新《預(yù)算法》出臺背景下國庫現(xiàn)金管理及風(fēng)險(xiǎn)防范

楊國清 張 偉 姜兆平

（中國人民銀行連云港市中心支行，江蘇 222000）

《預(yù)算法》修訂過程中，關(guān)于國庫管理的具體方式，圍繞人民銀行在國庫上的職責(zé)定位，出現(xiàn)了有意思的“經(jīng)代之爭”。究其實(shí)質(zhì)，關(guān)鍵不在于“經(jīng)理”還是“代理”，只要國庫管理制度在保證財(cái)政資金安全的前提下，讓財(cái)政資金效率最大化，就是我們所應(yīng)該選擇的制度。新《預(yù)算法》把國庫現(xiàn)金管理正式寫入該法中，國庫現(xiàn)金管理的法理基礎(chǔ)已經(jīng)建立。因此，未來國庫現(xiàn)金管理特別是地方國庫現(xiàn)金管理必將開閘，以提升財(cái)政資金的使用效率。但是，由于國庫庫存資金具有公共屬性，安全性和保證支付是其基本要求，如何在保證安全和流動性的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值是國庫現(xiàn)金管理的首要原則。自2006年開始，我國率先對中央國庫庫存進(jìn)行現(xiàn)金管理操作，有效提升了中央國庫庫存資金的保值增值能力，雖然地方國庫現(xiàn)金管理制度尚未出臺，但是已有很多地方或明或暗地進(jìn)行了地方國庫現(xiàn)金管理操作。本文以當(dāng)前國庫現(xiàn)金管理為研究對象，從現(xiàn)行政策依據(jù)、操作方式、操作對象等出發(fā)，探討目前國庫現(xiàn)金管理存在的風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，并結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)探討防范風(fēng)險(xiǎn)方案設(shè)計(jì)。

一、我國國庫現(xiàn)金管理開展基本情況

2006年，財(cái)政部和人民銀行聯(lián)合出臺《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》，標(biāo)志著我國中央國庫現(xiàn)金管理正式開展。在中央國庫現(xiàn)金管理初期，主要實(shí)施商業(yè)銀行定期存款和買回國債兩種操作方式。2006年-2014年8月，中央國庫現(xiàn)金管理共操作76期，累計(jì)操作金額達(dá)30726.30億元。其中國庫定期存款操作74期，累計(jì)實(shí)現(xiàn)（預(yù)期）收益565.28億元（見表1），有效提升了中央國庫庫存資金的保值增值能力。受多種因素影響，地方國庫現(xiàn)金管理目前尚未出臺統(tǒng)一的規(guī)范性管理辦法，但是很多地方財(cái)政已經(jīng)通過多種方式開展實(shí)質(zhì)上的國庫現(xiàn)金管理。

二、國庫現(xiàn)金管理風(fēng)險(xiǎn)因素分析

（一）政策風(fēng)險(xiǎn)

中央國庫現(xiàn)金管理已開展多年，有較成熟的制度體系和操作規(guī)程，政策風(fēng)險(xiǎn)主要集中于地方國庫現(xiàn)金管理中。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是2001年財(cái)政部實(shí)施國庫集中支付改革以來，使大量原滯留在預(yù)算單位的資金流量逐步集中到人民銀行國庫賬戶中，國庫現(xiàn)金余額明顯增加。2013年，地方政府國庫庫存達(dá)23000億元，約是中央國庫庫存的4.1倍，地方政府要求進(jìn)行地方國庫現(xiàn)金管理的呼聲越來越高，部分地區(qū)已采取公開或隱蔽的方式開展國庫現(xiàn)金管理操作。但是關(guān)于地方國庫現(xiàn)金管理國家層面尚未出臺相關(guān)政策，導(dǎo)致地方國庫部門開展國庫現(xiàn)金管理沒有制度可依，操作程序上沒有規(guī)范的業(yè)務(wù)流程可循，蘊(yùn)含較大政策風(fēng)險(xiǎn)。如雖然有部分地方政府對國庫現(xiàn)金管理實(shí)行了招投標(biāo)，但是國家沒有出臺對地方政府國庫現(xiàn)金管理的利率政策，地方政府只能通過其他的標(biāo)的進(jìn)行招投標(biāo)，而不是價(jià)格這一國庫現(xiàn)金管理的最重要因素。如果通過利率之外變相加價(jià)等情況，則會出現(xiàn)違法利率政策的風(fēng)險(xiǎn)。

表1 2006年-2014年上半年中央國庫現(xiàn)金管理操作情況統(tǒng)計(jì)

（二）國庫資金流動性風(fēng)險(xiǎn)

目前來看，中央國庫現(xiàn)金管理操作額度實(shí)行財(cái)政部和人民銀行部門會商制，每期操作額度控制在500億元左右，僅占中央國庫庫存的10%，因此中央國庫因國庫現(xiàn)金管理操作出現(xiàn)流動性不足的情形概率很低。但是地方國庫現(xiàn)金管理操作絕大多數(shù)是以政府財(cái)政部門為主，缺少其他部門參與，部門制約機(jī)制未形成。特別是地方財(cái)政部門尚未正式實(shí)施現(xiàn)金流預(yù)測工作制度，缺乏對未來財(cái)政資金收支存的有效預(yù)測，只能依靠經(jīng)驗(yàn)判斷，缺乏有效的制度和技術(shù)支撐。部分地方政府為追求財(cái)政庫款高額利息收入，可能會把大部分庫存資金投入到國庫現(xiàn)金管理操作中去，從而出現(xiàn)延遲支付情況，使財(cái)政資金政策效應(yīng)得不到有效發(fā)揮。以某地為例，2012年本級庫存月均值為160億元，而月均現(xiàn)金管理操作190億元，現(xiàn)金管理金額占撥付前庫存余額的比例大都在40%以上，操作前后庫存變動最高值達(dá)90%以上，操作后的本級庫存最低余額僅為5.5億元，國庫支付風(fēng)險(xiǎn)隱患巨大。

（三）質(zhì)押風(fēng)險(xiǎn)

中央國庫現(xiàn)金管理規(guī)定，接受存款的商業(yè)銀行必須以可流通國債現(xiàn)券存款金額的120%質(zhì)押，同時(shí)財(cái)政部和人民銀行可根據(jù)債券市場的變化情況調(diào)整質(zhì)押比例。因此在當(dāng)前情況下，中央國庫現(xiàn)金管理質(zhì)押風(fēng)險(xiǎn)較低。但是在地方國庫現(xiàn)金管理中，主要是以本轄內(nèi)商業(yè)銀行為招投標(biāo)對象，除地方法人總行機(jī)構(gòu)外，其他多屬于商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)，很難持有可流通交易資產(chǎn)。因此，地方國庫現(xiàn)金管理保障資金安全保障主要是采用保函、存款擔(dān)保書等信用保證形式，資金安全保障程度較低。如某地為保障資金安全，要求存放國庫定期存款的商業(yè)銀行必須向財(cái)政部門出具《保函》或《存款擔(dān)保書》，保證資金按期、足額返還國庫。不管是《保函》還是《存款擔(dān)保書》，都是由存款商業(yè)銀行（或上級行、總行）開具，并不存在第三方責(zé)任主體，且是信用保證并無實(shí)物質(zhì)押，保障措施沒有實(shí)際意義。

（四）銀行資金流動性的風(fēng)險(xiǎn)

目前，無論是中央國庫現(xiàn)金管理還是地方國庫現(xiàn)金管理，操作工具基本上都是以商業(yè)銀行定期存款為主。當(dāng)前我國金融市場多次出現(xiàn)流動性偏緊情況，特別是季末年末，金融市場流動性偏緊幾乎常態(tài)。一旦中標(biāo)銀行的資金支付出現(xiàn)問題，國庫資金到期不能償付的風(fēng)險(xiǎn)就會顯現(xiàn)。雖然中央國庫現(xiàn)金管理有足額質(zhì)押國債代償，但資金償付的及時(shí)性會受影響，特別是在實(shí)際操作中，中標(biāo)銀行常以中小型銀行居多，相比大型國有銀行，中小銀行的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)往往單一，與負(fù)債期限錯(cuò)配現(xiàn)象較為普遍，變現(xiàn)能力較低，因此，中小銀行遭遇流動性風(fēng)險(xiǎn)的可能性更大，若面臨系統(tǒng)性危機(jī)時(shí)，存放在這些中小型銀行的國庫資金很可能得不到及時(shí)償付。

（五）管理和操作風(fēng)險(xiǎn)

管理和操作風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)和外部管理風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)是指在國庫現(xiàn)金管理過程中由于規(guī)章制度不健全、內(nèi)部管理機(jī)制不完善或者內(nèi)部人員風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱等原因，而形成的資金損失隱患和可能發(fā)生的其他潛在危險(xiǎn)。內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)屬于共性風(fēng)險(xiǎn)，此類風(fēng)險(xiǎn)并非國庫現(xiàn)金管理操作所特有。外部管理風(fēng)險(xiǎn)是指由于不遵守制度規(guī)定而形成的風(fēng)險(xiǎn)。中央國庫現(xiàn)金管理由于制度和系統(tǒng)建設(shè)較為規(guī)范，內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率較小，但外部管理風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率仍較大，如中標(biāo)存款銀行不按規(guī)定設(shè)立“國庫定期存款”一級會計(jì)科目等。而地方國庫現(xiàn)金管理由于制度和系統(tǒng)建設(shè)不建全，存在較大的內(nèi)外部管理風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部管理方面，如由于當(dāng)前尚未明確地方國庫現(xiàn)金管理收支科目使用，地方政府財(cái)政部門在進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理時(shí)科目使用各異，易存在收支虛增現(xiàn)象。外部管理上，由于地方國庫現(xiàn)金管理多數(shù)以財(cái)政部門為主，各地財(cái)政部門大多從自身利益出發(fā)，依據(jù)自有評價(jià)系統(tǒng)確定，系統(tǒng)評價(jià)指標(biāo)主要含有商業(yè)銀行對中小企業(yè)貸款量、對本地重大項(xiàng)目貸款支持力度、對本地民生項(xiàng)目貸款支持力度等，按照得分高低確定每家銀行額度大小。這種政策會存在較大風(fēng)險(xiǎn)，一是會忽視對商業(yè)銀行經(jīng)營質(zhì)量的要求，易造成資金安全風(fēng)險(xiǎn)；二是招投標(biāo)結(jié)果由資金輸出方?jīng)Q定，在缺乏利率這一核心標(biāo)的合法前提下，中標(biāo)銀行的選擇面臨諸多不可控因素，易造成權(quán)力尋租，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。

（六）對貨幣政策影響風(fēng)險(xiǎn)

目前，由于中央國庫現(xiàn)金管理每期操作資金量相對較少，對貨幣政策影響尚不明顯，但是若地方國庫現(xiàn)金管理集中開展且無序投放銀行間市場，勢必會對貨幣政策產(chǎn)生較大影響。一是會對貨幣政策產(chǎn)生“對沖”效應(yīng)。地方國庫資金通過現(xiàn)金管理運(yùn)作會使國庫資金從中央銀行向商業(yè)銀行產(chǎn)生凈流出，使國庫資金發(fā)揮了基礎(chǔ)貨幣的作用流入市場，再加上商業(yè)銀行信貸投放產(chǎn)生的貨幣乘數(shù)效應(yīng)，會進(jìn)一步增加貨幣市場流動性，在遇到緊縮貨幣政策時(shí)會產(chǎn)生“投放貨幣”的作用，同時(shí)存款到期資金回流國庫，則會產(chǎn)生“回收貨幣”的作用。二是會影響社會融資規(guī)模。開展地方國庫現(xiàn)金管理可以使商業(yè)銀行主動獲取定期存款，為商業(yè)銀行提供新的融資渠道，其所融通的資金額度總量較大，期限也相對穩(wěn)定，對整個(gè)社會融資規(guī)模會產(chǎn)生較大影響；三是會影響國家信貸政策實(shí)施。地方國庫現(xiàn)金管理操作銀行選擇和存放額度主要由地方政府財(cái)政部門確定或制定規(guī)則，商業(yè)銀行為追求優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定的財(cái)政存款，會被迫按照地方政府的意圖進(jìn)行信貸投放，一定程度上會影響國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整及信貸政策實(shí)施。

表2 國庫現(xiàn)金管理風(fēng)險(xiǎn)一覽表

三、國庫現(xiàn)金管理風(fēng)險(xiǎn)防范方案設(shè)計(jì)

（一）政策性風(fēng)險(xiǎn)防范方案

國庫現(xiàn)金管理涉及宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政政策等多方面的經(jīng)濟(jì)管理活動，財(cái)政資金在金融市場運(yùn)作的安全性和收益性都需要法律法規(guī)來規(guī)范，目前地方國庫現(xiàn)金管理工作尚處于“游擊”階段。因此，一方面應(yīng)遵循中央統(tǒng)一制度框架指導(dǎo)的原則，國家盡快出臺有關(guān)地方國庫現(xiàn)金的法律法規(guī)或指導(dǎo)性意見，明確地方國庫現(xiàn)金管理的合規(guī)性，確定地方國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)、主體和運(yùn)作方式；另一方面，地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，補(bǔ)充實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確地方國庫現(xiàn)金管理中財(cái)政部門、人民銀行與商業(yè)銀行的職責(zé)和權(quán)限，為地方國庫現(xiàn)金管理的操作規(guī)程、操作規(guī)模、操作方式等具體操作提供依據(jù)，明確商業(yè)銀行的準(zhǔn)入條件，兼顧資金安全性的同時(shí)使國庫現(xiàn)金管理制度化。

（二）國庫資金流動性風(fēng)險(xiǎn)防范方案

一是前期先行對省級庫存增量進(jìn)行試點(diǎn)。省級財(cái)政由于資金量大、管理規(guī)范且銀行機(jī)構(gòu)較市縣要多，可先行在省級層面進(jìn)行地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)。為防止政府部門現(xiàn)金管理沖動，可先行規(guī)定在地方現(xiàn)金管理初期只能對庫存增量資金實(shí)施現(xiàn)金管理操作，防止出現(xiàn)為追求高額利息而出現(xiàn)支付困難的局面。二是地方全面開展國庫現(xiàn)金管理后，可強(qiáng)制要求地方留存一定的資金存在國庫，留存金額由國庫負(fù)責(zé)監(jiān)管。如以2014年末為參考留存資金量，如果國庫庫存超過參考留存資金，超出的部分可以進(jìn)行現(xiàn)金管理操作，或庫存低于或操作后低于參考資金，國庫有權(quán)拒絕撥付。

（三）質(zhì)押風(fēng)險(xiǎn)防范方案

鑒于地方性分支機(jī)構(gòu)或地方法人機(jī)構(gòu)持有的可質(zhì)押國債為零或者很少，可以靈活進(jìn)行質(zhì)押。一是經(jīng)過各自總行允許的情況。地方國庫向總行國庫局申請?jiān)谝言谥醒雮怯浗Y(jié)算公司開立乙類賬戶的國庫局賬戶下設(shè)立子賬戶。同時(shí)，要求中標(biāo)商業(yè)銀行根據(jù)中標(biāo)額度向其總行申請?zhí)峁┮欢ū壤目闪魍▏鴤|(zhì)押于所開立的賬戶下。質(zhì)押完成后，地方國庫再將國庫現(xiàn)金轉(zhuǎn)存至中標(biāo)商業(yè)銀行。存款到期收回國庫現(xiàn)金本息后，地方國庫告知總行國庫局或直接通過中央債券登記結(jié)算公司將質(zhì)押國債給予解付。二是地方國庫現(xiàn)金管理專設(shè)央票質(zhì)押。利用人民銀行央票管理系統(tǒng)在央行成立質(zhì)押中心（以下簡稱中心），中心按地方國庫現(xiàn)金管理主體開設(shè)質(zhì)押賬戶。當(dāng)其進(jìn)行操作時(shí)，中標(biāo)銀行把一定比例央票按種類在中心凍結(jié)，中心登記各主體賬戶。登記結(jié)束后，國庫資金存入中標(biāo)銀行。等到期后，中標(biāo)銀行把國庫資金本息返還國庫后，中心對其質(zhì)押央票解凍。

（四）銀行資金流動性不足風(fēng)險(xiǎn)防范方案

若以上指標(biāo)同時(shí)滿足最低流動性數(shù)據(jù)要求，如流動性比例≥25%、核心負(fù)債依存度≥60%、流動性缺口率≥-10%、人民幣超額備付金率≥3%、存貸款比例≤75%，則反映該中標(biāo)銀行流動性風(fēng)險(xiǎn)為放心類；若有1-2個(gè)指標(biāo)不滿足最低流動性數(shù)據(jù)要求，則反映該中標(biāo)銀行流動性風(fēng)險(xiǎn)為關(guān)注性；超過3個(gè)（含3個(gè)）指標(biāo)不滿足最低流動性數(shù)據(jù)要求，則反映該中標(biāo)銀行流動性風(fēng)險(xiǎn)為可疑類。對予流動性關(guān)注類中標(biāo)銀行國庫應(yīng)及時(shí)發(fā)出提醒告知書，而對予可疑類中標(biāo)銀行應(yīng)予以暫停參與中央國庫現(xiàn)金管理招投標(biāo)資格，直至滿足流動性指標(biāo)滿足數(shù)據(jù)要求。

（五）管理風(fēng)險(xiǎn)防范方案

針對內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)可制定《國庫現(xiàn)金管理內(nèi)部業(yè)務(wù)處理手續(xù)》，明確內(nèi)部賬戶設(shè)置、預(yù)算科目使用、具體業(yè)務(wù)操作流程、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測等事項(xiàng)。國庫應(yīng)該專門設(shè)立《存放商業(yè)銀行定期存款登記簿》、《存放商業(yè)銀行定期存款利息收入登記簿》《存放商業(yè)銀行定期存款明細(xì)表》等國庫現(xiàn)金管理臺賬，用于詳細(xì)記錄每筆省本級現(xiàn)金管理商業(yè)銀行存款及利息的收支情況，并及時(shí)做好與財(cái)政部門的對賬工作。針對外部管理風(fēng)險(xiǎn)可設(shè)為一般管理風(fēng)險(xiǎn)和嚴(yán)重管理風(fēng)險(xiǎn)。一般管理風(fēng)險(xiǎn)主要是指不遵守國庫現(xiàn)金管理相關(guān)制度規(guī)定、利息計(jì)算錯(cuò)誤、擾亂招投標(biāo)秩序等不影響國庫資金安全的行為，國庫可給予警告；而嚴(yán)重管理風(fēng)險(xiǎn)主要是指不按規(guī)定時(shí)間歸還國庫本金利息、質(zhì)押國債不足并不能及時(shí)補(bǔ)足的等影響國庫資金安全的行為，國庫可給予罰款并暫停國庫現(xiàn)金管理參與資格，嚴(yán)重者可直接取消國庫現(xiàn)金管理資格。

（六）貨幣政策風(fēng)險(xiǎn)防范方案

地方國庫現(xiàn)金管理宜疏不宜堵，不能因?qū)ω泿耪卟僮鳟a(chǎn)生影響而因噎廢食。在進(jìn)行地方國庫現(xiàn)金管理操作時(shí)，為盡量弱化現(xiàn)金管理操作對貨幣政策操作影響，在地方現(xiàn)金管理初期實(shí)行人民銀行控制總額制。如設(shè)為1年地方國庫現(xiàn)金管理操作金額為5000億，由各地以省為單位向人民銀行進(jìn)行額度申請，在額度控制內(nèi)，地方可以自由進(jìn)行操作，而如果年度操作金額超過5000億，人民銀行可以根據(jù)貨幣政策調(diào)整情況適當(dāng)增加或者不予增加管理額度。后期可以實(shí)行額度放開，但是各地操作前應(yīng)及時(shí)向人民銀行分支機(jī)構(gòu)備案，使人民銀行及時(shí)掌握地方國庫現(xiàn)金管理資金輸出情況，及時(shí)進(jìn)行對沖操作，保證貨幣政策平穩(wěn)運(yùn)行。

〔1〕中國人民銀行國庫局.2010、2011、2012、2013年中央國庫現(xiàn)金管理運(yùn)行分析報(bào)告.

〔2〕姜兆平，莊衛(wèi)明.我國國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策協(xié)調(diào)問題及建議——基于國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作分析[J].金融縱橫，2011（1）.

〔3〕王春燕.國庫現(xiàn)金管理定期存款模式對中小商業(yè)銀行的影響及風(fēng)險(xiǎn)識別途徑[J].金融縱橫，2013（2）.

〔4〕中國人民銀行網(wǎng)站：www.pbc.gov.cn.