行政法視野下的地方志事業(yè)法治化

王德賓

（廣西壯族自治區(qū)南寧市人民政府地方志編纂辦公室，廣西 南寧 530023）

行政法視野下的地方志事業(yè)法治化

王德賓

（廣西壯族自治區(qū)南寧市人民政府地方志編纂辦公室，廣西 南寧 530023）

概述了地方志事業(yè)法治化的歷史進(jìn)程，分析了行政法視野下地方志事業(yè)法治化存在的主要問題，提出了行政法視野下地方志事業(yè)法治化實(shí)現(xiàn)路徑。

地方志；行政法；法治化

“一邑之典章文物，皆系于志。”地方志作為全面系統(tǒng)記述一定行政區(qū)域的自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀的資料性文獻(xiàn)，是傳承中華文明的紐帶和展示當(dāng)代中國風(fēng)范的載體，為推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮著重要的存史、育人、資政作用。地方志編修始于春秋戰(zhàn)國時期，源遠(yuǎn)流長，積淀豐厚，史料翔實(shí)，連綿不斷。20世紀(jì)80年代初，各地大規(guī)模重啟新編地方志編纂工作，首輪修志已基本完成。目前，第二輪修志進(jìn)入攻堅(jiān)關(guān)鍵時期，地方志事業(yè)正處于全面發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展與繁榮發(fā)展的新時期。長期以來，已頒布施行的地方志行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章均歸屬于我國行政法法律部門，但是方志學(xué)界和地方志實(shí)踐均沒有自覺地將其作為行政法的范疇加以系統(tǒng)研究和開展行政執(zhí)法。這不僅嚴(yán)重影響了地方志立法、執(zhí)法、司法的理論研究和實(shí)踐進(jìn)程，而且與我國全面依法治國和地方志事業(yè)“全面依法治志”的大背景極不相稱。構(gòu)建地方志行政法學(xué)學(xué)科體系，進(jìn)一步完善地方志行政法律體系是大勢所趨，也是地方志事業(yè)法治化的內(nèi)生性要求，更是地方志事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、創(chuàng)新、持續(xù)發(fā)展的歷史趨勢和必然選擇。因此，擬從行政法的角度分析地方志事業(yè)法治化的歷史進(jìn)程，審視地方志事業(yè)法治化存在的主要問題，探討并提出地方志事業(yè)法治化的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、地方志事業(yè)法治化的歷史進(jìn)程分析

地方志編修是中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。歷史上志書編修皆為“官書”“官辦”“官職”“官責(zé)”，歷代封建朝廷發(fā)布關(guān)于修志的命令35份，首開志書“官修”的先河。民國年間中央政府頒布修志命令11份，進(jìn)一步規(guī)范修志管理。中華人民共和國成立后，黨和政府高度重視地方志工作。1958年10月，國務(wù)院科學(xué)規(guī)劃委員會地方志小組起草《關(guān)于新修方志的幾點(diǎn)意見》，隨后《關(guān)于新修方志提綱（草案）》《關(guān)于編寫地方志工作的幾點(diǎn)意見》出臺。1985年4月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中國社會科學(xué)院關(guān)于加強(qiáng)全國地方志編纂工作領(lǐng)導(dǎo)的報告》；7月，經(jīng)國務(wù)院同意，中國地方志指導(dǎo)小組頒布《新編地方志工作暫行規(guī)定》。1996年11月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方志編纂工作的通知》，標(biāo)志著地方志工作步入制度化階段。20世紀(jì)50年代至90年代的國務(wù)院有關(guān)地方志工作的《通知》和中國地方志指導(dǎo)小組的相關(guān)《規(guī)定》屬于行政命令、準(zhǔn)行政命令。長期以來，這些依靠命令、行政命令推動地方志書編修的政府行為，“可以視為地方志法治化建設(shè)的雛形?！雹倜飞?從歷代中央政府修志命令看〈地方志工作條例〉的集成和創(chuàng)新［J］.中國地方志，2006（9）.

2006年5月，國務(wù)院頒布的《地方志工作條例》（以下簡稱《條例》）屬于行政法規(guī)，作為中國特色社會主義法律體系的組成部分，標(biāo)志著地方志編修工作進(jìn)入有法可依、依法修志的法制化階段。2015年8月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015―2020年）》，提出“依法治志”新概念，標(biāo)志著地方志事業(yè)走上法治化軌道。但是，從理論層面和實(shí)踐操作層面而言，要真正實(shí)現(xiàn)地方志事業(yè)法治化，不僅需要地方志治理體系與治理能力從“依法修志”向“依法治志”轉(zhuǎn)型，更為重要的是必須將地方志法律法規(guī)納入我國的行政法法律部門，深化地方志行政法理論研究，強(qiáng)化地方志行政立法、執(zhí)法、司法，用行政法理論、行政法基本原則、行政法理念來審視、修改和完善現(xiàn)有的地方志行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，構(gòu)建起完備的地方志行政法學(xué)學(xué)科體系和地方志行政法律體系，才能做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

二、行政法視野下地方志事業(yè)法治化存在的主要問題

（一）地方志行政法規(guī)的位階層次較低且法律體系不夠健全

法律淵源也稱“法源”或“法律規(guī)范的淵源”。我國行政法正式法的淵源有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)（民族自治法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)）、規(guī)章（部門規(guī)章、地方政府規(guī)章）、特別行政區(qū)的法律、國際條約（國際慣例）；非正式法的淵源主要包括政策、判例、習(xí)慣等。作為地方志“根本法”的《條例》是行政法規(guī)，各地相繼出臺的《條例》實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法等屬地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，法律位階層次相對較低，以至于無法構(gòu)建完備的地方志行政法律體系。由于法律體系不夠健全，加上地方志行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的位階層次較低，缺乏面向全社會的權(quán)威性和約束力，直接影響規(guī)范地方志活動的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的貫徹落實(shí)和嚴(yán)格執(zhí)行。在地方志實(shí)踐中，往往由于參與地方志編修的各級政府、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和公民個人不盡法定義務(wù)、有法不依，地方志工作機(jī)構(gòu)及工作人員不履行法定職責(zé)、執(zhí)法不嚴(yán)，參與地方志活動的各主體守法不嚴(yán)、違法難糾等等，造成地方志事業(yè)難以全面、協(xié)調(diào)、創(chuàng)新、持續(xù)發(fā)展。

（二）地方志行政法主體的法律職責(zé)不明晰

行政法主體是指行政法賦予其相應(yīng)法律地位，并參加行政法所調(diào)整的各種公共行政關(guān)系的組織和個人，包括國家機(jī)關(guān)（主要是國家行政機(jī)關(guān)）、被授權(quán)的組織、被委托的組織和個人、國家公務(wù)員、行政相對人（公民、外國人、無國籍人）等。行政機(jī)關(guān)在行政管理中，不僅享有一定職權(quán)，而且要履行一定義務(wù)?！稐l例》作為地方志位階層次最高的行政法規(guī)，第四條規(guī)定了縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域地方志工作的領(lǐng)導(dǎo)及地方志工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級財政預(yù)算，第五條規(guī)定了縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)履行的職責(zé)，第十一條規(guī)定了地方志工作機(jī)構(gòu)可以向機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織以及個人征集有關(guān)地方志資料。由于《條例》的規(guī)定限于原則性指導(dǎo)，沒有明確規(guī)定參與地方志活動各主體的法定權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，可操作性不強(qiáng)；各地相繼出臺的《條例》實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法等雖然作了一些突破，實(shí)踐操作性有所改進(jìn)，但法定職責(zé)仍不明確。在地方志實(shí)踐中，幾乎所有黨政部門、企事業(yè)單位和社會團(tuán)體都在參與地方志編纂，而《條例》及各地實(shí)施細(xì)則只提到地方志由地方志工作機(jī)構(gòu)組織編纂，均沒有對地方志工作機(jī)構(gòu)和工作人員以及參與地方志編修的各級政府、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人等相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)、法定責(zé)任、違法行為、違法責(zé)任，法律救濟(jì)程序、救濟(jì)渠道等做出明晰而具體的法律規(guī)定，導(dǎo)致了地方志事業(yè)的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主持、負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)組織實(shí)施、社會各界廣泛參與的工作體制難以構(gòu)建和發(fā)揮作用。

（三）地方志工作機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法主體和法定職責(zé)不確定

行政執(zhí)法活動是行使國家行政權(quán)的活動，要求承擔(dān)行政執(zhí)法活動的機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織，通過法定程序依法獲得行政執(zhí)法主體地位。我國行政執(zhí)法主體產(chǎn)生方式主要有兩種：一是國家明文規(guī)定建立某一機(jī)關(guān)或組織承擔(dān)某種行政執(zhí)法任務(wù)；二是國家通過法律、法規(guī)授權(quán)的方式將某種執(zhí)法權(quán)直接賦予某個業(yè)已存在的機(jī)關(guān)或組織。《條例》以及各地相繼出臺的《條例》實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法等均沒有明文規(guī)定或授權(quán)地方志工作機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格，地方志工作機(jī)構(gòu)作為地方志行政法規(guī)執(zhí)行主體的地位并不明確；近年來，部分省、市、縣依據(jù)地方志行政法規(guī)《條例》、地方性法規(guī)、規(guī)章相繼公布地方志機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力、責(zé)任清單，少數(shù)省、市公布了地方志工作機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格，情況有所改觀。另外，《條例》雖然明確了各級地方志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)，但并不包括對專業(yè)志鑒編纂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村志編纂、社會修志和地方史編寫的指導(dǎo)和管理，未對地方史編修、地方志資料年報、方志館建設(shè)、地方綜合年鑒質(zhì)量要求等職責(zé)作明確的法律規(guī)定。在地方志實(shí)踐中，地方志工作機(jī)構(gòu)常常被看作地方志組織、指導(dǎo)、督促檢查和編纂的業(yè)務(wù)主體而不是地方志行政法規(guī)的行政執(zhí)法主體；地方志工作機(jī)構(gòu)沒有嚴(yán)格地全面履行法定職責(zé)，部分地方志工作機(jī)構(gòu)仍然奉行“一本書主義”“兩本書主義”，出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、“不作為”“慢作為”以及修志“馬拉松”現(xiàn)象，沒有依法履行推進(jìn)地方志事業(yè)“多業(yè)并舉”、全面發(fā)展的法定職責(zé)，影響了地方志編修、理論研究和學(xué)科建設(shè)、質(zhì)量保障、資源開發(fā)利用、工作保障“五位一體”的地方志事業(yè)發(fā)展綜合體系的正常運(yùn)行。

（四）地方志工作者行政執(zhí)法人員的法律定位不明確

我國行政法法律法規(guī)規(guī)定行政執(zhí)法人員必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的條件，從事行政執(zhí)法工作的人員必須參加統(tǒng)一的行政執(zhí)法資格考試并成績合格，由省級人民政府法制工作部門授予專項(xiàng)行政執(zhí)法資格并發(fā)放資格證書，方可取得行政執(zhí)法資格，才能從事行政執(zhí)法活動?！稐l例》僅在第二十條規(guī)定“負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)的工作人員違反本條例第十四條第二款規(guī)定（‘在地方志編纂過程中收集到的文字資料、圖表、照片、音像資料、實(shí)物等以及形成的地方志文稿……不得損毀；……個人不得據(jù)為己有或者出租、出讓、轉(zhuǎn)借?！┑模善渌趩挝回?zé)令改正，依法給予處分?！?，并沒有對地方志工作者作為行政執(zhí)法人員的法律地位、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任做出明確規(guī)定。在地方志實(shí)踐中，大部分地方志工作者無行政執(zhí)法資格且長期主要以“地方志組織、指導(dǎo)、督促和檢查者”“地方志書、地方綜合年鑒編輯、校對、出版者”“地情資源開發(fā)、研究、利用者”“讀志、用志、傳志者”等角色出現(xiàn)，從事地方志活動；而不是以地方志“行政法執(zhí)法者”的角色出現(xiàn)，造成地方志工作者角色錯位、不到位，習(xí)慣于依賴“人治”而非“法治”推進(jìn)地方志工作，善長于用“馬下功夫”（指通過建立良好的人際關(guān)系）、“行政手段”而非“法治思維”“法律手段”破解事業(yè)發(fā)展中的難題；難免出現(xiàn)“老辦法不管用，新辦法不會用”的本領(lǐng)恐慌和“不敢為”“不能為”“不善為”的狀況，地方志工作的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、方法創(chuàng)新受到很大的阻礙。

（五）地方志行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行不嚴(yán)格

國務(wù)院頒布的《條例》以及各地相繼出臺的《條例》實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法等地方性法規(guī)、規(guī)章尚未得到參與地方志活動的各級政府、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、公民個人和地方志工作機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格執(zhí)行?！稐l列》在一些地方有名無實(shí)，甚至可有可無、形同虛設(shè)；各地出臺的地方性法規(guī)、規(guī)章更得不到有效執(zhí)行，幾乎成為一紙空文。在地方志實(shí)踐中，各地對地方志工作重視與否，重視程度高低很大程度上仍然取決于地方領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人個人的法律素養(yǎng)與認(rèn)識水平，地方志工作得不到應(yīng)有的重視，甚至工作無法正常開展；一些地方的地方志工作機(jī)構(gòu)沒有設(shè)置、臨時設(shè)置或有名無實(shí)，無法嚴(yán)格履行地方性行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章賦予的法定職責(zé)，地方志編纂任務(wù)長期停滯不前；有些地方志工作機(jī)構(gòu)無正式編制或編制少，地方志工作隊(duì)伍不穩(wěn)定，地方志工作人員的專業(yè)、年齡結(jié)構(gòu)不合理，政治素質(zhì)、法律素養(yǎng)、業(yè)務(wù)水平和能力參差不齊，嚴(yán)重影響地方志編纂的質(zhì)量和地方志事業(yè)的轉(zhuǎn)型、升級和發(fā)展。這些問題由來已久，非但得不到及時糾正，更無法追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任和法律責(zé)任，制約了地方志工作“一納入、八到位”（納入各地國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、地方各級政府工作任務(wù)，認(rèn)識、領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施、規(guī)劃、工作到位）工作機(jī)制的建立健全。

總之，地方志事業(yè)法治化進(jìn)程中存在的諸多問題，根源于地方志行政法規(guī)《條例》的位階層次較低，依其難于架構(gòu)起完整的地方志行政法律體系和地方志行政法學(xué)學(xué)科體系，以至于地方志事業(yè)發(fā)展和地方志法治化建設(shè)雙雙在較低的層次、低水平運(yùn)行。

三、行政法視野下地方志事業(yè)法治化實(shí)現(xiàn)路徑

（一）科學(xué)立法，完善地方志行政法律體系

完善的地方志行政法律體系是地方志事業(yè)法治化的前提?！稐l例》的頒布、實(shí)施對地方志工作依法推進(jìn)起了重要作用，但也存在諸多不適應(yīng)。這就需要按照科學(xué)立法的要求，構(gòu)建和完善地方志行政法律體系。一是要加快開展《中華人民共和國地方志法》（以下簡稱《地方志法》）作為行政法的立法可行性研究，地方志行政立法的重點(diǎn)是根據(jù)行政法的實(shí)體性原則包括依法行政、尊重和保障人權(quán)、越權(quán)無效、信賴保護(hù)、比例原則完善《地方志法》實(shí)體性規(guī)范。主要包括參與地方志編修的各級政府、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)、違法行為與違法責(zé)任，地方志工作機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法主體的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)、違法行為與違法責(zé)任，地方志工作者行政執(zhí)法人員身份的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)、違法行為與違法責(zé)任等；按照行政法的程序性原則包括正當(dāng)法律程序、行政公開、行政公正、行政公平原則和《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政復(fù)議法》建構(gòu)《地方志法》程序性規(guī)范，完善地方志行政法司法程序，確保程序公正與實(shí)體公正；同時，依照相關(guān)法律法規(guī)和《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》，明確規(guī)定地方志工作機(jī)構(gòu)對參與地方志編修的體制內(nèi)的政府及部門、事業(yè)單位的“不作為”“慢作為”追究行政責(zé)任及對相關(guān)責(zé)任人的行政處分權(quán)，對體制外的企業(yè)、個人和社會組織的地方志違法行為的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，提高地方志工作的法律地位。二是要從行政法的角度審視、修改、重構(gòu)《條例》，在新修訂的《條例》中明確規(guī)定參與地方志活動相關(guān)法律主體的權(quán)利義務(wù)、違法責(zé)任，明確地方志工作機(jī)構(gòu)和工作人員的法定職責(zé)，設(shè)立地方志工作機(jī)構(gòu)除行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)之外的行政創(chuàng)制權(quán)、行政處理權(quán)、行政命令權(quán)、行政決定權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)等；《條例》修訂還應(yīng)注意延伸地方志內(nèi)涵，拓寬地方志工作領(lǐng)域，為下一步草擬、制訂《地方志法》奠定良好基礎(chǔ)，而不是在基本框架不變的基礎(chǔ)上作細(xì)枝末節(jié)的修改。三是各地（省、市、縣三級）要根據(jù)行政法理論、行政法基本原則和新修訂的《條例》，補(bǔ)充、修改、完善規(guī)范地方志行為的地方性法規(guī)、規(guī)章，實(shí)現(xiàn)與地方志行政法律體系的協(xié)調(diào)一致與上下貫通，為地方志事業(yè)法治化創(chuàng)造條件。

（二）依法治志，嚴(yán)格執(zhí)行地方志行政法律法規(guī)

嚴(yán)格執(zhí)行地方志行政法律法規(guī)是地方志事業(yè)法治化的關(guān)鍵?！胺傻纳υ谟趯?shí)施。如果有了法律而不實(shí)施，或者實(shí)施不力，搞得有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，那制定再多的法律也無濟(jì)于事?！雹倭?xí)近平主持中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)，http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0225/c64094-20583750.html.。地方志事業(yè)法治化的實(shí)現(xiàn)需要科學(xué)立法，更需要嚴(yán)格規(guī)范、公正高效執(zhí)法。一是各級政府要將地方志事業(yè)法治化納入依法行政范疇，將地方志行政法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施以及地方志事業(yè)法治化與依法行政工作一起規(guī)劃部署、檢查落實(shí)、考核獎懲。二是各級政府、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體及個人要嚴(yán)格遵守地方志法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，依法履行地方志法定義務(wù)，真正做到有法必依，營造全社會“依法治志”的良好氛圍。三是地方志工作機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格依照地方志行政法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章組織地方志編纂、管理、使用，杜絕隨意性主觀性，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)依法識志、依法修志、依法研志、依法用志、依法管志、依法存志、依法傳志的轉(zhuǎn)型升級。四是要依法嚴(yán)厲查處各級政府、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、個人以及地方志工作機(jī)構(gòu)、地方志工作者違反地方志行政法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的違法行為，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，“實(shí)現(xiàn)地方志活動的司法化”②冀祥德.依法治志［J］.中國地方志，2016（5）.

（三）依法履職，深化地方志工作機(jī)構(gòu)改革

地方志工作機(jī)構(gòu)全面履行法定職責(zé)是地方志事業(yè)法治化的保障。構(gòu)建起完善的地方志行政法律體系不等于地方志事業(yè)法治化的實(shí)現(xiàn)，更重要的是改革地方志工作體制機(jī)制，健全地方志工作機(jī)構(gòu)，使之具備全面依法履職的能力。一是地方志工作機(jī)構(gòu)要向行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)靠攏，明確地方志工作機(jī)構(gòu)作為政府工作部門、履行主管本行政區(qū)域地方志工作的行政執(zhí)法主體資格；在事業(yè)單位分類改革中，將具有行政執(zhí)法主體資格的地方志工作機(jī)構(gòu)列入行政類機(jī)構(gòu)，將地方志工作人員分為行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類兩種。二是強(qiáng)化地方志事業(yè)發(fā)展是政府工作的責(zé)任與意識，上級政府要將地方志工作列入下級政府工作的考核范圍，啟動問責(zé)機(jī)制；各級地方志工作機(jī)構(gòu)要善于利用政府的規(guī)劃與計劃、會議與文件、視察與檢查、督查與通報、表彰與問責(zé)、績效考核等行政手段，部署與推動地方志工作。如廣東省地方志事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃明確提出，“積極推動將地方志工作列入縣級以上政府工作考核范圍?！雹坳悘?qiáng).對地方志工作法制化的一點(diǎn)思考［J］.中國地方志，2012（4）.三是地方志工作機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變工作方式方法，從以行政手段、經(jīng)濟(jì)手段或其他手段為主，轉(zhuǎn)向以法律手段為主行政手段、經(jīng)濟(jì)手段或其他手段為輔推動地方志工作。四是地方志工作機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化法治觀念和法定職責(zé)必須履行的理念，主動履行行政法執(zhí)法主體責(zé)任，依法嚴(yán)查違法行為，杜絕“地方志違法行為”的發(fā)生；全面履行主管地方志工作的法定職責(zé)，使地方志工作從平面的修志“一本書主義”向立體的修志、讀志、用志等多業(yè)并舉轉(zhuǎn)變。

（四）依法行政，提高地方志行政執(zhí)法人員的法治思維和能力

提高地方志工作人員行政執(zhí)法能力是地方志事業(yè)法治化的基礎(chǔ)。法律法規(guī)是靠人來實(shí)施的，執(zhí)法者的法治思維、法律水準(zhǔn)和執(zhí)法能力的高低，直接影響著法治的水平。地方志工作者要成為合格的地方志行政法執(zhí)法人員，除了參加行政執(zhí)法資格考試取得行政執(zhí)法資格外，更重要的是法治思維的養(yǎng)成和行政執(zhí)法水平的提升。一是落實(shí)國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，地方志工作機(jī)構(gòu)要從地方志事業(yè)法治化建設(shè)的大局出發(fā)，改變重地方志業(yè)務(wù)培訓(xùn)、輕地方志法律法規(guī)宣傳教育和普及的現(xiàn)狀，切實(shí)加強(qiáng)地方志行政法律法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的教育和培訓(xùn)；地方志行政執(zhí)法人員要全面準(zhǔn)確地了解、熟悉地方志行政法律法規(guī)，做到“內(nèi)化于心，外化于行”，并在行政執(zhí)法過程中宣傳、普及地方志法律法規(guī)。二是地方志工作人員特別是負(fù)責(zé)人不僅要堅(jiān)守“修志問道，直筆著史”的方志人精神，更要弘揚(yáng)社會主義法治精神，不斷提高依法行政能力，善于用法治思維破解事業(yè)發(fā)展難題，敢于用法律手段推進(jìn)工作，勤于依法開發(fā)利用地方志資源，不斷提高公平、公正、公開執(zhí)行地方志行政法律法規(guī)的水平。三是地方志行政執(zhí)法人員要提高學(xué)習(xí)理解地方志法律法規(guī)條文（尤其是新出臺的法律法規(guī)）的能力，打下扎實(shí)的法學(xué)理論基礎(chǔ)；提高對行政相對人進(jìn)行法制宣傳教育的表達(dá)能力，教育公民、法人或其他組織自覺守法；提高地方志行政法違法行為的分析判斷能力，準(zhǔn)確查處違法行為；提高行政執(zhí)法文書制作運(yùn)行的能力，規(guī)范立案、調(diào)查、取證、處罰決定的各個環(huán)節(jié)；這“四種能力”環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。通過公正公平、規(guī)范高效的地方志行政執(zhí)法，推動地方志從一項(xiàng)工作向一項(xiàng)事業(yè)轉(zhuǎn)變。

（五）開拓進(jìn)取，不斷提升地方志行政法理論研究水平

提高地方志行政法理論研究水平是地方志事業(yè)法治化的重要抓手。長期以來，地方志行政法規(guī)法律部門不明晰，執(zhí)法主體不確定，地方志工作機(jī)構(gòu)法律人才奇缺；地方志行政執(zhí)法活動目前尚未或剛剛開展，缺乏司法實(shí)踐和執(zhí)法實(shí)踐；造成了地方志行政法理論研究領(lǐng)域成為極少數(shù)人涉足的“無人區(qū)”“處女地”，研究成果寥寥無幾；嚴(yán)重影響著地方志立法、地方志行政法律體系的構(gòu)建和完善，遲滯了地方志事業(yè)法治化進(jìn)程。強(qiáng)化地方志行政法理論研究已經(jīng)刻不容緩。一是要盡快開拓地方志行政法學(xué)這個方志學(xué)與行政法學(xué)的交叉學(xué)科、邊緣學(xué)科研究領(lǐng)域，讓“處女地”變?yōu)椤盁嵬恋亍保辉谕七M(jìn)方志學(xué)學(xué)科獨(dú)立化并由三級學(xué)科轉(zhuǎn)變?yōu)橐患墝W(xué)科的同時，將地方志行政法學(xué)列入方志學(xué)學(xué)科中的二級學(xué)科或三級學(xué)科，架構(gòu)獨(dú)立的地方志行政法學(xué)學(xué)科體系。二是加強(qiáng)地方志行政法研究人才隊(duì)伍建設(shè)，建立健全科學(xué)的地方志行政法研究人才培養(yǎng)體制和人才引進(jìn)機(jī)制，適時建立地方志行政法研究人才庫。三是由中國地方志工作指導(dǎo)小組、省級地方志工作機(jī)構(gòu)設(shè)立和發(fā)布地方志行政法專項(xiàng)研究課題或項(xiàng)目，打造一批高質(zhì)量的地方志行政法研究成果。四是厚積薄發(fā)，組織、集中全國地方志精英開展地方志行政法理論研究，或采用向社會購買服務(wù)的方式吸引行政法理論研究專家、學(xué)者參與地方志行政法研究，合作產(chǎn)出研究成果。地方志行政法理論研究領(lǐng)域的開拓和研究水平的提高，有利于加快地方志立法、建立健全地方志行政法律體系，突破制約地方志事業(yè)法治化的瓶頸。

中共十八大以來，全面推進(jìn)依法治國作為新一屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人治國理政的戰(zhàn)略布局，已經(jīng)被提到重要的議事日程。黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力。全黨同志必須更加自覺地堅(jiān)持依法治國、更加扎實(shí)地推進(jìn)依法治國，努力實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化，向著建設(shè)法治中國不斷前進(jìn)?！雹僦泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定［R］.2014.10.23.高水平推進(jìn)地方志事業(yè)法治化是全面推進(jìn)依法治國的題中之意、重要組成部分和必然要求，自覺將地方志法律法規(guī)列入行政法法律部門，構(gòu)建地方志行政法學(xué)學(xué)科體系，完善地方志行政法律體系，使地方志事業(yè)法治化建設(shè)與法治政府、法治中國建設(shè)同步任重而道遠(yuǎn)；方志人要不忘初心、奮力前行，以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，善始善終、善做善成，全面推進(jìn)地方志事業(yè)法治化建設(shè)再上新臺階。

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