類對自然資源的索取愈加無度，土地資源的有限性使得人們將目光投向水體，漁業(yè)這一古老的產(chǎn)業(yè)在利益面前，被人類過度索求，漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展逐漸走上了竭澤而漁的、非可持續(xù)的發(fā)展道路，過度捕撈造成的生態(tài)問題形勢嚴(yán)峻.漁業(yè)管理作為漁業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要保障，其體制設(shè)計(jì)可以規(guī)范漁業(yè)者捕撈行為，從而使得產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，因此我國的漁業(yè)管理體制升級尤為重要.本文主要就國際上現(xiàn)階段漁業(yè)管理制度的體制設(shè)計(jì)進(jìn)行分析，結(jié)合我國漁業(yè)管理體制設(shè)計(jì)現(xiàn)狀，對我國實(shí)施捕撈限額制度的體制設(shè)計(jì)進(jìn)行研究，旨在得出初步結(jié)論用以促進(jìn)我國捕撈限額制度的引入和實(shí)施.

在本領(lǐng)域內(nèi)，國內(nèi)學(xué)者對國際上捕撈限額制度的本身及其實(shí)施的必要性、優(yōu)缺點(diǎn)分析較為充分，慕永通、賈明秀等均對捕撈限額制度進(jìn)行了透徹的任曦，將其作用機(jī)理、制度優(yōu)勢等作了介紹；楊正勇則從制度實(shí)施的交易成本角度進(jìn)行研究；牟海珍、蘇永華、劉新山、白洋等對國際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析總結(jié)，并提出要盡快引入此制度.但是，國內(nèi)學(xué)者對于捕撈限額制度的體制設(shè)計(jì)分析較少，對于結(jié)合我國實(shí)際對引入此制度的體制設(shè)計(jì)研究更是接近空白，因此本文將從此角度出發(fā)，以期得出初步結(jié)論.

2 概述

總可捕撈量制度（TAC制度）作為在國際上已實(shí)施近百年的漁業(yè)管理制度，被證實(shí)其不僅能為漁業(yè)管理提升效率，更能使?jié)O業(yè)產(chǎn)業(yè)良性運(yùn)轉(zhuǎn).TAC制度主要是在科學(xué)測定不破壞漁業(yè)種群繁衍的前提下可捕撈量的最大額度來就個體來進(jìn)行捕撈配額的分配，以配額為限度來進(jìn)行捕撈的漁業(yè)管理制度.其中，分配個體可分為漁船與漁民（包括漁民組織）.TAC制度主要實(shí)施國家有美國、加拿大、韓國、日本等國.TAC制度發(fā)展至今，已經(jīng)發(fā)展成總量配額制（olympic system），個別配額制（individual quota system，即IQ），可轉(zhuǎn)讓個別配額制（individual transferable quota system，即ITQ）等多種形式.[1]

ITQ制度作為由TAC制度發(fā)展出來的分支制度，其應(yīng)用更適合現(xiàn)代漁業(yè)生產(chǎn)需要，它將捕撈配額作為一種可轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理，其讓渡和流轉(zhuǎn)使得漁業(yè)資源能夠得到更加優(yōu)化的配置.ITQ制度的運(yùn)行是在確定最大可捕量的基礎(chǔ)上，將最大可捕量合理分配給參與漁業(yè)生產(chǎn)的個體，并允許個別個體之間將捕撈配額流轉(zhuǎn)，從而達(dá)到靈活調(diào)配捕撈配額，促進(jìn)捕撈生產(chǎn)的效果.ITQ制度的主要實(shí)施國家有新西蘭、冰島、智利、秘魯?shù)葒?，其?shí)施為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展以及生態(tài)平衡做出了相當(dāng)大的貢獻(xiàn).

3 典型案例研究

TAC制度與ITQ制度在國際上被廣泛實(shí)施，其實(shí)施的形式與制度的實(shí)施方法引起國情不同而各有不同，作為世界上此制度實(shí)施較好的冰島、新西蘭其ITQ制度因設(shè)置或改革較為完善而使得其近些年改動較小，身處亞洲的日本則采取沿用TAC制度且因地制宜的按照中央、地方分層管理的方法進(jìn)行漁業(yè)管理.

3.1 冰島

冰島ITQ制度主要基于科學(xué)計(jì)算的最大可捕量來進(jìn)行管理，此制度運(yùn)行的重要基礎(chǔ)由獨(dú)立的科研院所進(jìn)行科學(xué)的捕撈基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的分析和計(jì)算，對結(jié)果進(jìn)行合理估算后，給出不影響種群繁育的年最大可捕量，并提供給政府部門進(jìn)行捕撈配額的最終確定，從而進(jìn)一步進(jìn)行分配等步驟.

漁業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置在政府層面上由漁業(yè)部及司法部、港務(wù)局共同協(xié)作進(jìn)行統(tǒng)籌管理.司法部的主要職責(zé)是配合漁業(yè)局及其下屬單位、獨(dú)立科研院所、配額交易所、海岸警備隊(duì)、港務(wù)署等部門制定相關(guān)法律法規(guī)，以規(guī)范捕撈行為、保障制度的實(shí)施和推進(jìn).漁業(yè)部會針對獨(dú)立科研院所所提供的當(dāng)年最大可捕量，經(jīng)過各方面的權(quán)衡和統(tǒng)籌，決定當(dāng)年最終分配給漁民的最大可捕撈量.漁業(yè)部下屬的漁業(yè)署負(fù)責(zé)將總配額下分給漁民，對于冰島來說，這個部分是按照6噸以下小船、外國船只、其余船只來進(jìn)行分配的.6噸以下小船共同擁有一定比例的配額，這些小船有各自的最高捕撈天數(shù)與最高捕撈量的限制，其所擁有配額，可在6噸以下小船間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，不能對外轉(zhuǎn)讓.外國船只遵守外國漁船協(xié)定進(jìn)行管理.其余漁船之間可進(jìn)行配額的交換，其交換的場所則是配額交易所.

配額交易所的主要作用是按照各個漁業(yè)生產(chǎn)個體當(dāng)年的配額為基準(zhǔn)，提供配額交易平臺和交易場所，并將交易信息匯總反饋給漁業(yè)署，提供交易信息記錄.漁民按照配額進(jìn)行捕撈，其行為必須符合司法部制定的各項(xiàng)法律法規(guī).漁業(yè)部下屬配備漁業(yè)觀察員，其主要職責(zé)是對海上捕撈進(jìn)行監(jiān)管，而海岸警備隊(duì)則是協(xié)助進(jìn)行執(zhí)法.港務(wù)署主要負(fù)責(zé)漁獲到岸的統(tǒng)計(jì)和上報(bào)，港務(wù)署的信息登記系統(tǒng)與漁業(yè)署連通，每日將數(shù)據(jù)上報(bào)給漁業(yè)署進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和匯總上報(bào).漁船則需填寫漁獲日志，并按期提交給獨(dú)立科研院所，為科學(xué)的數(shù)據(jù)計(jì)算和處理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，此制度如此循環(huán)，周而復(fù)始，漁業(yè)捕撈形成了有機(jī)的整體.

3.2 新西蘭

新西蘭ITQ制度的管理和運(yùn)行主要由漁業(yè)部來操作完成.漁業(yè)部下設(shè)漁業(yè)局、申訴機(jī)構(gòu)、認(rèn)證許可機(jī)構(gòu)及漁業(yè)評估小組，這四個部門會分別對制度運(yùn)行做出貢獻(xiàn).認(rèn)證許可機(jī)構(gòu)會根據(jù)申請認(rèn)證或許可證的個體信息，通過信息審核，辦法許可證，只有擁有許可證的捕撈個體才能從事捕撈作業(yè)，也只有有許可證的承銷商才可以購買到岸漁獲.漁業(yè)評估小組收集捕撈個體和承銷商的各類記錄，從而完成漁業(yè)資源的評估，并作出報(bào)告提交漁業(yè)部作為制定最大可持續(xù)產(chǎn)量（MSY）的依據(jù).漁業(yè)部根據(jù)漁業(yè)評估小組給出的數(shù)據(jù)再結(jié)合當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)形勢等信息制定MSY，將此數(shù)據(jù)提供給漁業(yè)委員會，漁業(yè)委員會則通過討論提供建議給漁業(yè)部長，從而最終由漁業(yè)部長確定當(dāng)年的TAC.配額的分配則由漁業(yè)局來負(fù)責(zé)完成，申訴機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)接收來自漁民提出的對配額更改的申訴.捕撈個體按照漁業(yè)局分配的配額進(jìn)行捕撈，其捕撈日志及銷售記錄需每月提交給漁業(yè)局和漁業(yè)資源評估小組，而承銷商的購買記錄也需提供給這兩個部門.漁業(yè)局會按照每月的捕撈量等信息進(jìn)行監(jiān)管，漁業(yè)資源評估小組則會通過這些基礎(chǔ)信息來對漁業(yè)資源的評估進(jìn)行修正，從而完成制度的循環(huán).

4 中國試點(diǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置

4.1 中國漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀

我國漁業(yè)管理歷史悠久，自古以來人們就遵守時令進(jìn)行漁業(yè)活動，對于漁業(yè)種群平衡也一直篤信與自然和諧相處的理念，我國現(xiàn)階段實(shí)施的漁業(yè)管理制度為禁漁期制度..但近些年來，從事漁業(yè)生產(chǎn)的漁業(yè)者逐漸由生計(jì)漁業(yè)向商業(yè)漁業(yè)轉(zhuǎn)化，原本的時令法則漸漸不能滿足他們的需求，從而衍生出了一些列問題.

我國農(nóng)業(yè)部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由辦公廳、政法司、市場司、財(cái)務(wù)司、科教司、種子局、畜牧業(yè)局、農(nóng)墾局、漁業(yè)局等二十個下設(shè)機(jī)構(gòu)構(gòu)成，這些部門的通力合作由計(jì)劃司進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各機(jī)構(gòu)各司其職，對我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的各個領(lǐng)域進(jìn)行管理.我國現(xiàn)今的漁業(yè)管理由農(nóng)業(yè)部下屬的漁業(yè)漁政管理局（簡稱漁業(yè)局）進(jìn)行管理，漁業(yè)局下設(shè)綜合處、漁業(yè)政策法規(guī)處、計(jì)劃財(cái)務(wù)處、漁情監(jiān)測與市場加工處、科技與質(zhì)量監(jiān)管處、養(yǎng)殖處、漁船漁具管理處、遠(yuǎn)洋漁業(yè)處、資源環(huán)保處（水生野生動植物保護(hù)處）、國際合作與周邊處、漁政處、安全監(jiān)管與應(yīng)急處（漁港監(jiān)督處）等十二個處室，分別從漁業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)到市場銷售環(huán)節(jié)進(jìn)行管理.目前，我國遠(yuǎn)洋捕撈及近海、內(nèi)陸水域捕撈管理只設(shè)置了遠(yuǎn)洋漁業(yè)處一個處室進(jìn)行管理，并不能全面對遠(yuǎn)洋、近海及內(nèi)陸水域的相關(guān)捕撈進(jìn)行管理，存在一定的管理漏洞.

4.2 中國試點(diǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置

基于目前中國漁業(yè)管理制度實(shí)施現(xiàn)狀，本文建議，首先應(yīng)將漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的管理體制設(shè)計(jì)做好，通過建立符合我國基本國情的捕撈配額制度來將漁業(yè)管理水平升級.在進(jìn)行漁業(yè)管理相關(guān)工作時，依照農(nóng)業(yè)部統(tǒng)籌要求，制定相關(guān)管理?xiàng)l例.農(nóng)業(yè)部下屬計(jì)劃司主要負(fù)責(zé)研究提出農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略并擬定具體實(shí)施方案；組織編制農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中長期規(guī)劃及農(nóng)業(yè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；指導(dǎo)農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整工作；組織編制農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展年度計(jì)劃；研究分析國內(nèi)外農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢和發(fā)展情況，提出政策措施和建議等工作.漁業(yè)局在實(shí)施計(jì)劃司相關(guān)規(guī)劃的同時，對漁業(yè)管理中所存在的各類需要與其他產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)的問題向計(jì)劃司進(jìn)行反饋，由計(jì)劃司統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)行處理和解決，促進(jìn)農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)間共同進(jìn)步.

設(shè)置專門的、獨(dú)立于政府部門的海洋研究院，對漁業(yè)資源及生態(tài)環(huán)境進(jìn)行定期評估和監(jiān)測.每年11月1日，海洋研究院將所收集的數(shù)據(jù)分析匯總給漁業(yè)部，并提供政策建議，如海況、種群數(shù)量等信息.漁業(yè)局將根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況對海洋研究院提供的數(shù)據(jù)和建議進(jìn)行進(jìn)一步考量，最終得出年總可捕量，并將總可捕量配額分配意見書下發(fā)給漁業(yè)署.

漁業(yè)署主要負(fù)責(zé)配額的分配工作，漁業(yè)署根據(jù)漁業(yè)局頒布的各類通知及規(guī)定將漁業(yè)局確定的當(dāng)年總可捕量按照分配建議書將配額分配給漁業(yè)者，其配額分配具體情況將于每年1月1日頒布.漁業(yè)署下設(shè)綜合科，主要負(fù)責(zé)漁業(yè)管理的最新制度以及相關(guān)政策法規(guī)的公示、受理制度實(shí)施中漁業(yè)者的投訴建議及與配額交易所的信息溝通與交流.

配額交易所為獨(dú)立于政府的市場交易機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是為配額交易提供平臺和場所，并將交易信息反饋給漁業(yè)署及海洋研究院，作為跟蹤配額變動、實(shí)施監(jiān)管以及第二年制度實(shí)施的參考.配額交易所設(shè)置配額交易平臺，此平臺以漁業(yè)署頒布的配額分配情況為基準(zhǔn)，提供漁業(yè)者配額交易平臺，漁業(yè)者需每周將其捕撈日志與銷售記錄上傳至此平臺，數(shù)據(jù)將與漁業(yè)局及海洋研究院共享.另外，此平臺還將實(shí)時發(fā)布最新漁業(yè)政策法規(guī)相關(guān)信息及漁業(yè)資源使用情況的月度匯總，供漁業(yè)者進(jìn)行決策參考.因在各類調(diào)研與實(shí)踐中體現(xiàn)出的漁業(yè)者更為傾向于對專家指導(dǎo)以及同行交流學(xué)習(xí)的偏好，建議平臺提供定期的專家前沿指導(dǎo)課程及提問交流平臺、漁業(yè)者交流平臺，供漁業(yè)者學(xué)習(xí)和交流配額交易信息與養(yǎng)殖、捕撈的經(jīng)驗(yàn).配額交易平臺將完成所有的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及信息發(fā)布工作，使?jié)O業(yè)者可以享受“一站式”網(wǎng)絡(luò)服務(wù).

港務(wù)署主要負(fù)責(zé)捕撈活動過程的監(jiān)管，下設(shè)警備隊(duì)與監(jiān)督統(tǒng)計(jì)科.警備隊(duì)主要負(fù)責(zé)日常的巡邏與執(zhí)法即捕撈監(jiān)管.監(jiān)督統(tǒng)計(jì)科則負(fù)責(zé)船舶的管理與承銷商的登記，包括船舶捕撈許可證的審核和頒發(fā)、承銷商的審核和登記，另外還負(fù)責(zé)漁獲物上岸的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)督與出海時間的統(tǒng)計(jì).其主要工作依據(jù)是漁業(yè)署分配的當(dāng)年配額的審核，具體執(zhí)法工作由警備隊(duì)協(xié)助執(zhí)行.此處引入的承銷商審核登記制度旨在在制度實(shí)施中實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)到流通環(huán)節(jié)的雙重監(jiān)管.

漁民協(xié)會是漁民的自治機(jī)構(gòu)，現(xiàn)已有很多小型協(xié)會，但如實(shí)施捕撈限額制度，小型協(xié)會必須遵守國家制定的相關(guān)法律法規(guī)，在漁業(yè)部的監(jiān)管下進(jìn)行自治.漁民協(xié)會對參會漁民的影響作用目前還不夠強(qiáng)，這主要是因?yàn)槠洳⒉粸閺V大漁民所熟知.事實(shí)上，如果將漁民協(xié)會好好利用起來，其對產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用在捕撈限額制度的宣傳、漁業(yè)資源的保護(hù)、銷售數(shù)據(jù)的回收等方面都將有極大作用.因此，在我國實(shí)施捕撈限額制度時，應(yīng)將漁民協(xié)會納入管理系統(tǒng)中，政府協(xié)同漁民協(xié)會進(jìn)行雙重管理，進(jìn)一步促進(jìn)捕撈限額制度的有效實(shí)施.可效仿日本模式中的分層管理模式，在統(tǒng)籌管理的層面上由漁業(yè)署來分配配額，在實(shí)施細(xì)節(jié)的層面上，地方漁業(yè)署的綜合部及地方港務(wù)署警備隊(duì)及監(jiān)督統(tǒng)計(jì)科進(jìn)行地方的具體管理管理，當(dāng)?shù)貪O民協(xié)會在全國漁民協(xié)會的總體規(guī)劃下，依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況協(xié)助漁業(yè)署與港務(wù)署做好漁業(yè)活動的監(jiān)督工作，并代表當(dāng)?shù)貪O民及時向漁業(yè)署綜合部反饋漁業(yè)活動情況及生產(chǎn)面臨的各項(xiàng)問題，將漁民自治融入到漁業(yè)管理中.

5 結(jié)論

通過上述對冰島、新西蘭實(shí)施TAC制度（ITQ制度）的機(jī)構(gòu)設(shè)置分析，可以發(fā)現(xiàn)其漁業(yè)管理制度中都存在專門的漁業(yè)資源評估單位對資源進(jìn)行定期評估，且政府部門所下設(shè)的機(jī)構(gòu)會與評估單位共同做好配額的確定工作.我國的漁業(yè)管理部門處于農(nóng)業(yè)部管轄之下，漁業(yè)產(chǎn)業(yè)管理應(yīng)廣泛借鑒其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，做好制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)化工作，如漁業(yè)生產(chǎn)及市場準(zhǔn)入制度的完善等.另外，我國漁業(yè)監(jiān)管存在許多漏洞，對資源的評估也并不科學(xué)準(zhǔn)確.這些問題的產(chǎn)生與我國漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置較為復(fù)雜、部門權(quán)利重疊或分散等有很大關(guān)系，想要解決這些問題，就要從機(jī)構(gòu)設(shè)置上化繁為簡，明確職權(quán).

冰島在管理中用海岸警備隊(duì)配合執(zhí)法需求，且有獨(dú)立的科研院所對其資源進(jìn)行定期分析，以科學(xué)指導(dǎo)實(shí)踐.新西蘭設(shè)立申訴機(jī)構(gòu)使?jié)O業(yè)者可對其配額進(jìn)行申訴調(diào)整，且對承銷商進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，并按其收取承銷商的購買記錄，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)與銷售環(huán)節(jié)同時監(jiān)督，保障配額制度更好地實(shí)施.

因此，在學(xué)習(xí)了以上兩國的典型經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，可以初步總結(jié)形成上述機(jī)構(gòu)設(shè)置建議.對于配額交易所與政府的關(guān)系，本文鑒于捕撈限額制度實(shí)施需徐徐漸進(jìn)，而未進(jìn)行深刻分析，但就現(xiàn)階段而言，兩者關(guān)系可初步定位為合作關(guān)系，即政府提供交易所所需的各項(xiàng)資源，交易所提供交易數(shù)據(jù)和制度推行的宣傳導(dǎo)向.在將來的實(shí)施過程中，可演化為交易所提供各項(xiàng)數(shù)據(jù)和推動宣傳服務(wù)，政府進(jìn)行購買.

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