地方政府融資平臺(tái)債務(wù)快速增長的壓力、機(jī)會(huì)和借口

劉 峰 張忠軍

（合肥工業(yè)大學(xué)，安徽 230601）

盡管國家各部門（國務(wù)院、發(fā)改委和銀監(jiān)會(huì)等）頻繁出臺(tái)針對(duì)地方政府融資平臺(tái)的管理文件，全面推進(jìn)平臺(tái)清理規(guī)范工作，但融資平臺(tái)舉債規(guī)模不降反增。2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額已接近3.85萬億，比2010年增長12.94%，其中融資平臺(tái)公司舉債規(guī)模增長22.5%。因此，規(guī)范融資平臺(tái)發(fā)展不能簡單地依靠短期的應(yīng)對(duì)措施，更根本的在于完善長期制度機(jī)制。2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，中央首次把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，地方債已成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要課題。從規(guī)范融資平臺(tái)發(fā)展，控制地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)來看，系統(tǒng)分析融資平臺(tái)發(fā)展的原因都是必要的，但已有解釋缺乏系統(tǒng)論述和必要的理論基礎(chǔ)。本文在總結(jié)我國學(xué)者對(duì)地方融資平臺(tái)產(chǎn)生原因研究的基礎(chǔ)上，首先論證地方政府通過融資平臺(tái)舉債屬于財(cái)務(wù)異化行為的基礎(chǔ)上，把Albrecht三角理論用來分析地方融資平臺(tái)發(fā)展，具體分析了融資平臺(tái)債務(wù)快速發(fā)展的壓力、機(jī)會(huì)和借口，從而更好的揭示地方融資平臺(tái)快速發(fā)展的原因，并為進(jìn)一步提出完善長期制度機(jī)制的政策建議。

一、文獻(xiàn)評(píng)述

（一）融資平臺(tái)概念及運(yùn)作機(jī)制

關(guān)于地方政府融資平臺(tái)的概念，并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。通過總結(jié)已有研究，我們從四個(gè)維度進(jìn)行界定：第一，地方政府應(yīng)作為發(fā)起人和出資人，在融資平臺(tái)公司中占有控股地位；第二，融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目應(yīng)有穩(wěn)定收入，還款來源應(yīng)以自身收益為主，財(cái)政收入為輔；第三，融資平臺(tái)的經(jīng)營項(xiàng)目應(yīng)具有經(jīng)營性收益的公益性資本項(xiàng)目；第四，地方政府在融資平臺(tái)中承擔(dān)必要的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。該定義涵蓋了地方融資平臺(tái)的政府主導(dǎo)地位、公益性、特殊的運(yùn)營活動(dòng)以及政府有限責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)等要義，比較全面和規(guī)范的定義了地方政府融資平臺(tái)。

地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作可以經(jīng)過以下步驟來實(shí)現(xiàn)：第一，地方政府向融資平臺(tái)公司注入資本金。地方政府融資平臺(tái)的資本金來源多樣，包括地方政府注入財(cái)政資金、國有資產(chǎn)存量、劃撥土地股權(quán)、規(guī)費(fèi)注入和賦予特許經(jīng)營權(quán)等；第二，地方政府為融資平臺(tái)公司提供擔(dān)保向銀行取得貸款。融資平臺(tái)融資渠道主要包括：銀行貸款、城投債、中期票據(jù)、銀信合作理財(cái)產(chǎn)品和其他融資渠道，其中80%以上的地方融資平臺(tái)的貸款資金來源于銀行貸款，而這些銀行貸款中60%—70%都依賴于地方政府的財(cái)政支持，只有30%左右的貸款能夠依靠自身的現(xiàn)金流償還；①數(shù)據(jù)來源：《2010年中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》。第三，融資平臺(tái)獲得的資金分別投向：經(jīng)營性項(xiàng)目，如在港口、通信、高速公路、開發(fā)新區(qū)等盈利能力很強(qiáng)領(lǐng)域。準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，如在軌道交通、污水處理盈利能力較弱領(lǐng)域。公益性項(xiàng)目，如在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等公益領(lǐng)域基本沒有盈利能力；第四，所投資的項(xiàng)目給地方政府帶來政績、完善的基礎(chǔ)設(shè)施和更多的財(cái)稅收入，同時(shí)也給融資平臺(tái)公司帶來現(xiàn)金流。如圖1所示：

圖1 融資平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制

（二）融資平臺(tái)快速發(fā)展已有的解釋

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)禁止地方政府舉債，②根據(jù)審計(jì)署的2011年公布的數(shù)據(jù)，通過地方融資平臺(tái)舉債占地方全部債務(wù)的46.38%，是地方政府最重要的舉債渠道，考慮邏輯上合理性和數(shù)據(jù)的可得性，很多部分用地方政府債務(wù)代替地方政府融資平臺(tái)。為什么地方政府還會(huì)形成如此巨額債務(wù)？對(duì)于地方政府行為激勵(lì)的解釋主要有以下幾種觀點(diǎn)：

1.“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”不匹配。唐洋軍（2011）認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地方政府既要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要履行相當(dāng)數(shù)量的事權(quán)，超出地方財(cái)政支出能力，地方政府不得不負(fù)債來維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，分稅制改革不完善導(dǎo)致地方政府“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”不匹配導(dǎo)致地方投融資平臺(tái)迅速膨脹。劉蓉、黃洪（2012）從事權(quán)與財(cái)權(quán)的縱向不匹配和橫向不匹配兩方面來論證這一觀點(diǎn)。

2.官員考核制度。陳偉（2011）則提出現(xiàn)有官員考核制度是地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展的根本動(dòng)力，周黎安（2007）證實(shí)，地方官員處于一場(chǎng)以任期內(nèi)GDP增長為主要指標(biāo)的“晉升錦標(biāo)賽”中，周雪光（2005）指出，政府官員關(guān)心的是他們?nèi)纹趦?nèi)的短期政績，其基本思路是：（1）現(xiàn)行的干部晉升制度誘導(dǎo)政府官員關(guān)心任期內(nèi)的“政績工程”；（2）上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱導(dǎo)致下級(jí)官員以“資源密集型”工程發(fā)出自己的政績信號(hào)；（3）這些行為又由于同級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)而強(qiáng)化和延續(xù)。為了在短期內(nèi)做出政績，就必須動(dòng)員一切資源，突破已有的財(cái)政限制，舉債就成為一種最佳策略。

3.預(yù)算軟約束。周雪光（2005）將“軟預(yù)算約束”的概念運(yùn)用到我國基層政府行為的分析之中，創(chuàng)造性地提出了“逆向軟預(yù)算約束”的概念，并用來解釋中國縣市政府累積債而不顧財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的原因，他認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政府出現(xiàn)了自上而下地向所管轄區(qū)域中的下屬組織和個(gè)人索取資源，動(dòng)員預(yù)算外資源，以便突破已有預(yù)算約束。龔強(qiáng)（2011）提出導(dǎo)致地方政府債務(wù)過度積累的核心激勵(lì)是預(yù)算軟約束。鄭華（2011）從兩方面分析預(yù)算軟約束對(duì)地方政府過度負(fù)債偏好的影響：一是中央政府與地方政府之間的預(yù)算軟約束；二是地方政府與轄區(qū)內(nèi)組織和個(gè)人之間預(yù)算軟約束，并得出結(jié)論，地方政府過度負(fù)債偏好實(shí)際上是中央政府、地方政府、轄區(qū)內(nèi)組織等各方各有期待、相互作用的結(jié)果。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)融資平臺(tái)發(fā)展原因的論述，大都從某一因素進(jìn)行解釋，或簡單的列舉若干理由，即沒有系統(tǒng)的論述，也缺乏必要的理論基礎(chǔ)。我們?cè)诮榻BAlbrecht三角理論的起源，及目前國外學(xué)者對(duì)其應(yīng)用的基礎(chǔ)上，論證了我國地方政府通過融資平臺(tái)變相舉債屬于財(cái)務(wù)異化行為，從而在Albrecht三角理論框架內(nèi)，通過壓力、機(jī)會(huì)和借口三個(gè)角度來解釋。最后，從融資平臺(tái)發(fā)展的壓力、機(jī)會(huì)和借口三個(gè)方面來提出相應(yīng)的政策建議，從而打破地方政府過度舉債三角，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)發(fā)展。

二、Albrecht三角理論

Cressey（1953）在《別人的錢：貪污的社會(huì)心理學(xué)研究》著作中，對(duì)欺詐者的心理進(jìn)行了假定，提出了著名的員工“舞弊三角理論”，即指動(dòng)機(jī)、機(jī)會(huì)和借口三個(gè)因素，但其研究重點(diǎn)在于員工舞弊行為。Albrecht（1995）把舞弊三角理論的應(yīng)用從犯罪學(xué)轉(zhuǎn)向會(huì)計(jì)學(xué)領(lǐng)域，并把該思想系統(tǒng)化為由壓力（pressure）、機(jī)會(huì)（opportunity）、借口（rationalization）三要素構(gòu)成的“三角理論”，用來解釋企業(yè)舞弊現(xiàn)象，認(rèn)為企業(yè)的舞弊行為是壓力、機(jī)會(huì)和借口合力的結(jié)果。其中，壓力是指誘發(fā)舞弊者的行為動(dòng)力（激勵(lì)），是直接利益驅(qū)動(dòng)，包括經(jīng)濟(jì)壓力、惡癖壓力、與工作相關(guān)的壓力、其它壓力四種類型；機(jī)會(huì)是指舞弊者進(jìn)行舞弊而不被發(fā)現(xiàn)，或者能夠逃避懲罰的可能性，包括發(fā)現(xiàn)舞弊行為的內(nèi)部控制的缺乏或無效、無法判斷工作質(zhì)量、缺乏懲罰措施、信息不對(duì)稱、能力不足和審計(jì)制度不健全六種機(jī)會(huì)；借口則為行為人實(shí)施舞弊找到了與其道德觀念、行為準(zhǔn)則相吻合的理由。

對(duì)于財(cái)務(wù)異化行為的理論解釋主要有Albrecht（2004）的“信任缺失理論”（Broken Trust theory）和Choo（2007）的“美國夢(mèng)理論”（American Dreamtheory）。信任缺失理論是在經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托—代理理論和心理學(xué)中的現(xiàn)代管家理論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，作為公司治理理論的委托—代理理論和現(xiàn)代管家理論有個(gè)關(guān)鍵的共同點(diǎn)，即股東向公司管理者授予了一定程度的信任，只要經(jīng)理實(shí)施舞弊行為，他就打破了股東對(duì)其信任，即信任缺失。基于公司治理理論，Albrecht從九個(gè)方面解釋財(cái)務(wù)異化行為大量存在的原因：繁榮的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)問題的掩飾；整個(gè)社會(huì)的道德缺失；激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)不當(dāng)；過度追求短期利益；公司負(fù)債率過高；財(cái)務(wù)準(zhǔn)則的不完善；審計(jì)人員與管理者合謀；投資者、銀行和管理人員的趨利行為；教育的失敗。Messner（2004）認(rèn)為，追求經(jīng)濟(jì)上的成功是美國夢(mèng)理論的宗旨，物質(zhì)上的成功主宰著整個(gè)社會(huì)價(jià)值取向，政府、家庭和教育機(jī)構(gòu)等則成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬物。Choo（2007）從三角理論視角分析了美國夢(mèng)理論如何導(dǎo)致財(cái)務(wù)異化行為發(fā)生：過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)上的成功誘導(dǎo)企業(yè)管理層進(jìn)行舞弊，企業(yè)管理層不惜規(guī)避甚至違反相關(guān)法規(guī)來取得經(jīng)濟(jì)上的成功，整個(gè)社會(huì)追求經(jīng)濟(jì)成功的價(jià)值觀導(dǎo)向合理化了管理層的舞弊行為。

國外學(xué)者分析中，三角理論主要應(yīng)用于企業(yè)的財(cái)務(wù)異化分析，但我國地方政府治理中同樣存在委托—代理問題和現(xiàn)代管家問題，在改革開放以后強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，這無異于“美國夢(mèng)”所追求經(jīng)濟(jì)上成功的重要性?；谛湃稳笔Ю碚摵兔绹鴫?mèng)理論邏輯，我國地方政府必然存在大量財(cái)務(wù)異化行為。Stalebrink（2007）也認(rèn)為三角理論不能局限于公司部門的應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)拓展到政府部門、類似政府機(jī)構(gòu)以及非盈利組織等領(lǐng)域，并具體分析了美國政府財(cái)務(wù)異化問題，詳細(xì)論述政府把壓力和機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)化為借口的過程。

Rezaee（2002）總結(jié)了財(cái)務(wù)異化行為的內(nèi)容：第一，偽造、篡改和操作財(cái)務(wù)原始記錄。第二，故意遺漏和歪曲事項(xiàng)、交易、記錄以及其他相關(guān)信息。第三，有意規(guī)避相關(guān)準(zhǔn)則、政策和法規(guī)。我國地方政府成立融資平臺(tái)正是為了規(guī)避《預(yù)算法》的規(guī)定，從這個(gè)視角來看，地方政府通過融資平臺(tái)變相舉債屬于財(cái)務(wù)異化行為。而且融資平臺(tái)公司本身也存在虛假出資、注冊(cè)資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等財(cái)務(wù)異化行為。考慮到地方政府通過投融資平臺(tái)變相舉債屬于財(cái)務(wù)異化行為，本文把Albrecht三角理論用于平臺(tái)債務(wù)膨脹的原因進(jìn)行理論上的梳理、分析和揭示。

三、基于三角理論的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)膨脹的解釋

在2008年金融危機(jī)之前，地方政府融資平臺(tái)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面并不顯著，但隨著金融危機(jī)的爆發(fā)，中央政府鼓勵(lì)地方政府通過融資平臺(tái)大規(guī)模發(fā)行債券、票據(jù)進(jìn)行融資，融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模才得以爆發(fā)式增長。由此可見，金融危機(jī)所引起的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整為投融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模膨脹提供歷史契機(jī)。但是，如此迅速、全國范圍內(nèi)的平臺(tái)公司負(fù)債規(guī)模爆炸式增長并不是簡單的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整所能完全解釋的，各地政府步調(diào)一致的財(cái)務(wù)異化行為必然存在深刻的原因，根據(jù)Albrecht三角理論，財(cái)務(wù)異化行為產(chǎn)生的三要素為壓力、機(jī)會(huì)與借口，三者是相輔相成、互相促進(jìn)的。政府融資平臺(tái)最初成立是因?yàn)?，中國式分?quán)這一特有的政治經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致的發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的壓力，為城市提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的壓力，并隨著地方政府競(jìng)爭(zhēng)格局的形成和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，這一壓力不斷得到強(qiáng)化。只具備融資平臺(tái)發(fā)展的壓力，融資平臺(tái)舉債規(guī)模并不能得到快速發(fā)展，隨著金融危機(jī)的爆發(fā)，中央政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的投拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)政策為壓力的釋放提供了非常合適的契機(jī)，地方政府在中央經(jīng)濟(jì)政策的導(dǎo)向下不斷為平臺(tái)公司注入巨額資金。同時(shí)由于預(yù)算軟約束，地方政府有理由相信中央政府的財(cái)政兜底角色，并沒有過多考慮債務(wù)的償還問題；土地財(cái)政帶來的巨額預(yù)算外收入，為融資平臺(tái)提供大量的還款來源，同時(shí)也作為擔(dān)保物進(jìn)行貸款；金融資本市場(chǎng)的治理低效率，為融資平臺(tái)過度舉債提供的充裕的資金來源；地方政府舉債融資制度缺陷，導(dǎo)致無法對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督，這些機(jī)會(huì)因素進(jìn)一步促進(jìn)了壓力的釋放，使地方政府通過融資平臺(tái)舉債由壓力變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。在壓力與機(jī)會(huì)均存在的情況下地方政府也為自身背負(fù)巨額負(fù)債找到了合適的借口，地方政府認(rèn)為由于分稅制改革，導(dǎo)致了“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”嚴(yán)重不匹配，這“理所當(dāng)然”的成為地方政府通過融資平臺(tái)巨額負(fù)債的“借口”。

綜上，在三角理論分析框架下，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)膨脹的基本原因可以歸納為：中國式分權(quán)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速是融資平臺(tái)發(fā)展的壓力；寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、預(yù)算軟約束導(dǎo)致的財(cái)政機(jī)會(huì)主義、以土地財(cái)政帶來的巨額預(yù)算外收入、金融資本市場(chǎng)的治理效率低導(dǎo)致充裕的資金供給以及地方政府舉債融資制度缺陷為地方投融資平臺(tái)發(fā)展提供了機(jī)會(huì)；分稅制改革不完善產(chǎn)生的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”不匹配則是融資平臺(tái)發(fā)展的借口。如圖2所示。

圖2 融資平臺(tái)發(fā)展的壓力、機(jī)會(huì)和借口的三角關(guān)系

（一）壓力

根據(jù)Albrecht三角理論，壓力是融資平臺(tái)財(cái)務(wù)異化行為的第一要素，是融資平臺(tái)過度舉債的直接動(dòng)力。我國地方政府面臨中國式分權(quán)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的雙重壓力，不管是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)還是完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都需要大量資金支持，在地方財(cái)政約束和金融市場(chǎng)不健全的限制下，以及《預(yù)算法》禁止舉債的情況下，融資平臺(tái)為地方政府提供了獲取巨額資金的渠道。如圖3所示：

圖3 融資平臺(tái)發(fā)展的壓力作用機(jī)制

1.中國式分權(quán)的壓力

中國式分權(quán)是在政治上高度集權(quán)保持不變前提下，中央和地方政府不斷地調(diào)整它們的財(cái)政關(guān)系的過程中實(shí)現(xiàn)的。從20世紀(jì)70年代的放權(quán)讓利到20世紀(jì)80年代的財(cái)政包干體制，再到20世紀(jì)90年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關(guān)系、調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，不僅始終是中國財(cái)政體制改革的要點(diǎn)，也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的突破口。經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的分權(quán)和政治事務(wù)上的集權(quán)相結(jié)合是中國式分權(quán)的核心特征，中國式分權(quán)為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供財(cái)政和政治兩方面激勵(lì)。

第一，中國式分權(quán)對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的財(cái)政激勵(lì)。以財(cái)政包干、分稅制改革為內(nèi)容的財(cái)政分權(quán)改革，導(dǎo)致中央把很多財(cái)權(quán)下放到地方，使得地方政府可以與中央政府分享財(cái)政收入，財(cái)政收入越高，地方的可支配的就越多，其中預(yù)算外收入則100%的留存，各個(gè)地區(qū)為了保護(hù)本地資源、市場(chǎng)和稅基而各自為戰(zhàn)，為尋求高額的利潤而展開競(jìng)爭(zhēng)。正是財(cái)政激勵(lì)使得我國地方政府有那么高的熱情去維護(hù)市場(chǎng)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長。這就是錢穎一（1998）市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義的核心思想。

第二，中國式分權(quán)對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政治激勵(lì)。僅僅從經(jīng)濟(jì)分權(quán)視角還不足以構(gòu)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的全部激勵(lì)，中國政治體制的兩個(gè)特征，一是以GDP為主的政績考核制度，二是自上而下的官員任免制度，地方政府主要不是對(duì)下負(fù)責(zé)，而是對(duì)上負(fù)責(zé)。中國式分權(quán)和中國政治體制的特征為地方政府提供了標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)地方政府系統(tǒng)向發(fā)展型政府治理模式的轉(zhuǎn)變，地方政府不僅要保證GDP的高速度增長，還要關(guān)注GDP等指標(biāo)排名，只有這樣才能保住職位并爭(zhēng)取一切可能的晉升機(jī)會(huì)。所以，地方政府官員非常熱衷于GDP和相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排名。

中國式分權(quán)通過財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)的共同推動(dòng)下，地方政府為了獲取更多可支配的財(cái)政資源，為了獲取更多的晉升機(jī)會(huì)，地方政府會(huì)積極主動(dòng)的動(dòng)用一切資源（包括舉債）發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。因此，中國式分權(quán)為地方政府發(fā)展提供了內(nèi)在激勵(lì)。

2.城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的壓力

根據(jù)納瑟姆（Northam）曲線，城鎮(zhèn)化進(jìn)程有三個(gè)階段：起步階段、加速階段和成熟階段。2012年我國城鎮(zhèn)化率僅僅達(dá)到52.6%，正處于城鎮(zhèn)化加速階段。①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。相比中國式分權(quán)帶來的內(nèi)在激勵(lì)，城鎮(zhèn)化更是一個(gè)自然過程，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必然階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速客觀上迫使地方政府提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等。因此如果說中國式分權(quán)提供地方政府舉債的內(nèi)在激勵(lì)，城鎮(zhèn)化則是地方政府舉債的外在壓力。

在雙重壓力作用下，各地官員會(huì)動(dòng)用一切資源（包括財(cái)政和金融工具）發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而這都需要大量資金支持，在地方政府財(cái)政收入有限的情況下，必然導(dǎo)致巨大資金缺口，強(qiáng)烈的資金需求壓力很可能轉(zhuǎn)化為地方政府的過度舉債行為。

（二）機(jī)會(huì)

Albrecht三角理論告訴我們，在具備了財(cái)務(wù)異化行為的動(dòng)力之后，機(jī)會(huì)要素的存在，使得融資平臺(tái)財(cái)務(wù)異化行為成為可能。機(jī)會(huì)是指地方政府具備過度舉債的條件，而且對(duì)于過度舉債帶來的問題，并不需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與受到相應(yīng)的懲罰。具體包括以下幾點(diǎn)：

1.宏觀經(jīng)濟(jì)政策為過度舉債提供重要的契機(jī)

在經(jīng)濟(jì)危機(jī)面前，一切限制融資平臺(tái)發(fā)展的規(guī)章制度都將是一紙空文。為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，中央政府會(huì)默許甚至鼓勵(lì)地方政府的舉債行為，寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)政策可謂是融資平臺(tái)發(fā)展的強(qiáng)心針。2008年中央實(shí)施積極的財(cái)政政策，出臺(tái)4萬億投資計(jì)劃，但中央政府預(yù)算只安排投資1.18萬億，其余2.82萬億地方政府來承擔(dān)。但市、縣級(jí)地方政府特別中西部地區(qū)普遍存在著“吃飯財(cái)政”的情況，這些地方政府財(cái)政難以提供中央投資項(xiàng)目所需要的配套資金。為了解決地方配套資金的困境，中國人民銀行與中國銀監(jiān)會(huì)提出，支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，拓寬中央項(xiàng)目的配套資金融資渠道。②2009年3月中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，來支持融資平臺(tái)的發(fā)展。有了中央政策作為指導(dǎo)，地方融資平臺(tái)數(shù)量急劇膨脹。2009年末，地方政府融資平臺(tái)數(shù)量從3000多激增到8000多家；與此同時(shí)，平臺(tái)債務(wù)余額也在迅速膨脹，全國9.59萬億的新增貸款中就有40%流入地方政府融資平臺(tái)，融資平臺(tái)貸款余額從2008年的1.7萬億激增至7.38萬億；到了2010末地方政府融資平臺(tái)債務(wù)更是高達(dá)9.09萬億。融資平臺(tái)不僅適應(yīng)了我國應(yīng)對(duì)此次國際金融危機(jī)實(shí)施積極財(cái)政政策擴(kuò)大投資的現(xiàn)實(shí)需要，也為融資平臺(tái)自身的發(fā)展提供了難得的發(fā)展契機(jī)。

2.預(yù)算軟約束——財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為

從預(yù)算軟約束的三種解釋的視角來看，地方政府都存在預(yù)算軟約束問題：第一種解釋是Kornai（1986）的父愛主義。地方政府借債，既有收益也有成本，借債的收益通常有地方政府享有，借債帶來的成本則需要中央政府分擔(dān)。地方政府債務(wù)違約，有可能演化為區(qū)域性乃至全國性債務(wù)危機(jī)，為防止事態(tài)擴(kuò)大，中央政府不得不對(duì)地方政府進(jìn)行救助；第二種解釋是Dewatripont和Maskin（1994）的時(shí)間非一致性，對(duì)于一個(gè)未完工的無效率投資項(xiàng)目，中央政府或貸款者有積極性追加投資，因?yàn)樽芳油顿Y的邊際收益可能大于項(xiàng)目廢棄產(chǎn)生的邊際成本。地方政府進(jìn)行的投資項(xiàng)目，大都是公共基礎(chǔ)設(shè)施，具有投入量大、建設(shè)周期長、沉淀成本高、收益性低等特點(diǎn)，一旦項(xiàng)目開建，需要長期持續(xù)性投入，2010年地方政府性債務(wù)余額中，21.3%用于續(xù)建以前年度開工的項(xiàng)目；第三種解釋是林毅夫（2004）的政策性負(fù)擔(dān)。中央政府要求地方政府提供公共物品、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)、治理環(huán)境污染、提高教育水平等等，地方政府由于承擔(dān)某種政策性負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致政策性的虧損，從而將負(fù)債的責(zé)任推卸到中央政府一方，中央政府只好給予補(bǔ)貼。但是真實(shí)情況不止如此，地方政府會(huì)將所有虧損，都?xì)w因于政策性原因，因?yàn)樵谛畔⒉粚?duì)稱的情況下，中央政府很難分清楚這兩種虧損的差別，只有都給予補(bǔ)貼。

一旦地方政府預(yù)期到會(huì)得到中央政府援助和兜底，就有激勵(lì)逾越“自負(fù)盈虧、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的風(fēng)險(xiǎn)防線，產(chǎn)生超強(qiáng)的底氣進(jìn)行過度舉債和超前的資本品投資，而不去擔(dān)心債務(wù)償還能力和經(jīng)營盈虧，即財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為。商業(yè)銀行相信中央政府也不會(huì)讓地方政府破產(chǎn)，中央財(cái)政會(huì)充當(dāng)“最后還款人”為融資平臺(tái)債務(wù)兜底，因?yàn)橄喈?dāng)多的地方投資是地方代為中央承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給，中央具有救助的道義。正是由于預(yù)算軟約束提供的機(jī)會(huì)，在地方政府和商業(yè)銀行的共同利益驅(qū)動(dòng)下，融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模迅速膨脹。

3.土地財(cái)政

《土地管理辦法》使地方政府把土地收入變?yōu)榈胤秸A(yù)算外收入的最重要來源，地方政府以低補(bǔ)償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，經(jīng)過儲(chǔ)備后高價(jià)轉(zhuǎn)讓，獲得大量土地轉(zhuǎn)讓收入。土地財(cái)政主要通過以下兩個(gè)方面對(duì)地方融資平臺(tái)過度舉債提供機(jī)會(huì)：

第一，土地轉(zhuǎn)讓收入本身是融資平臺(tái)公司重要的還款來源。地方政府財(cái)政總收入分三大塊，地方政府一般預(yù)算收入、中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付以及地方政府性基金收入。中央政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、地方一般預(yù)算資金收入納入財(cái)政預(yù)算管理，地方政府對(duì)這兩部分資金自主獲取和使用的能力有限。地方政府性基金收入只納入政府性基金收入管理，不納入財(cái)政預(yù)算管理，地方政府使用的自主權(quán)很大，并且這部分自己中絕大部分是土地出讓金收入，2012年國有土地使用權(quán)出讓收入就高達(dá)28517億元，占地方政府性基金收入的83.4%。①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財(cái)政部網(wǎng)站。有了這部分預(yù)算外收入作為融資平臺(tái)的還款來源，銀行等金融機(jī)構(gòu)更愿意將資金借給融資平臺(tái)公司。

第二，地方政府以土地使用權(quán)作為資本金注入融資平臺(tái)，融資平臺(tái)再以土地使用權(quán)為抵押，向銀行取得貸款。地方政府利用融資平臺(tái)的資金投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行城市化建設(shè)，而且融資平臺(tái)從銀行獲得的貸款越多，地方政府城市化建設(shè)能力越強(qiáng)，城市化進(jìn)程必然推動(dòng)土地價(jià)格上升。如此循環(huán)下去，土地價(jià)格越來越被推高，地方政府土地財(cái)政收入預(yù)期越來越大，地方融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模越來越大，形成了建立在土地增值預(yù)期之上的“信貸—債務(wù)”泡沫。

4.金融資本市場(chǎng)的治理低效率

我國金融資本市場(chǎng)的發(fā)展還不成熟，特別是銀行業(yè)治理效率地下和風(fēng)險(xiǎn)控制不到位，導(dǎo)致金融資本市場(chǎng)無法依靠有效的市場(chǎng)機(jī)制來約束地方政府的過度舉債行為，無法從資金供給的層面限制地方政府舉債規(guī)模，這便從資金供給方面給地方政府過度舉債提供了機(jī)會(huì)。

金融資本市場(chǎng)治理低效率具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，第一，金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為地方政府債務(wù)與一般企業(yè)和個(gè)人債務(wù)不同，只要有地方政府的擔(dān)保和承諾就可以保證貸款絕對(duì)安全，即使出現(xiàn)問題，地方政府無法償還貸款時(shí)，中央政府也會(huì)進(jìn)行財(cái)政兜底，因此金融機(jī)構(gòu)非常熱衷于把貸款帶給融資平臺(tái)公司。第二，金融機(jī)構(gòu)短期化經(jīng)營策略，金融機(jī)構(gòu)通常注重貸款規(guī)模、經(jīng)營利潤等，同時(shí)融資平臺(tái)公司貸款金額大、期限長等特點(diǎn)，恰好符合銀行短期化經(jīng)營思想，因此各金融機(jī)構(gòu)把融資平臺(tái)公司當(dāng)作優(yōu)質(zhì)客戶資源，競(jìng)相加大信貸投入。第三，金融機(jī)構(gòu)信貸管理不規(guī)范，金融機(jī)構(gòu)最初要求融資平臺(tái)公司提供土地、某項(xiàng)收費(fèi)權(quán)作為貸款抵押，但后來有所放松，普遍接受有地方人大、政府出具的“擔(dān)保函”。同時(shí)，對(duì)融資平臺(tái)公司套取信貸資金、改變貸款用途、不提供詳細(xì)的財(cái)務(wù)信息等違規(guī)行為，也持有默許的態(tài)度。

5.地方政府舉債融資制度缺陷

地方政府的舉債融資行為十分分散，各級(jí)政府甚至政府各部門都有舉債行為，舉債活動(dòng)分散在許多政府部門和所屬的企事業(yè)單位。更有甚者，各舉債主體通過多個(gè)融資平臺(tái)獲取信貸資金，存在“多頭融資、多頭授信”的問題。這將導(dǎo)致融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)難以統(tǒng)一管理，無法建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)不斷膨脹。

（三）借口

具備舉債的動(dòng)力和機(jī)會(huì)之后，地方政府為發(fā)展融資平臺(tái)找到了與道德觀念和行為準(zhǔn)則相吻合的借口，借口實(shí)際上是一種個(gè)人的道德價(jià)值判斷，人們總是通過自己的意圖來判斷自己，而通過行為來判斷他人。對(duì)于自身而言，意圖總是比行為要好得多，因此地方政府為實(shí)施舉債行為尋找借口就非常容易。地方政府大量舉債尋找借口并不是通常的“為了政績，為了形象工程”，而是“為社會(huì)，為國家謀利益以及改善人民生活”這類更“高尚”的借口。理由如下：分稅制體制改革之后，財(cái)權(quán)不斷上移至中央政府，而事權(quán)則層層下放給地方政府。財(cái)力集中在中央，支出責(zé)任落到地方政府身上，從而導(dǎo)致“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”嚴(yán)重不匹配。部分學(xué)者也支出這一觀點(diǎn)：平新喬（2006）指出1994年的分稅制改革極大地改變了中央政府和地方政府財(cái)政收入能力之間的對(duì)比，而支出責(zé)任并未做出相應(yīng)的調(diào)整。由于地方政府既要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要履行相當(dāng)?shù)氖聶?quán)，使得地方政府財(cái)政入不敷出，而我國的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能舉債，于是成立了融資平臺(tái)公司，代替政府進(jìn)行直接與間接融資活動(dòng)。但下述三個(gè)理由將論證這只是地方政府大量舉債的借口：

第一，中央向地方轉(zhuǎn)移支付了大部分財(cái)政收入。我國政府的財(cái)政資金主要由兩部分組成，一部分是財(cái)政預(yù)算資金，另一部分是政府性基金，財(cái)政預(yù)算資金和政府性基金都是按照中央和地方分為兩級(jí)，分收支兩條線管理。2012年全國財(cái)政預(yù)算資金收入中，85.1%是由地方政府開支，而地方財(cái)政收入占比僅僅為52.1%，這就是“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”不匹配的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。但中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付4.54萬億，占中央財(cái)政收入的80.1%，從最終分配上來看，地方政府財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的90%，地方政府在財(cái)政預(yù)算資金這一塊總收入量占到全部財(cái)政預(yù)算資金的大部分。如表1所示：

表1 2012年中央、地方財(cái)政收支情況①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財(cái)政部網(wǎng)站。單位：萬億

2012年全國政府性基金收入中，地方政府性基金收入占比高達(dá)91.2%，而且中央政府還通過轉(zhuǎn)移支付將1180億元轉(zhuǎn)移至地方，占中央政府基金收入的35.6%。如表2所示：

表2 2012年中央和地方政府性基金收入②數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財(cái)政部網(wǎng)站。單位：億元

從財(cái)政預(yù)算資金和政府性基金兩方面來分析，在考慮中央政府的轉(zhuǎn)移支付之后，從最終收入分配來看，地方政府的總財(cái)政收入占了全國財(cái)政總收入的絕大部分。

第二，發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)債規(guī)模遠(yuǎn)大于落后地區(qū)負(fù)債規(guī)模。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差距，落后地區(qū)比發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政實(shí)力要差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，導(dǎo)致資金需求量更大，因此資金缺口往往更大，更加依賴舉債維持日常的運(yùn)轉(zhuǎn)。但是從地方政府債務(wù)的區(qū)域分布來看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的政府債務(wù)占地方性債務(wù)的49.65%，而西部落后地區(qū)的份額只占27.29%。如圖4所示：

圖4 2010年底全國地方政府性債務(wù)余額的區(qū)域分布③數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國審計(jì)署網(wǎng)站（2011年第35號(hào)）。

第三，地方政府通過融資平臺(tái)所獲得的資金大多數(shù)支出在生產(chǎn)型職能領(lǐng)域，而對(duì)于非生產(chǎn)型職能領(lǐng)域卻重視不夠。如果說事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)較大的資金缺口，那么舉債所得的資金應(yīng)該是用于當(dāng)?shù)刎?cái)政的行政事務(wù)和經(jīng)常性開支，但通過對(duì)2010年債務(wù)余額數(shù)據(jù)對(duì)比發(fā)現(xiàn)舉債資金更多的用于生產(chǎn)型領(lǐng)域。④地方政府的事權(quán)可以分為兩類：一類為生產(chǎn)型職能，即地方政府需要提供市政、交通、土地收儲(chǔ)等設(shè)施建設(shè)；另一類為非生產(chǎn)型職能，即地方政府需要提供科教文衛(wèi)、社會(huì)保障等公共服務(wù)。在地方政府債務(wù)支出的投向類別中，市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)等生產(chǎn)型支出占72.23%，而對(duì)于中央政府比較關(guān)心的教科文衛(wèi)和保障性住房只占總支出的9.54%。

四、結(jié)論及政策建議

基于Albrecht三角理論的分析表明：地方政府融資平臺(tái)快速發(fā)展的根本動(dòng)力來源于中國式分權(quán)帶來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的壓力和城市化進(jìn)程加快帶來完善基礎(chǔ)設(shè)施壓力；寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、中央政府對(duì)地方政府的預(yù)算軟約束、當(dāng)前我國以土地財(cái)政帶來的巨額預(yù)算外收入、金融資本市場(chǎng)的治理低效率和債務(wù)融資制度缺陷則為融資平臺(tái)發(fā)展提供了機(jī)會(huì)，從而使融資平臺(tái)舉債得以實(shí)現(xiàn)；同時(shí)地方政府也為其過度舉債找到了與其行為準(zhǔn)則相吻合的借口，即分稅制改革不完善導(dǎo)致“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”不匹配。短期針對(duì)融資平臺(tái)過快膨脹的應(yīng)對(duì)措施雖然能夠抑制地方融資平臺(tái)急劇膨脹，但并不能從根本上限制地方融資平臺(tái)過快發(fā)展，控制地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們?cè)趯?shí)施短期應(yīng)對(duì)措施的同時(shí)，更加注重完善長期制度機(jī)制，通過弱化壓力、機(jī)會(huì)和借口任何一個(gè)因素都能夠打破舉債三角，限制地方政府過度舉債，因此，本文將從壓力、機(jī)會(huì)和借口三個(gè)方面提出相應(yīng)的政策建議。

首先，減輕地方政府舉債的壓力。具體包括：轉(zhuǎn)變政府職能，由生產(chǎn)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；完善政績考核制度，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評(píng)定政績；防止“保增長”成為地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)有力激勵(lì)機(jī)制；拓寬基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的融資模式，減輕地方政府資金支出的壓力；未來還可以進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，打破“零碎分割的區(qū)域市場(chǎng)”，弱化地方政府之間激烈競(jìng)爭(zhēng)。

其次，減少地方政府舉債的機(jī)會(huì)。具體包括：由“行政管控為主”的地方債務(wù)管理模式，向“規(guī)則控制為主”的地方債務(wù)管理模式轉(zhuǎn)變，完善地方債務(wù)的規(guī)章制度，避免宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)債務(wù)管理模式的影響；硬化地方政府預(yù)算軟約束，防止財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為；把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究；將以土地財(cái)政為主的政府性基金納入預(yù)算管理，完善各部門對(duì)其監(jiān)管機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管，明確融資平臺(tái)設(shè)立、資產(chǎn)負(fù)債管理、償債準(zhǔn)備和資金用途等；增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、擯棄短期化經(jīng)營思想，規(guī)范向政府部門的授信操作；建立統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理體系，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府和部門債務(wù)融資行為的監(jiān)督和管理。

最后，杜絕地方政府舉債的借口。具體包括：明確劃分各級(jí)政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)；調(diào)整中央與地方在事權(quán)和財(cái)權(quán)上的分配，中央不斷上收事權(quán)和下放財(cái)權(quán)；嚴(yán)格監(jiān)管地方政府一般預(yù)算收入、政府性基金收入、轉(zhuǎn)移支付收入的使用范圍；完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，減少、合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。

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