全口徑預算實現的法治化進路——以新《預算法》第4、28、55條為線索

杜 坤

（西南政法大學，重慶 401120）

據《新京報》報道，天津地方財政停車費收入為零，廣州僅有3%的停車費最終收歸財政，上海停車費全部上繳再返還一半，北京不到一半的停車費進入財政。①該報記者在北京、上海、廣州、天津采訪時，沒有一個城市的財政部門公開回應關于巨額停車費的詳細收支情況。北京市2011年曾公布，向企業(yè)收取的占道費2009年為3372萬元，2010年為2100萬元，但隨后3年，收入沒有再公布，而對進入財政的停車費具體使用也沒有公布；廣州市物價局公布2013年，區(qū)財政停車位經營權收入為2835萬元，用于市政道路交通基礎設施建設和市政導率養(yǎng)護維修，但支出細節(jié)不詳；上海市有關部門表示，進入財政的停車費主要用于交通規(guī)劃、換乘補貼等，但未公布具體使用情況。訪問地址：http：//epaper.bjnews.com.cn/html/2014-11/24/content_548663.htm?div=-1。一線城市停車費未進入財政，實質上是部分基于公共資源的收入未納入政府財政預算管理。2014年頒布的《預算法修正案》（以下簡稱新《預算法》）第4條規(guī)定政府所有收入和支出應納入預算，即全口徑預算。帶有鮮明中國特色的全口徑預算是中國財政體制深化改革的特殊產物，在預算法律制度健全的市場經濟國家并無這一專用名詞。全口徑預算被視為一場革命，可見其在預算法治體系的地位非同一般。以新《預算法》為節(jié)點，在其頒布之后有關全口徑預算的法律條文之間尚未達到完美無缺足以保障其順利實施?；诖?，對于全口徑預算的實際績效難言樂觀。在現有預算法框架內如何妥善解決上述問題，既是值得深入探討的理論問題，亦是財政管理實踐關注的問題。

一、財政法定視域下的全口徑預算：研究視角的轉換

在新《預算法》出臺之前，財政學、經濟學圍繞全口徑預算這一財政政策進行多維思考，以對全口徑預算內涵、預算編制的精細化、審計監(jiān)督的強化為研究主流和重心。然而法學對全口徑預算的理論關懷欠缺。新《預算法》第4條以法律形式固化財政政策之后，經濟法學理應對全口徑預算理論與實踐有所回應。

（一）全口徑預算概念的廓清：基于財政法定原則的思考

1.全口徑預算的歷史流變：財政政策的法律化。財政政策是財政立法的前提和源泉，而財政立法是財政政策的法律化，是財政政策有效實施的法律保障。在新《預算法》頒布之前，全口徑預算是以政策之治的樣態(tài)出現，其執(zhí)行依靠的不是法律與制度，而是紀律與道德的約束，然而缺乏強制力的財政政策存在產生財政紀律松弛的弊端，如我國預算違規(guī)行為層出不窮便是例證；另外，作為財政政策制定主體的政府容易被既得利益集團俘獲，因此財政政策一時之間難以對既得利益有所規(guī)制。當前，在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及《深化財政體制改革總體方案》的強力推動下，新《預算法》得以頒布。更為重要的是，第4條規(guī)定政府所有收入和支出納入預算，實際上是將全口徑預算這一財政政策法律化。

2.全口徑預算的內涵：基于財政法定的審思。雖然全口徑預算的提出時日已久，但對其內涵的探討更多是從政策層面展開且學界對此看法有所不同。有學者將行政權力與行政職能作為界定政府收支的標準，對政府全部財政收支納入預算管理體系；①李冬妍：“全口徑預算管理——制度演進與框架構建”[J].鄭州大學學報（哲學社會科學版），2010（1）。亦有學者認為在行政層面，財政部門總攬政府所有收支；從立法層面，各級人大實現對政府全部收支的審查、審批與監(jiān)督，是全口徑預算的內核；②高培勇：《建立全口徑政府收支預算管理制度———中國財政政策報告2008/2009》[C].北京：中國財政經濟出版社，2009年。還有學者認為全口徑預算實質是預算全面性的原則的重述，重點關注的是政府預算的適當范圍。③王雍軍：“‘全口徑預算’改革探討”[J].《中國財政》，2013（6）。

以上見解不無合理之處，但全口徑預算法律化，其法律本質仍有探討的空間。作為財政法基本原則之一的財政法定，要求財政領域的基本事項應由立法機關通過法定程序制定法律加以規(guī)定。在“社會國家”語境下，踐行了財政法定原則的全口徑預算對規(guī)范政府財政權力具有現實意義。④夜警國家（Nachtwchteretaat）和社會國家（Sozialstaat）是薩盂武提出的近代國家類型區(qū)分，前者的特征是國家職能局限在國防、治安、秩序等最低限度內，后者的國家職能則大幅擴展到經濟、社會和文化領域。參見薩盂武：《政治學》，三民書局1988年版，第34頁以下。

事實上，財政法定從兩個向度展開，橫向維度上以立法機關與行政機關之間的權力配置為重心，涵攝財政權的授予與規(guī)制，即實現對政府財政權力法定；縱向維度上以上下級政府間以及政府內部財政權力的規(guī)范為重心，以法定的實體標準，程序要求以及責任后果構建出財政權規(guī)范運行的法治框架，即落實財政義務、程序以及責任法定。

全口徑預算處于政府預算“十字路口”地帶，從橫向上看是加強人大對政府預算監(jiān)督的力度，而縱向上則反映出上下級政府間以及政府部門內部預算權力的分配。事實上，全口徑預算是規(guī)范政府財政權力的有效路徑之一，通過全口徑預算對政府收支中違紀違法行為進行控制，強調人大在預算審批中的作用。全口徑預算是規(guī)范政府財政權力的前提性概念，以政府收支為規(guī)制重心，強調政府所有收支應當納入預算管理，實現對政府財政權力的法律控制。總得來看，全口徑預算法律化的本質在于以法治方式以及健全完善的財政法律體系來配置和規(guī)范政府財政權力，最終實現和保護公民財產權利。

（二）全口徑預算現實：來自財政統計數據的拷問

國際貨幣基金組織定義的財政收入，即所謂的全口徑的財政收入，包括稅收收入、全部非稅收入和社會保障基金收入。另外，根據《財政部關于加強非稅收入管理的通知》（財綜[2004]50號）將政府非稅收入管理范圍具體限定在行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源、資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息等。本文統計了近五年來財政部公布的全國財政收支情況，形成2009年-2013年全國財政收入基本情況表。

表1 2009年-2013年全國財政收入基本情況表 單位：億元

從上表中可以看出，我國財政收入中非稅收入的漲幅尤為突出，五年內其漲幅接近三倍。這既說明非稅收入是我國政府收入的重要組成形式，同時也說明政府在不斷加強非稅收入的規(guī)范化管理，政策性增收是推動其漲幅的重要因素；但是財政部就非稅收入的來源的說明相對模糊，不能有效反映出具體構成。除了《2010年全國公共財政收入的基本情況》中認為納入一般預算管理的非稅收入包括了專項收入、行政事業(yè)性收費、罰沒收入、國有資源有償使用收入外，其余年份報告中均未有涉及。①中華人民共和國財政部公布的《2010年全國公共財政收入的基本情況》，網站地址：http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201108/t20110803_583782.html，訪問時間：2014年11月3日。此外，根據《財政部關于預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預[2010]88號）規(guī)定2011年1月1日起，政府將預算外資金全部納入預算管理，但財政部所公布的非稅收入僅是《財政部關于加強非稅收入管理的通知》中的一部分。模糊化處理非稅收入使得財政收入的具體范圍不透明，阻礙全口徑預算管理的推行；社會保障基金在財政部所公布的財政收支情況中沒有相應的統計數據，成為全口徑預算的一大缺項。

二、全口徑預算實現的法律困境

財政法定視域下的全口徑預算要求依照預算法或者與財政收支相關法律將政府所有收支納入到政府預算管理之中，但是新《預算法》中法律條文之間尚有不合理甚至矛盾之處，為全口徑預算實現無形當中設置了法律路障。

（一）全口徑預算管理分類的再斟酌

1.財政收入形式與預算資金管理形式未有效對接。按照新《預算法》第4條規(guī)定，政府所有收支應當納入預算，即實行全口徑預算管理。全口徑預算力圖實現財政收入形式與預算資金管理形式有效對接，但事實上二者之間的對接并未實現。由于非稅收入預算管理形式與非稅收入二者外延不一致，即非稅收入預算管理形式僅局限于政府性基金、國有資本經營收入，而非稅收入除了上述兩個之外，還包括國有資源、資產有償使用收入、以政府名義接受的捐贈收入等，導致了一部分非稅收入仍然脫離于預算管理。

2.復式預算體系功能定位不清晰。新《預算法》第5條將財政預算管理分為4類：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保障基金預算。《預算法》第 6、9、10、11條的規(guī)定，稅收收入歸口到一般公共預算，但非稅收入的預算管理并不等同于政府性基金、國有資本經營預算。在納入公共預算管理的非稅收入中，排污費、水資源費、三峽移民專項等專項收入都具有政府性基金的性質，而國有金融類企業(yè)經營收入則具有國有資本經營預算性質。事實上，將性質相同或類似的財政收入分別納入不同的預算，說明復式預算功能定位尚不清晰。②張斌：“全口徑預算改革的目標、措施與基本框架”[J].《地方財政研究》，2014（8）。以納入政府性基金預算的土地出讓金為例，事實上是一本“糊涂賬”。如2010年國家審計署調查數據中顯示，被抽查的市縣中，674.8億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預算管理，占征收總額20.1%。19.61億元土地出讓收入以“招商引資”、“舊城改造”和“國有企業(yè)改制”等方式被變相減免。③2010年國家審計署公布的《40個市地州56個縣區(qū)市土地專項資金征收使用管理及土地征收出讓情況審計調查結果》。

3.擴張后的政府性基金預算難以對非稅收入進行預算控制。新《預算法》第9條關于政府性基金預算在承襲《政府性基金暫行條例》基礎上有所突破，主要表現在征收方式由無償征收轉變?yōu)闊o償與有償并存，征收對象由不特定公民、法人和其他組織轉變?yōu)樘囟▽ο笠约罢魇找罁懦m用中共中央、國務院有關文件規(guī)定，僅以法律、行政法規(guī)為適用依據。彩票公益金以及土地出讓金收入也納入到政府性基金預算④2009年國務院頒布的《彩票管理條例》第33條將非稅收入的彩票公益金納入到政府性基金中，2007年財政部公布的《關于規(guī)范使用國有土地使用權出讓收支管理通知》中將土地出讓金此等政府非稅收入也納入到政府性基金。，政府性基金預算的范圍已遠大于政府性基金財政收入的范圍。

在財政收入中政府性基金收入是非稅收入的子集，而在財政預算管理中，除國有資本經營收入預算，其他非稅收入預算卻是政府性基金預算的子集。非稅收入是國家基于基本制度框架中規(guī)定的權力和權利的衍生物，擴張后的政府基金預算不能有效說明非稅收入的取得依據是基于公共產權還是公共權力。在以往的制度慣性的促使下，政府仍然會按照無償征收方式進行，財政權力處于擴張狀態(tài)。另外，非稅收入預算單憑擴張政府性基金預算難以有效規(guī)制，甚至會引發(fā)財政收入預算管理的混亂。

（二）新《預算法》第28條與全口徑預算的沖突

1.預算法第4條與28條之間的沖突：法律保留的突破。與第27條對一般公共預算收支范圍的詳細規(guī)定相比，28條就政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保障基金預算（以下簡稱后三本預算）的收支范圍以授權立法方式，轉交給法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定執(zhí)行。但依《立法法》第8條法律保留之規(guī)定，財政、稅收等基本制度只能由全國人大及其常委會制定法律，即便是授權國務院制定行政法規(guī)，授權之目的、范圍與程序亦應明確清晰，禁止國務院以轉授權的形式將財稅立法交給相關部委。這說明與全口徑預算相關法律依據的最低層級應是人大授權制定的行政法規(guī)。第28條對后三本預算收支范圍的授權立法游走于法律保留邊緣且有所突破。

事實上，在《預算法修正案（二審稿）》第25條中將后三本預算收支范圍的規(guī)定授權給國務院已飽受詬病，①中華人民共和國預算法修正案（二次審議稿）第25條規(guī)定：“政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算的收支范圍，按照國務院的規(guī)定執(zhí)行?！比欢?8條并未完全治愈該后遺癥。雖然第28條在文字表述上增加法律、行政法規(guī)后，條文更加嚴謹合理，但難改規(guī)定后三本預算收支范圍法規(guī)缺失的現實。預算編制執(zhí)行過程中大量的財政政策越位適用在實踐中比比皆是。②詳見國務院關于試行國有資本經營預算的意見（國發(fā)[2007]26號）；財政部關于印發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》的通知（財綜[2010]80號）；財政部關于加強政府非稅收入管理的通知（財綜[2004]53號）；《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費目錄清單》、《全國性及中央部門和單位涉企行政事業(yè)性收費目錄清單》和《全國政府性基金目錄清單》（財政部公告2014年第80號）。合法性欠缺的財政政策尖刀會逐步撕裂全口徑預算，收支范圍搖擺不定的后三本預算與全口徑預算的確定性之間的緊張關系依然延續(xù)。

2.在預算法文本框架內二者之間沖突的彌合。自1994年分稅制改革奠定中央主導的財政分權體制以來，中央和上級對財權特別是納入預算管理的稅收收入的控制權日益加強，而與此同時具體事責卻越來越下沉。下級、基層政府對于各種經濟和社會事務負有直接的責任。此外，盡管此次預算法修改中刪除了禁止地方政府舉債的剛性約束，但仍受到行政級別、項目、數額、規(guī)模、用途的限制。

在各種條件的制約下，地方政府尤其基層政府試圖通過地方舉債彌補財政漏洞很難實現。這就導致下級、基層政府不得不轉而開發(fā)和依賴非稅收入，以求在自身層面形成財權與事責大致匹配的格局。由此可見，非稅收入的預算管理問題是中央與地方、上級與下級政府之間“財權與事責”這一結構性問題的反映。

（三）新《預算法》第55條對全口徑預算的沖擊

1.收入預算約束效力的弱化：來自55條的沖擊。依照《預算法》55條之規(guī)定，政府預算收入的征收應當以法律、行政法規(guī)為依據，并禁止違反法律、行政法規(guī)多征或少征預算收入。在財政收入領域，財政收入的合法性來源于法律、行政法規(guī)而不是經過人大審批的收入預算。在政府收入預算有所規(guī)劃或者羅列的財政收入項目資金的籌集會因缺乏法律或行政法規(guī)明確規(guī)定，而陷入合法性危機的困局；此外，社會公眾以收入預算中項目合法性缺失而拒絕繳納。此時，經過人大審批的收入預算幾乎喪失了對政府和納稅人的約束力，僅能在維護社會公眾知情權，提高預算透明度，滿足人大審批以及政府理性管理方面發(fā)揮功效。

2.全口徑預算規(guī)制重心的轉移：以支出預算為核心。剛性約束欠佳的政府收入預算不僅反映出人大預算權執(zhí)行過程中的微弱，同時也折射出全口徑預算規(guī)制重心的轉移。預算乃是議會與行政部門各自行使制衡作用下的產物，其內容雖然涵蓋財政收入與支出的全部，但其效力主要集中在支出部分。十八屆三中全會《決定》中強調審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。事實上，全口徑預算的規(guī)制重心已經轉移到了支出預算。

與一般公共預算支出的詳細分類相比，后三本預算支出以不確定的授權立法予以規(guī)制；由于相應法律、法規(guī)缺失或不健全，實際上還是各種現有財政政策起決定性作用。現行的財政預算管理政策以財政收入來源為管理標準而輕視政府收支的性質與作用，而人大對政府收支預算以政府收支的性質為區(qū)分標準進行審核。③立法機關需要區(qū)分經常性收入、一次性收入和債務收入；憑借政治權力獲取的收入和資產性收入；經常性支出和資本性支出；法定支出、剛性支出和斟酌性支出。現行全口徑預算體系無法提供對政府收支性質分類的有效信息，難以滿足審核預算的重點支出與政策拓展的需要。

三、實現全口徑預算法治化路徑的建議

（一）政府財政收支范圍劃分的法律化

盡管在中國現實語境中，新《預算法》第28條的規(guī)定尚有一定的合理性，但其并非財政法定視域下全口徑預算的應然之態(tài)，而是在法律文本框架內的一時性妥協。實質上是央地財政收入現實不均衡下各方政治力量博弈的結果。

控制和規(guī)范自由流動且高漲的政府財政權需要由具體明確的法律完成。政府財政收支范圍不僅關系到有限財政資源的收集與分配，亦關乎社會公眾的財產權利的保護。缺乏明確細致的財政收支范圍的法律規(guī)定可能導致日漸強大的政府財政權失去理性。事實上，發(fā)達國家對政府財政收支范圍有著詳細的規(guī)定。例如，日本就將財政收支劃分集中在《財政法》和《地方財政法》兩部法之中明確細化。再如，德國則將財政收支劃分分散在《財政管理法》、《聯邦預算法典》以及《聯邦和州預算原則法》之中。雖然上述兩國在法律設定上略有差異，但存在共同之處，即政府財政收支范圍的法律化。著眼于政府間財政關系且具有全局性和基礎性的財政收支劃分應以法律加以固定而不應散見于法律位階較低的行政法規(guī)或部門規(guī)章，這也是財政法定的題中之義。另外清晰而明確的財政收支劃分法律化便于權力機關有效掌握政府預算信息，提高對政府所有收支預算控制的效率，從而邁向真正意義上的“預算國家”。

（二）財政收支預算管理法律體系的合理界定

1.明確復式預算體系功能定位。非稅收入預算管理應成為《預算法》關注的重點。將性質相同和相近的收入項目納入同一預算，既可以節(jié)省預算編制的成本，同時也為人大審查提供便利。具體而言，將納入一般公共預算管理中的非稅收入，如排污費、水資源費、三峽移民專項收入剝離出來納入非稅收入預算中公共權力收入當中的政府性基金預算；將國有金融類企業(yè)經營收入納入公共產權收入預算中的國有資本經營預算。將國有土地出讓金從政府性基金預算中剝離出來納入非稅收入中公共產權收入預算中的國有資本經營預算。

2.擴大國有資本經營預算的范圍。一是提高國有資本經營收入的預算比例。事實上長期以來國有企業(yè)并不將其經營利潤上繳財政，2007年起政府才開始嘗試將國有資本經營納入預算管理，國有企業(yè)上繳利潤的比例十分有限。按照2007年《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》的規(guī)定，資源型國有企業(yè)上繳財政10%的利潤；一般競爭性行業(yè)企業(yè)，上繳的比例為凈利潤的5%；而國家政策性企業(yè)，暫緩3年上繳或者免交。按照國際慣例，比例明顯偏低，大量國有資本經營收入游離于預算管理之外，不僅導致資金使用效率低下，還會滋生腐敗與尋租。針對目前國有資本收益收取比例過低的現狀，要進一步提高國有資本收益上繳財政的比例，壟斷性企業(yè)可以提高到50%。二是擴大國有資本經營預算的編制范圍。例如將國有金融類企業(yè)、國家政策性企業(yè)的收入納入國有資本經營預算。

3.政府性基金預算范圍進行限縮。近幾年來，政府性基金預算范圍有不斷擴張的態(tài)勢，但這并非復式預算的常態(tài)，容易造成非稅收入預算管理體系功能定位的混亂?？梢悦鞔_的是，政府性基金預算是非稅收入預算的子集。因此應當將政府性基金預算的納入非稅收入預算，并將其范圍限縮而不是任意擴張其范圍，即各級政府及其所屬部門根據法律、行政法規(guī)，為支持某項公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。具體到法律規(guī)范層面，應當對《預算法》第9條的范圍進行限縮，刪除“收取或者以其它方式籌集的資金”的表述。

（三）財政支出預算法律控制的落實

由注重控制財政收入專項控制財政支出，日益突出預算國家的理念，強化預算由收支控制轉向支出控制，不斷完善支出控制的技術手段，是中國公共財政改革的大勢所趨。

1.明確財政支出預算的范圍。統一明確財政支出范圍法律規(guī)定是解決支出領域的資金分配問題的當務之急。預算法的功能在于劃分不同類型的支出，并為之設定不同邊界，按照財政收入的性質嚴格區(qū)分一般公共支出預算與?？顚Ｓ弥С鲱A算，以便增強責任，減少支出決策的無效率。

2.強化財政支出預算的法律約束效力。支出預算經過立法機關審查批準后，雖然不能產生等同于法律的效果，但是會對政府產生法律約束力。政府必須按照預算的要求進行財政支出。未經預算的事項，政府不得隨意開支。已經預算的事項，政府不得隨意廢棄。如果違反支出預算的要求，又不履行相應的補充程序，行為人必須對此承擔法律責任。

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