公共物品生產(chǎn)的組織選擇——對兩個主要分析框架的介紹

馬 珺

（中國社會科學(xué)院，北京 100836）

一、問題的提出

20世紀(jì)90年代末期以來，學(xué)術(shù)界做了大量西方公共物品及其相關(guān)理論的引介工作，這些工作在推動市場取向的經(jīng)濟(jì)體制改革、界定政府職責(zé)范圍、規(guī)范政府干預(yù)方式等方面，都發(fā)揮了重要作用。時至今日，隨著經(jīng)濟(jì)體制的市場化改革走向縱深，僅有理論和觀念的支撐已經(jīng)不足以解決實際工作中的難題，現(xiàn)有的公共部門改革需要技術(shù)性的細(xì)化。本文所討論的公共物品生產(chǎn)的組織選擇問題，即是其中之一。特別是隨著政府簡政放權(quán)步驟的加快，以及實質(zhì)性地推進(jìn)向社會力量購買公共服務(wù)的政策，對于公共服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的理論探討更顯迫切。

假定融資問題已經(jīng)解決，公共物品應(yīng)通過何種組織進(jìn)行生產(chǎn)？是官僚機(jī)構(gòu)（政府機(jī)關(guān)）、私人企業(yè)，還是非政府非營利組織（NPOs）？就同一公共服務(wù)來說，人們依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)選擇合適的生產(chǎn)組織？不同組織的生產(chǎn)績效有何差異？傳統(tǒng)財政學(xué)假定官僚機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共物品的生產(chǎn)，至于官僚機(jī)構(gòu)是如何運(yùn)行的，則作為一個理論“黑箱”而未加探討（布坎南，1968）。

傳統(tǒng)財政學(xué)的這一缺陷在幾個方面激發(fā)了后來的研究。一是官僚理論，它打開了官僚機(jī)構(gòu)的黑箱，暴露了政府生產(chǎn)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其無效率的一面。二是各類組織間的比較制度研究，它為判斷不同治理結(jié)構(gòu)下公共物品生產(chǎn)的效率奠定了理論基礎(chǔ)。出于本文的研究目的，我們僅關(guān)注后一方面。

到目前為止，關(guān)于公共服務(wù)生產(chǎn)的組織選擇，讓-雅克·拉豐、讓·梯若爾（1993）、哈特等（Hartet al.，1997）以及威廉姆森（Williamson，1999）均從公共服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的角度提出了相應(yīng)的理論分析框架。其中，讓-雅克·拉豐、讓·梯若爾代表的激勵理論框架非常重視對事前風(fēng)險的控制。在完全信息假定下，他們將政府與運(yùn)營商之間的信息不對稱作為公共服務(wù)供給的關(guān)鍵性因素，事先選擇的信息披露與激勵機(jī)制成為在多種治理模式中進(jìn)行權(quán)衡的核心（克洛德·梅納爾、斯特爾·索西耶，2000）。這一框架具有明顯的“計劃者”色彩，因而限制了它的應(yīng)用領(lǐng)域。哈特等（Hartetal.，1997）的不完全契約理論認(rèn)為，除了事前激勵之外，還要重視以事后治理來減低合同風(fēng)險。強(qiáng)調(diào)對簽約后發(fā)生不確定情況的處置權(quán)，即剩余控制權(quán)的配置，通過對公共生產(chǎn)和私人生產(chǎn)兩種方式各自的成本與質(zhì)量的衡量，來決定公共服務(wù)治理模式的選擇。不過，哈特等人的不完全契約理論的分析框架沒有涉及介于“公共生產(chǎn)”與“私人生產(chǎn)”之間的中間治理形式（例如公共管制）。威廉姆森（Williamson，1999）從交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)視角所作的“治理結(jié)構(gòu)”分析，彌補(bǔ)了以上兩種分析模式的不足。第一，交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)假定交易的參與人有能力預(yù)測到潛在的合同風(fēng)險，并把這些因素考慮到組織（即治理結(jié)構(gòu)）的設(shè)計中去。該分析框架同時強(qiáng)調(diào)了事前激勵和事后調(diào)整機(jī)制的重要性。第二，該分析框架考慮到了治理結(jié)構(gòu)的多樣性，而不僅僅是公共生產(chǎn)與私人生產(chǎn)之間的選擇。從實用性的角度考慮，本文著重介紹后兩個分析框架。

二、不完全契約分析框架（Hart et al.，1997）

（一）理論模型

在現(xiàn)實中可以觀察到，諸如警察、軍隊、監(jiān)獄的運(yùn)營、消防部門和學(xué)校、垃圾收集等等服務(wù)，一般而言由政府雇員來完成，所需資金則由稅收來支付，但有些情況下，也通過政府簽約外包的方式由私人供給者生產(chǎn)。以上兩種生產(chǎn)方式分別稱之為政府生產(chǎn)（In-house provision）和合同外包（contracting provision）。在政府生產(chǎn)與合同外包兩極之間，還普遍地存在著各種中間選擇。此外，合同外包中，私人簽約者可能是營利性機(jī)構(gòu)（profit organizations），也可能是非營利性機(jī)構(gòu)（non-profit organizations）。那么，對于同一種物品或服務(wù)的生產(chǎn)，采用不同生產(chǎn)組織的理由是什么，各種組織之間是否存在重大的績效差別？

支持私有化的理由是，同樣的服務(wù)由私人生產(chǎn)成本更低，反對者則認(rèn)為，私人生產(chǎn)降低了服務(wù)的質(zhì)量。根據(jù)哈特等人的觀點(diǎn)，很多服務(wù)的質(zhì)量是可以通過合同條款在事前加以約定，但是，不完全契約問題仍然不可避免。從傳統(tǒng)激勵理論的觀點(diǎn)來看，不管由私人生產(chǎn)還是公共生產(chǎn)，都將面臨道德風(fēng)險和逆向選擇問題。一旦認(rèn)識到政府對服務(wù)的質(zhì)量要求通常不能完全清晰地加以界定，要理解政府生產(chǎn)和私人外包的相對效率，我們必須考慮對不可合同約定的質(zhì)量要求的剩余控制權(quán)問題。剩余控制權(quán)之所以重要，是因為它決定了誰對未寫入合同的有關(guān)決策擁有主導(dǎo)權(quán)。

哈特等人首先給出了一個政府簽約的理論模型。假定社會要提供一種消費(fèi)者無法從市場上直接買到的物品或服務(wù)。政府可有兩種選擇：由政府自行組織生產(chǎn)或者外包給私人機(jī)構(gòu)生產(chǎn)。兩種方式的區(qū)別在于，誰對提供服務(wù)所用的（非人力）資產(chǎn)擁有剩余控制權(quán)。在前一種情況下，政府作為所有者擁有剩余控制權(quán)，而在后一種情況下，私人提供者擁有剩余控制權(quán)。合同一經(jīng)簽定，事實上便確立了一種所有權(quán)結(jié)構(gòu)，在這種所有權(quán)結(jié)構(gòu)下，規(guī)定了關(guān)于所需物品或服務(wù)的基本要求，我們稱之為“基本物品”。然而在實施過程中，無論是公共提供者還是私人提供者，均有激勵改善服務(wù)質(zhì)量或降低生產(chǎn)成本，即實施質(zhì)量創(chuàng)新或成本創(chuàng)新。這兩種創(chuàng)新均無法事前在合同中加以具體規(guī)定，因此，存在著簽約者以服務(wù)質(zhì)量的損害為代價而降低生產(chǎn)成本的潛在機(jī)會。由于實施任何一種創(chuàng)新都需改變資產(chǎn)的使用方式，因此，只有資產(chǎn)所有者才有權(quán)決定是否實施這種創(chuàng)新，并享有創(chuàng)新的收益。對于私人提供者來說，除非政府同意，否則他沒有太大的動力改善不可事前簽約的服務(wù)質(zhì)量。然而，假如政府同意并允許他獲得部分創(chuàng)新收益的話，意味著再協(xié)商的開始，所要提供的將是不同于“基本物品”的“修正物品”。無論是公共生產(chǎn)者還是私人生產(chǎn)者，都會最大化自己降低（不可簽約的）成本和改善（不可簽約的）質(zhì)量的收益。那么，成本的降低是否會對未寫入合同的質(zhì)量造成損害呢？讓-雅克·拉豐、讓·梯若爾（1993，第4章）認(rèn)為，（與私人所有權(quán)相關(guān)的）高激勵導(dǎo)致成本和質(zhì)量同時下降。但哈特等（Hartet al，1997）的模型表明，在大多數(shù)情況下，私人提供既節(jié)約了成本，也提高了產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。

（二）五大基本命題

隨后，哈特等人在對模型進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了五大命題。

命題1：在私人所有權(quán)下，經(jīng)理降低成本的努力高于最優(yōu)水平，但改進(jìn)質(zhì)量的努力低于最優(yōu)水平。

命題2：在公共所有權(quán)下，公共雇員降低成本的努力低于最優(yōu)水平，改進(jìn)質(zhì)量的努力比私人所有權(quán)下經(jīng)理的努力水平還要低。

命題3：在下述情況下，私人所有權(quán)具有確切的優(yōu)勢：一是降低成本的努力對不可簽約的質(zhì)量影響極小，此時，根據(jù)命題1和命題2，私人所有權(quán)在降低成本和改善質(zhì)量方面都具有優(yōu)勢，又不會導(dǎo)致質(zhì)量有很大的下降。二是降低成本的空間不大以及政府雇員的激勵相對較弱時，此時，私人簽約者沒有機(jī)會實施過多對質(zhì)量具有潛在傷害的降低成本的行動，而在進(jìn)行質(zhì)量創(chuàng)新方面的較強(qiáng)激勵使他們比政府自行提供更具優(yōu)勢。

命題4：下述情況下，政府自行提供優(yōu)先：一是降低成本的社會收益趨近于零，成本節(jié)約的好處完全為質(zhì)量遭受的損害所抵消。這時，由于降低成本而致質(zhì)量損失很大，因此公共所有權(quán)下較弱的減低成本的激勵，從社會整體來看是有效率的。二是物品或服務(wù)質(zhì)量的可改進(jìn)空間不大，或政府雇員改進(jìn)質(zhì)量的努力并不太弱的情況下，私人所有權(quán)在改進(jìn)質(zhì)量方面則不具有顯著優(yōu)勢。因此，公共所有權(quán)是可取的。

命題5：私人所有權(quán)通常具有更大的成本效率，但在質(zhì)量改進(jìn)方面，其作用是模糊的。即，同樣的物品或服務(wù)由私人提供，成本更低，但質(zhì)量能否提高，其結(jié)果并不確定。

（三）放松條件

接著，哈特等人考慮了事后競爭的因素，他們認(rèn)為，供給者之間的競爭強(qiáng)化了合同外包的理由。假定沒有任何政府干預(yù)（包括資金上的支持），消費(fèi)者能夠自行辨認(rèn)服務(wù)的質(zhì)量水平，不同的私人供給者之間的競爭，將使他們必須為其降低成本過程中造成的質(zhì)量損失承擔(dān)責(zé)任，從而使他們不得不選擇一個社會最優(yōu)的成本控制與質(zhì)量改進(jìn)之間的權(quán)衡。即使在政府為了減少消費(fèi)者之間的消費(fèi)不平等而對部分物品或服務(wù)給予資金支持（如，票券制）的情況下，這一結(jié)論仍然成立。反對私有化和競爭性供給的人，更多關(guān)注的是與消費(fèi)者分類（consumer sorting）有關(guān)的微妙的分配問題。

然后，哈特等人放松了模型中仁慈政府（benevolent government）的假設(shè)，將腐?。╟orruption）和政治資助（political patronage）的問題考慮進(jìn)來。腐敗導(dǎo)致過度私有化的傾向（an excessive tendency to privatize），而政治資助則導(dǎo)致過度的政府生產(chǎn)（excessive in-house provision）。政府未必是全心全意服務(wù)于公眾利益的，在私有化的過程中，主管的官員傾向于將資產(chǎn)讓渡給愿意為此支付最高賄金的私人所有者，此為腐敗。另一方面，政治家往往為了贏得選票而迎合某些利益集團(tuán)（如工會）的要求，通過過度的政府生產(chǎn)為他們創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，或使他們擁有高于市場水平的工資，此為政治資助。假如相對而言社會的政治腐敗問題比較嚴(yán)重，那么，與一個仁慈的政府體制下相比，私有化就不那么可取。但是，假如社會中政治資助的問題比較嚴(yán)重，則私有化就較為可取。全世界私有化改革的主要目標(biāo)之一，便是為了避免公共收入過度用于具有政治影響力的利益集團(tuán)。因此，正在考慮私有化的改革者，必須對他所處的政體中的腐敗與政治資助問題何者更為嚴(yán)重，有清醒的認(rèn)識。

（四）模型的應(yīng)用

最后，哈特等人運(yùn)用這一模型著重分析了監(jiān)獄私有化的問題，還探討了垃圾收集、武器采購、對外政策、學(xué)校、健康保健、警察與武裝部隊等服務(wù)由政府提供和私人提供的條件。其應(yīng)用方法基本可歸納為三個步驟：

首先，根據(jù)上述五個命題，對各項服務(wù)宜于私有化還是政府提供，做一個初步的判斷。

其次，如果宜于私有化，考慮合同成立后的市場環(huán)境（供給者之間的競爭）對這一結(jié)論有何影響，是否加強(qiáng)了私有化的理由。

最后，根據(jù)對政治制度中腐敗問題和政治資助問題各自嚴(yán)重性的判斷，進(jìn)一步得出結(jié)論。

（五）私人生產(chǎn)的補(bǔ)充理由

在另一篇由施萊佛（Shleifer，1998）單獨(dú)完成的文章《私人所有權(quán)與國家所有權(quán)》中，他就同一主題作了進(jìn)一步闡述。

施萊佛認(rèn)為，近年來國有產(chǎn)權(quán)失敗的案例越來越多，而產(chǎn)權(quán)理論與合同理論的進(jìn)展再次掀起了國家提供與私人提供之爭。他特別強(qiáng)調(diào)，在支持私人所有權(quán)的理由中，創(chuàng)新的重要性被忽略了。當(dāng)政策目標(biāo)對創(chuàng)新和控制成本的積極性要求很高時，一般而言，私人所有權(quán)比公共所有權(quán)更為可取。在本質(zhì)上，這是資本主義戰(zhàn)勝社會主義的原因，它解釋了自由企業(yè)的“動態(tài)生命力”。

除了強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的重要性及私人企業(yè)的創(chuàng)新優(yōu)勢之外，在上文的基礎(chǔ)上，施萊佛還增加了如下支持私有化的理由。

一是聲譽(yù)機(jī)制。聲譽(yù)可看作另一種競爭機(jī)制。那些想在將來擁有消費(fèi)者的廠商，很少會在降低成本的同時損害質(zhì)量。例如，在質(zhì)量創(chuàng)新不重要，而由罪犯選擇監(jiān)獄又不現(xiàn)實的情況下（即缺乏與消費(fèi)者選擇相聯(lián)系的競爭機(jī)制），聲譽(yù)效應(yīng)成為支持監(jiān)獄私有化的一個重要原因。企業(yè)努力建立良好質(zhì)量的聲譽(yù)，才能于未來更多地從政府手中接單。

二是由私人非營利性企業(yè)提供的可能性。市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展了一種可以弱化營利性私人生產(chǎn)者為了降低成本而犧牲質(zhì)量之動機(jī)的替代選擇，即非營利的生產(chǎn)者。非營利企業(yè)對工資以外收入的關(guān)心少于企業(yè)家對利潤的關(guān)心，并且他們更看重質(zhì)量，這兩方面因素都抑制了（損害質(zhì)量的）成本削減動機(jī)。格蘭澤和施萊佛（Glaeserand Shleifer，1998）的研究表明，當(dāng)希望降低成本的積極性不要太高時，以及競爭和聲譽(yù)機(jī)制不足以弱化私人生產(chǎn)者這一動機(jī)時，非營利企業(yè)比營利企業(yè)更有效率?？紤]到私人非營利性企業(yè)因素，留給政府行動的空間就更為有限了。

（六）結(jié)論

至此，對滿足政府所有權(quán)優(yōu)先的情況可做出如下總結(jié)：

（1）當(dāng)代理人致力于成本降低的努力容易導(dǎo)致不可簽約的質(zhì)量惡化，而質(zhì)量要求對于該項服務(wù)至關(guān)重要時；

（2）相對而言，該項服務(wù)對創(chuàng)新的要求不高時；

（3）市場競爭性不強(qiáng)，消費(fèi)者選擇對于促進(jìn)供方競爭的效果不大時；

（4）聲譽(yù)機(jī)制同樣很弱，不足以約束代理人的敗德行為時；

（5）不具備由私人非營利企業(yè)替代提供的可能性時；

（6）對腐敗行為的法律制約有限時。

三、交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架（William son，1999）

（一）交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)概覽

“交易（transaction）”是交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析單位，這一分析傳統(tǒng)源自舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表人物之一的約翰·R.康芒斯（John R.Commons），他認(rèn)為，“活動的最終單位……必須囊括沖突（conflict）、互益（mutuality）與秩序（order）這三項原則。這個單位就是交易（Commons，1932，p.4）”。而在交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中，用來化解潛在沖突、打破機(jī)會主義、實現(xiàn)共同利益，以便達(dá)成秩序的手段，便是“治理”（governance）。交易的特征各不相同，為了節(jié)約交易費(fèi)用，便要求不同的治理結(jié)構(gòu)。

交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)同西蒙（Herbert Simon）關(guān)于人類活動行為者的兩大假設(shè)：有限理性和機(jī)會主義。前者描述了交易參與人的認(rèn)知特征，后者描述了交易參與人的自利特點(diǎn)，西蒙視之為經(jīng)濟(jì)組織研究的核心。由于有限理性，所有復(fù)雜契約都不可避免地是不完全的，由于機(jī)會主義的存在，缺乏可信承諾支持的契約不可自我實施。假如交易參與人具有無限理性，或者說合同是完全的，人們就可以通過事前的激勵安排，設(shè)計出全面的合同，以應(yīng)對各種可能風(fēng)險。但是，考慮到不完全契約不可避免，除了事前激勵之外，還要重視以事后治理來減低合同風(fēng)險。交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)假定交易的參與人有能力預(yù)測到這些潛在的合同風(fēng)險，并把這些因素考慮到組織（即治理結(jié)構(gòu)）的設(shè)計中去。

（二）交易的特征與私人治理

根據(jù)具體交易的特征，有三類可選擇的治理結(jié)構(gòu)可被用來應(yīng)對交易過程中的合同風(fēng)險。一是市場治理（market），二是科層治理（hierarchy），三是混合治理（hybrid）。不同治理結(jié)構(gòu)之間的區(qū)別，表現(xiàn)為激勵強(qiáng)度（incentive intensity）、行政控制（administrative controls）和合同法（contract law regime）各自發(fā)揮多大作用。在市場型治理結(jié)構(gòu)下，高激勵、少行政控制、對合同風(fēng)險的自發(fā)適應(yīng)，以及法定爭端解決機(jī)制的共同作用，使得交易者能夠自發(fā)應(yīng)對合同風(fēng)險?？茖有椭卫斫Y(jié)構(gòu)下，合同風(fēng)險在企業(yè)內(nèi)部得以處理，相比之下，低激勵、廣泛的行政控制、對合同風(fēng)險的合作型適應(yīng)方式和企業(yè)內(nèi)部爭端解決機(jī)制為其主要特征。而混合型治理的特征處于市場型治理與科層型治理之間（參見表 1）。

表1 私人治理結(jié)構(gòu)的特征（Attributes of Private Ordering Governance Structures）

圖1刻劃了根據(jù)交易的具體特征而選擇不同的治理結(jié)構(gòu)的決策過程。作者以三維向量（K，P，S）來表示一個合同，其中，K代表合同風(fēng)險，P代表均衡價格，S代表合同安全措施，三個要素同時被決定。

圖1 私人部門組織（Private sector organization）

一項商品或服務(wù)可由兩種技術(shù)來提供：K=0表示使用通用技術(shù)；K>0表示使用專用技術(shù)。結(jié)點(diǎn)A對應(yīng)著法律經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理想交易：不存在相互依賴（K=0），市場自發(fā)調(diào)整足以應(yīng)對合同風(fēng)險，不需要額外的安全措施（S=0），競爭性價格機(jī)制奏效。結(jié)點(diǎn)B、C和D代表使用了專用技術(shù)的合同（K>0），當(dāng)造成干擾的情況發(fā)生，要求交易雙方合作應(yīng)對時，如果一方或雙方拒絕合作，則應(yīng)對失敗的風(fēng)險就會成為現(xiàn)實。這一風(fēng)險將被富有遠(yuǎn)見的交易者所認(rèn)識，并設(shè)計安全防范措施或在產(chǎn)品的價格中體現(xiàn)出來。如不采取任何安全措施（S=0），則在B點(diǎn)處，供給者將得到一個風(fēng)險溢價。在結(jié)點(diǎn)C和結(jié)點(diǎn)D處，交易者均在治理結(jié)構(gòu)上采取了額外合同保障措施（S>0），C點(diǎn)表現(xiàn)為合同安全措施，D點(diǎn)則通過一體化所有權(quán)的形式內(nèi)化風(fēng)險。

由于一體化所有權(quán)這一應(yīng)對方式，將伴隨著組織成本的上升，會在一定程度上抵消對市場交易費(fèi)用的節(jié)約，因此，一體化（即企業(yè)/私人科層組織）只應(yīng)在市場治理和混合治理均告失敗時，才能訴諸使用。

（三）交易的特征與公共治理

在現(xiàn)實中，除了面對市場合同風(fēng)險的私人秩序之外，事實上還存在著公共秩序，以及介于私人秩序與公共秩序之間的各種形式（例如，管制）。如何解釋公共科層組織作為治理結(jié)構(gòu)的作用呢？這是威廉姆森（Williamson，1999）提出并試圖回答的問題。作為交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的集大成者，威廉姆森自然要從采納了公共科層組織作為治理形式的那類交易的自身特征入手來闡釋。為彰顯此類交易的突出特點(diǎn)，以及公共科層制在組織這類交易中的效率優(yōu)勢，威廉姆森選取了其中的一類極端例子——與主權(quán)有關(guān)的一類交易（sovereign transactions）——我們姑且稱之為“主權(quán)類交易”，包括外交事務(wù)、軍事、對外情報、貨幣供給管理以及司法。與私人交易相比，這類交易內(nèi)含的合同風(fēng)險來源如下：

第一，資產(chǎn)（主要是人力資產(chǎn)）專用性（assets specificity）。在私人部門交易中，資產(chǎn)專用性突出地表現(xiàn)在實物資產(chǎn)方面，相比之下，人力資產(chǎn)專用性容易受到忽視。但是，以主權(quán)類交易為代表的公共部門活動的特征，使得隱含在所有交易中的人力資產(chǎn)專用性獲得了鮮明的體現(xiàn)。如同在私人部門一樣，公共部門往往通過提供額外的就業(yè)保障、更充分的信息披露，以及更精細(xì)的爭端解決機(jī)制，來緩解人力資產(chǎn)專用性導(dǎo)致的合同風(fēng)險。資產(chǎn)專用性風(fēng)險并不是主權(quán)類交易的主要風(fēng)險，且重點(diǎn)表現(xiàn)為人力資產(chǎn)的專用性。

第二，忠誠（probity）。在這里，忠誠指的是履行職責(zé)時所需的忠實與正直的品格。忠誠的對象指向可以是垂直的、水平的和內(nèi)部的。忠誠在私人交易中同樣重要，它有利于克服交易過程中的機(jī)會主義行為，只不過通過對主權(quán)類交易組織結(jié)構(gòu)的考察，忠誠的重要性更容易為人們認(rèn)識。忠誠風(fēng)險是主權(quán)類交易風(fēng)險的重大來源。

第三，運(yùn)行成本過度（operating cost excesses）。運(yùn)行成本過度是私人部門經(jīng)濟(jì)組織以及一些公共部門活動（如，國防采購）所要考慮的重大風(fēng)險，但是，在主權(quán)類交易中，運(yùn)行成本過度的風(fēng)險很小。因此，通過提高激勵以節(jié)約成本的潛力并不大，并且提高激勵將會有損于交易本身所需要忠誠。

很顯然，威廉姆森（Williamson，1999）的分析框架將哈特等（Hart et al.，1997）的分析大大地擴(kuò)展了。后者在公共物品或服務(wù)生產(chǎn)的組織結(jié)構(gòu)上，局限于私人所有權(quán)（向市場購買）和公共所有權(quán)（公共機(jī)構(gòu)自行生產(chǎn)）之間的選擇。威廉姆森思考私有化問題的方式是，面對合同執(zhí)行過程中的各種可能風(fēng)險，人們需要合作做出調(diào)整以適應(yīng)各種風(fēng)險，問題在于，何種治理結(jié)構(gòu)最有利于保證適應(yīng)過程的順利進(jìn)行和效率的恢復(fù)？他將這個適應(yīng)過程擴(kuò)展到所有權(quán)的選擇之外，涵蓋了8個步驟：

1.揭示合同風(fēng)險，即需要做出適應(yīng)性調(diào)整的理由；

2.確認(rèn)適應(yīng)風(fēng)險的各種可能方式（治理結(jié)構(gòu)）；

3.明確各種適應(yīng)風(fēng)險方式（治理結(jié)構(gòu)）的后果；

4.決定何種適應(yīng)風(fēng)險的方式最佳；

5.協(xié)商討論并接受選定的方式；

6.實施選定的適應(yīng)方式；

7.對適應(yīng)過程做出評估；

8.繼續(xù)做出適應(yīng)性、持續(xù)的調(diào)整。

威廉姆森（Williamson，1999）認(rèn)為，哈特等（Hart，etal.，1997）只考慮了其中的第1步、第4步和第5步。在揭示出合同風(fēng)險后，如何決定選擇哪種治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)考慮到不同治理結(jié)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)風(fēng)險并就即將發(fā)生的風(fēng)險在當(dāng)事人之間進(jìn)行有效溝通的能力上的區(qū)別。因此，第2步和第3步是不可或缺的。事實上，在公共所有權(quán)與私人所有權(quán)之外，還有更多的治理方式可供選擇。第5步需要說服或再協(xié)商，是潛在的敲竹杠行為發(fā)生的領(lǐng)域。哈特等的結(jié)論是，假如在這里合同外包（contracting out）使得政府陷入被敲竹杠的地步，以至于不得不向私人供應(yīng)商支付更多代價才能得到所需的商品或服務(wù)，那么，政府就應(yīng)該自行雇人生產(chǎn)這項商品或服務(wù)（provision in-house）。這樣，就在原則上做出了“購買還是生產(chǎn)”（make-or-buy）的抉擇。而根據(jù)威廉姆森的看法，上述8個步驟反映出，交易中體現(xiàn)著委托人與代理人之間實時的互動關(guān)系，或者說，所謂交易正是這種實時互動關(guān)系的產(chǎn)物。第5步盡管重要，但敲竹杠行為不是決定這一重要性的唯一考慮，甚至不是最重要的考慮。忠誠在每一個環(huán)節(jié)都發(fā)揮作用，因此，從不同的治理結(jié)構(gòu)中能夠看出對忠誠問題的不同考慮。

正如威廉姆森所指出的那樣，私人科層組織（企業(yè)/合同外包）激勵最強(qiáng)、行政控制最少、最傾向于自發(fā)適應(yīng)合同風(fēng)險、最少合作行為（“合作行為”在這里是指與科層制相關(guān)的依從關(guān)系），他們適用法定的爭端解決機(jī)制，任命自己的行政主管，在員工就業(yè)安全方面提供最少保障。公共科層組織在上述各方面上與私人科層組織對立存在，而管制（公共機(jī)關(guān)加私人企業(yè)）以及其他治理結(jié)構(gòu)的特征則介于兩者之間（見表2）。

四、兩個理論框架的比較與綜合

在對不同治理結(jié)構(gòu)比較優(yōu)勢認(rèn)定的基礎(chǔ)上，威廉姆森（Williamson，1999）擴(kuò)展了前文給出的私人治理秩序，陰影部分反映出他在哈特等（Hartetal.，1997）的基礎(chǔ)上對后者的重大補(bǔ)充（見圖2）。由于將人力資產(chǎn)專用性考慮進(jìn)合同風(fēng)險之中，因此，結(jié)點(diǎn)D（即私人企業(yè)、私人科層組織）既是私人治理秩序的終點(diǎn)，也是威廉姆森向公共治理秩序擴(kuò)展的起點(diǎn)。為了引申出一般的交易中顯得不那么重要、因而容易被忽略的特點(diǎn)，威廉姆森以主權(quán)性交易為例，詳細(xì)解釋了該類交易由私人企業(yè)來實施的難度，以及選擇由公共機(jī)關(guān)來實施的原因，他之所以引用極端案例，主要是因為普通的交易實難體現(xiàn)出對公共科層組織提出需要的那些交易特征——特別是忠誠風(fēng)險，以及一定程度的資產(chǎn)（主要是人力資產(chǎn)）專用性風(fēng)險。公共機(jī)關(guān)作為一種治理結(jié)構(gòu)，具有應(yīng)對此類交易的忠誠風(fēng)險的比較優(yōu)勢，因此，威廉姆森的詳細(xì)解釋，確實有利于擴(kuò)展人們對“交易”的理解。

表2 公共部門組織之治理結(jié)構(gòu)的比較特征（Comparative Public Sector Organization）

圖2 擴(kuò)展的合同：圖解（Contracting schema extended）

然而，由于“忠誠”概念的模糊性，將對治理結(jié)構(gòu)的選擇訴諸于忠誠風(fēng)險的做法難免惹人疑慮。在威廉姆森看來，所謂“信任概念的含糊性（the‘elusive concept of trust’）”、“ 關(guān) 系 契 約（relational contracting）”、“影響成本（influence costs）”、“公司文化（corporation culture）”等概念同樣缺乏操作性，但是對我們理解經(jīng)濟(jì)組織的復(fù)雜性卻是至關(guān)重要的。因此，盡管缺乏操作性，作者依然認(rèn)為，能夠回應(yīng)忠誠風(fēng)險的治理結(jié)構(gòu)具備如下特征：

（1）非常低的激勵；

（2）廣泛適用行政控制和行政程序；

（3）機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)層由總統(tǒng)任命（并經(jīng)立法確認(rèn)）（這里說要是針對主權(quán)型交易而言）；

（4）具有較高社會反應(yīng)能力的精英雇員及就業(yè)保障。

圖2使我們更清楚地看到了威廉姆森的分析框架與哈特等人分析框架之間的關(guān)系，后者所分析的是，如何在私人企業(yè)和公共企業(yè)之間做出選擇（make-or-buy），即如何從H點(diǎn)向D點(diǎn)和公共科層組織（圖2中的右下陰影部分）運(yùn)動。而前者，由于在一開始就看到某些交易中人力資產(chǎn)專用性風(fēng)險（圖2中的左上陰影部分），這一特征顯然強(qiáng)化了貫穿于交易之中的忠誠風(fēng)險，當(dāng)忠誠風(fēng)險的程度足夠大，應(yīng)對這一風(fēng)險的另外兩類治理結(jié)構(gòu)（管制、公共機(jī)關(guān)）的比較優(yōu)勢便會清晰起來。在哈特等人的分析框架中，研究者們意識到，當(dāng)事人降低成本的努力可能會有損于不可合同化的質(zhì)量要求，這可視為對忠誠風(fēng)險的表達(dá)，但是在含義上畢竟不夠清晰。而前者通過極端案例發(fā)掘出忠誠風(fēng)險的存在，使得之前人們對公共機(jī)關(guān)大加抱怨的理由（如，缺乏激勵、繁復(fù)的官僚程序、過度的就業(yè)保障），都可以在這一背景下重新加以解釋，反而成了服務(wù)于節(jié)約交易費(fèi)用目的的手段了。同樣，以往備受指責(zé)的公共機(jī)關(guān)的低效率，也將不應(yīng)被理解為絕對低效率，而具有了糾正性含義。與之前的比較組織經(jīng)濟(jì)分析相比，這一風(fēng)險的發(fā)掘還突顯了管理（機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及員工）考慮的重要性，這一考慮對于理解其他機(jī)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)（如非營利組織）同樣是重要的。盡管如此，由于忠誠風(fēng)險本身缺乏操作性，威廉姆森還是奉勸大家在應(yīng)用這一分析框架時倍加小心。

五、小結(jié)

在公共服務(wù)生產(chǎn)過程中，政府將在兩個方面發(fā)揮直接作用。一是作為公共服務(wù)生產(chǎn)的委托人，在既定的預(yù)算約束下，獲取充分、及時、有效的信息，以甄別高質(zhì)量、講信譽(yù)的服務(wù)提供商，并與之簽訂公共服務(wù)生產(chǎn)合同。由于人類的有限理性，不難理解，很多公共服務(wù)的質(zhì)量難以通過合同條款的形式來描述。二是在生產(chǎn)合同確立之后，由于不確定性和機(jī)會主義的存在，使得無論私人生產(chǎn)還是公共生產(chǎn)，都將面臨逆向選擇和道德風(fēng)險問題。無論采取何種生產(chǎn)的組織結(jié)構(gòu)，政府的目標(biāo)是要以最小的成本并保質(zhì)保量地生產(chǎn)出所需的物品與服務(wù)，換言之，是探尋一個良好的治理架構(gòu)，以將公共物品生產(chǎn)各階段的潛在風(fēng)險降到最低。

主流微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分析市場上供求如何決定價格，即市場交易的價格決定問題，而忽視了哪些物品和服務(wù)將在市場上進(jìn)行交易，即交易的治理結(jié)構(gòu)（或游戲規(guī)則）問題（Williamson，2000）。

影響當(dāng)事人就交易的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行選擇的因素，一是交易的制度環(huán)境，含正式制度和非正式制度；二是對不同治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)考量，在這方面，科斯（Coase，1937）開創(chuàng)了對不同治理結(jié)構(gòu)之交易成本的分析，闡釋了私人治理秩序中以企業(yè)取代市場的經(jīng)濟(jì)學(xué)理由。不過，科斯的貢獻(xiàn)中并未涉及交易成本的性質(zhì)與來源問題。威廉姆森（Williamson，1981，1988，2005）提出將“交易”作為基本分析單位，分析了交易成本的來源及其度量。

撇開制度環(huán)境，不完全契約理論和交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)這兩大分析框架，都從合同或交易實施過程的風(fēng)險及其應(yīng)對入手，強(qiáng)調(diào)對不同治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行成本的經(jīng)濟(jì)考量。哈特等人從不完全契約理論的視角，闡述了不同資產(chǎn)所有權(quán)（剩余控制權(quán)）配置條件下的合同風(fēng)險應(yīng)對問題。分析了在公共治理與私人治理之間的權(quán)衡。雖然哈特等人（Hartetal.，1997）用不完全契約理論分析了政府提供產(chǎn)品的范圍，但是當(dāng)今大多數(shù)治理結(jié)構(gòu)的選擇，已經(jīng)超出了該框架所討論的范圍，即所有權(quán)層面的私有化。威廉姆森的交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)框架，一方面將治理結(jié)構(gòu)的譜系從私人治理延展至混合治理和公共治理，是對哈特等人分析范圍的進(jìn)一步擴(kuò)展；另一方面，他從資產(chǎn)專用性的角度，分析了不同治理結(jié)構(gòu)下對合同風(fēng)險的應(yīng)對所產(chǎn)生的交易成本問題，以及相應(yīng)治理結(jié)構(gòu)的選擇。

以上兩大分析框架問世以來，在不同領(lǐng)域分別出現(xiàn)了一些相關(guān)的經(jīng)驗性研究，以驗證其各自的解釋力。限于篇幅，作者將另文介紹。

〔1〕 Coase.Ronald H.The Nature of the Firm.Economica.1937，N.S.，4（16）：386-405.

〔2〕 Commons，John R.The Problem of Correlating Law，Economics，and Ethics.Wisconsin Law Review，1932，（8）：3-26.

〔3〕 Grossman，Sanford J.，and OliverD.Hart.TheCostand Benefits of Ownership：A Theory of Vertical and Lateral Integration.Journal of Political Economy，Vol.94，No.4，Aug.1986，pp.691-719.

〔4〕 Hart，Oliver D.and John Moore.Property Rights and the Nature of the Firm.Journal of Political Economy，Vol.98，No.6，Dec，1990：1119-1158.

〔5〕 Glaeser，Edward L.and Andrei Shleifer.Not-For-Profit Entrepreneurs.NBER Working Paper No.6810[DB/OL].http：//www.nber.org/papers/w6810.1998.

〔6〕 Hart，Oliver D.，Shleifer，Andrei.，and Robert W.Vishny.The Proper Scope of Government：Theory and an Application to Prisons[J].The Quarterly Journal of Economics，Vol.112，No.4，Nov，1997：1127-1161.