我國地方政府自主發(fā)債的法治化思考

蔣 媛

（中國人民大學，北京 100872）

我國對于地方政府發(fā)債問題遵循著穩(wěn)步推進的步伐展開。2014年5月22日，財政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》（以下簡稱為《試點辦法》），明確試點省市的期限、利率、信用評級、發(fā)債償還和信息披露等內容，開創(chuàng)地方政府自主發(fā)債新紀元。2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，新《預算法》第三十五條首次以法律形式正式賦予地方發(fā)債權限。隨后，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（下文簡稱《意見》）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》等更細化的規(guī)范性文件相繼出臺。穩(wěn)步推進地方政府自主舉債符合現(xiàn)代法治精神，有助于進一步規(guī)范中央和地方政府債務管理、完善以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制。然則，細究新《預算法》地方債條文及2014年試點十省市發(fā)債情況，其仍存在行政管制過重、市場深化及信息披露不夠、信用評級標準化與規(guī)范性欠缺以及配套制度改革落后等問題。本文以改革轉型法治化為背景，通過梳理“自主舉債”于法治之意義，分析當前試點發(fā)債存有的問題；進而闡述“穩(wěn)步推進”地方政府自主舉債的新時代內涵，以期立足于財稅法治宏觀層面以及具體機制建構，實現(xiàn)地方自主舉債與法治良性對接。

一、地方政府自主發(fā)債及其意義

地方政府自主發(fā)債，是指地方政府及其部門、單位享有以稅收或其他經營性收益為信用依托，為公共事業(yè)或基礎設施建設之需融通資金，根據本地區(qū)經濟發(fā)展實際需要，自主決定債券發(fā)行、規(guī)模、利率、資金用途等并承擔按期償付本息的一項權限與職責。自主發(fā)債與自行發(fā)債的區(qū)別體現(xiàn)在中央對地方在發(fā)債規(guī)模、利率、資金用途與風險承擔等方面的控制程度不同，前者充分展現(xiàn)地方自主意愿，后者則是對中央意志直接貫徹與執(zhí)行。

推進地方政府自主發(fā)債意義重大，主要體現(xiàn)在其對法治促進功能?！胺ㄖ巍?，作為法理型權威逐漸取代傳統(tǒng)個人魅力型權威而獲得合法性地位的狀態(tài)與過程，是中國社會治理轉型與制度完善的必經道路。我國作為社會主義市場經濟大國，法治建設是恒久不變的主題。地方債的促進功能表現(xiàn)為以下三點：

一是發(fā)揮市場決定性作用的經濟功能。主要表現(xiàn)在嚴格信息披露與動態(tài)監(jiān)管機制兩方面。自主發(fā)債要求嚴格信息披露，使得市場參與主體得以及時、全面獲得信息，投資者自主選擇投資工具和交易對象，自主判斷，而非國家行政力量強行介入。例如，美國市政債券市場要求州或地方政府及時披露綜合年度財務報告、官方陳述以及獨立審計報告，并對信息的真實性負責，如有披露錯誤或者誤導，發(fā)行主體和批準發(fā)行的個人都可能遭受證券交易委員會（Securities And Exchange Commission，SEC）查處，甚至被提起訴訟，追究民事和刑事責任。同時，自主發(fā)債通過完善法律框架體系、控制關鍵財政變量、明晰程序、建立中長期財政框架體系、公開透明預算以及構建一整套包含債務破產（重組）和債券保險的風險預警防范機制，形成多視角、全方位與動態(tài)監(jiān)管框架，讓市場優(yōu)勝劣汰精神充分浸潤、化解與消除政府行政計劃色彩。

二是促進公平的社會功能。主要表現(xiàn)在自主發(fā)債要求投資主體多元化和融資渠道多樣化。投資主體多元化主要體現(xiàn)在增強個人投資者與民間資本比重，強化對機構投資者尤其是金融巨頭壟斷權力制約。例如，美國市政債券允許在市場公開發(fā)行，任何公民、企業(yè)或金融機構都能購買。投資主體包括個人投資者、共同基金、銀行業(yè)金融機構、保險公司等各類機構投資者，但個人投資者始終占據絕對多數(shù)。日本在1999年財政投融資改革后，地方債資金來源也轉變?yōu)橐悦耖g資金為主，2007年“地方債計劃”明確規(guī)定民間資金比重必須超過60%。融資渠道多樣化是指地方政府融資有銀行信貸、國債轉貸、舉借外債以及發(fā)行各種證券票據等途徑。在成熟的債券市場，債券發(fā)行被認為是打開了通向長期基金來源的通道，“它提供了一種利用機構和個人長期儲蓄可行的工具”，城市基礎設施建設能夠發(fā)行20年至30年甚至更長期限的債券來融資。

三是改善民主的政治功能。主要表現(xiàn)為自主發(fā)債強調債權人會議的監(jiān)督及預算硬約束。債權人通過組織有序的債權人會議，對政府涉及債權人利益的重大事項進行表決，未達法定表決通過數(shù)，地方政府不得擅自主張，以此維護債權人對政府的有效監(jiān)督與約束。因此，債權人會議的監(jiān)督功能極大促進了政府透明度和治理狀況，包括政府的公信力、行政效率、法治程度、對腐敗的控制等因素。同時，自主發(fā)債強調預算硬約束，有利于倒逼政府敬畏民意，改善地方治理績效，提升政府公信力。預算硬約束主要表現(xiàn)為財政透明，在政府治理中透明度被認為是宏觀財政可持續(xù)性、公共善治以及財政清廉的先決條件。財政越透明，預算赤字則越低，財政準則和支出控制則越容易實現(xiàn)。

綜上，地方政府自主發(fā)債具有重要的經濟、社會和政治促進功能。在此背景下，新《預算法》對地方發(fā)債正式開閘，明確發(fā)債原則、主體層級、審批程序、償債計劃與資金來源、擔保限制、風險評估、監(jiān)督預警以及責任追究等機制。2014年試點省市自發(fā)自還政府債券，在實踐中對試點范圍、利率、期限、償還保障以及信用評級等進一步探索完善，這些文本與實踐交織的舉措對于完善我國舉債融資機制，探索建立地方政府債券為主的地方債務融資機制具有重要意義。然而，我國地方政府自主發(fā)債在推進過程中仍面臨一系列問題。

二、我國地方政府自主發(fā)債仍存有的問題

當前改革仍存在諸多深層次問題：制度壁壘妨礙生產要素自由流動和公平競爭；政府部門越位、缺位和錯位壓抑市場成長空間；對經濟的直接管制導致信號失真、資源錯配與效率低下。在鞏固改革成果，進一步深化發(fā)展改革的背景下，當前地方政府自主發(fā)債存有三方面問題，包括宏觀背景、法律文本與試點實踐。

在宏觀背景方面，地方政府發(fā)債面臨著縱橫向權力制約失衡和財力與事權不匹配等難題。具體表現(xiàn)為：第一，行政權力過大、立法司法權被邊緣化的橫向失衡和中央對地方過渡干預的縱向失衡。我國憲政改革按照“行政性一致同意”的路徑展開。各級地方人大不能對同級政府形成有效監(jiān)督與約束，在權力制衡中處于弱勢；中央對地方干預過多，導致政府隱性債務擴張缺乏合理制衡與糾錯機制；上級政府通過單純經濟指標考核及人事任免控制下級政府，進一步弱化人大與司法功能。第二，財政分權產生一系列現(xiàn)實困境。分稅制改革自實行起即帶有濃厚功利、機會主義色彩，因“央地雙方”利益表達缺乏制度化溝通渠道和理性商談協(xié)作理念，加之財政轉移支付制度的缺失，財政分權硬化了地方政府預算軟約束，導致地方政府介入金融領域與中央博弈，迫使其在稅收之外尋找其他的直接或者間接財政收益，包括土地批租、亂收費。

在法律文本方面，政府授權過多，人大審批監(jiān)督權被虛置，地方自主發(fā)展權仍未獲得制度支持。新《預算法》約束和引導政府財政權力運作，將賦權與限權納入法治軌道，進步意義明顯，但仍然存在諸多問題。首先，現(xiàn)行條款管理色彩濃厚，約束權力的治理性修訂則很淡漠，政府權限過大，人大監(jiān)督權力被架空。尤其是現(xiàn)階段人大預算審批程序不明確、審議期限過短、議題量大、人大代表缺少修正權等因素使得人大預算審議僅具“橡皮圖章”的形式效果。按照三十五條規(guī)定，地方人大常委會僅具有預算調整權，而非審批權，極易造成預算脫離人大監(jiān)督；其次，《預算法》缺乏配套實施細則，可操作性與執(zhí)行性差。財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、風險預警機制、責任追究機制以及地方配套預算審查監(jiān)督等規(guī)章制度空白，致使《預算法》不能有效貫徹執(zhí)行；再次，從憲法性法律如《憲法》、《立法法》、《地方組織法》，到具體法律法規(guī)如《國有資產法》、《分稅制決定》都在強化中央集權，地方自主發(fā)展權限欠缺制度層面的合法性。

在試點實踐方面，深度與廣度都有待進一步推進。自2014年5月起試點省市試行自發(fā)自還債券存在以下問題：第一，信息披露程度低，各地披露差異大。地方政府披露內容大多為已公開信息，對許多關鍵信息尚未披露，如所有試點省市對地方政府擁有的資產情況一概不提。而涉及到公共財政預算、政府性基金和國有資本經營預算等財政收支情況時，各地公布范圍和程度相差很大，部分地區(qū)未公布2013年末債務數(shù)據和期限結構。第二，發(fā)行利率仍受政府干預等非市場因素影響。部分地區(qū)地方政府對承銷機構指定投標價位和攤派，相互攀比發(fā)行利率，致使其發(fā)行利率明顯低于同期國債。如表1所示，山東省三個期限的發(fā)債成本均比國債低二十個幾點左右，但其財力與信用狀況根本無法與國家相比。同時，試點省市彼此利率趨同，與其債務水平之間存有的巨大差異不相符。第三，地方政府融資平臺與試點發(fā)債同時進行，因其主體不明晰，投資計劃基于政府信用背書，行政指令色彩濃重，債務軟約束特征明顯，導致政府債務風險不斷積聚、成本高企，加劇了自主舉債的復雜性。

表1 2014年6月至9月地方債與同期國債利率之差

三、地方政府自主發(fā)債應堅持“穩(wěn)步推進”

“穩(wěn)步推進”地方政府自主發(fā)債既是對防范地方債務風險、緩解當前困境的充分考量，亦是不斷完善債券市場、構建多層次資本市場以深化經濟體制改革，增強國家治理能力的現(xiàn)實要求。因而，“穩(wěn)步推進”具有鮮明的時代性?！胺€(wěn)步”與“推進”二者相輔相成，缺一不可，其中“穩(wěn)步”是核心，“推進”是關鍵。

“穩(wěn)步”即步履平穩(wěn)地行走，也可描述為按照一定步驟有把握地開展事務。地方自主舉債穩(wěn)步不僅源自于吸取我國漸進性改革路徑依賴的經驗，還是對化解地方債務風險的謹慎處理。“穩(wěn)步”至少具有如下內涵：第一，注重宏觀思考與頂層設計。自主舉債在真正推行前中央要進行統(tǒng)籌規(guī)劃，縮小不確定性，尤其對于試點選取、發(fā)債權限與舉債規(guī)模、期限、發(fā)行機制、信用評級、信息披露、用途以及責任等進行充分論證。第二，地方發(fā)債是一項系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調性工程，其展開不僅有賴于制度與規(guī)則完善，還需財稅、金融、投融資和憲政等一系列體制機制改革相配套。第三，要妥善處理地方債與其他債券，尤其是與國債關系，防止地方債擠壓國債，弱化、影響國債的宏觀調控職能。第四，試點模式推行中反對一步到位，避免改革震蕩，綜合地方經濟發(fā)展水平、財政平衡能力、行政透明度以及發(fā)債條件等因素賦予試點省市舉債權，并配套以程序、規(guī)模和責任規(guī)制。

“推進”主要是描述事物向前的一種運動狀態(tài)，推進地方自主舉債具有多層含義。第一，強化中央對地方的正激勵導向。中央通過調整發(fā)債額度、結構、頻次和資格對地方政府“機會主義行為”進行矯正；同時，通過完善地方行政績效考核和激勵機制，引導其在“行政錦標賽”中將民生、環(huán)境與居民福祉放在更突出位置。第二，調動地方積極性，激發(fā)中央、地方、市場、企業(yè)與多方利益主體參與積極性，引入“公眾參與”、“協(xié)商民主”與“問責制”，鼓勵民眾通過動態(tài)、回應性的會話、協(xié)商與聽證等形式，就政府責任履行過程中產生的公共問題通過反復博弈達成理性與批判性共識，實現(xiàn)官民良性互動，注重完善專家咨詢、公眾聽證和媒體討論監(jiān)督等。

四、完善地方政府自主發(fā)債的宏微觀思考

（一）宏觀層面的制度支持

穩(wěn)步推進地方政府自主舉債，牽涉到財權與事權配置、預算管理及分權等財稅憲政問題，需要宏觀層面給予制度支持。上文已指出，地方自主發(fā)債面臨著諸如財力與事權不匹配、人大預算審查權被虛置、地方缺乏必要自主權等難題。因此，為地方自主舉債培育良好的宏觀法治環(huán)境，具體改進思路如下：

第一，強化人大主導權，改善政府績效考核，構建獨立權威的司法系統(tǒng)。具體表現(xiàn)為以下方面：首先，通過延長人大代表任職期限和連續(xù)不斷地以較低比例更換成員來構建連續(xù)、權威的委托人機制和流動、競爭的代理人機制，最大化減少地方政府界別機會主義行為，重塑人大預算權主導地位。其次，為引導地方政府樹立科學政績觀，將效益指標、綠色指標和民生指標納入考核指標，將債券運行納入領導經濟責任審計考核指標。對地方政府及其官員角色義務，除通過各級人民代表大會、政府新聞發(fā)布會等方式建立起質詢——回應機制實現(xiàn)問責常規(guī)化外，還可引入“業(yè)務判斷規(guī)則”（Business Judgment Law）作為衡量其行為是否正當、合法的標準。再次，貫徹上級人民代表大會決定下一級法官任免，實現(xiàn)國家財政統(tǒng)一撥款，避免司法機關在人事、財政受制于地方，促進跨行政區(qū)域設置審判機關，組建超越地方利益的中央法院和大區(qū)法院，以此提升司法機關執(zhí)行力與權威。

第二，深化推進分稅制改革，實現(xiàn)“央地”合理分權。其主要體現(xiàn)為財政收支轉移及稅權的配置。首先，由全國人民代表大會制定《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》，對中央和地方各級政府間權限劃分的標準、范圍和方式予以統(tǒng)一規(guī)定，全面構建中央和地方各級政府的財政權限。尤其對于財政轉移支付，應切實貫徹“推進地區(qū)間基本公共服務均等化”的目標，強化一般性轉移支付主體地位，清理和壓縮專項轉移支付項目和資金規(guī)模，加強對轉移支付資金監(jiān)督管理。其次，合理配置中央和地方稅種及立法權，嘗試將部分地方稅的稅率、稅收減免、稅目等立法事宜下放給地方，構建以不動產稅、遺產稅、房產稅和資源稅等為主體的地方稅種，加強稅收征管體制的立法化和司法化，明晰中央與地方稅收分界，防止征管扯皮、權力尋租和腐敗。

（二）圍繞新《預算法》展開的法律文本完善

完善地方政府發(fā)債的法律文本，既包括新《預算法》及其實施細則的出臺，亦包括與之相關其他法律法規(guī)的配套修改。

穩(wěn)步推進地方政府自主發(fā)債的關鍵在于人大審批監(jiān)督權的落實。地方政府發(fā)債納入政府預算，必須要先經過審批。新《預算法》實則將審批權交付給國務院，人大僅享有國務院確定發(fā)債后的“批準”權，實則與“備案”無異，因此，人大預算審批權被虛置。為完善新《預算法》人大預算審批權，可從以下方面進行構建：

第一，延長預算草案審查時間，引入公眾參與機制。國外議會對預算審議時間一般都較長，如美國國會預算草案審議長達6個月，法國和德國議會審議時間達3個月。我國有必要在人大開會前3至6個月將預算草案提交財經委進行初審，在人大會議現(xiàn)場審議時，其審議時間也應由半天延長到2至3日，以避免審議流于形式。同時，廣泛吸納專家學者、政府官員以及普通百姓的觀點與建議，細化審議過程中的旁聽、辯論、聽證、質詢等程序，要求財政部門就有關收支項目的合法性、合理性接受公眾和委員會的提問，并進行口頭答辯，根據《政府信息公開管理條例》推進政府預算信息公開，完善民眾監(jiān)督。

第二，推進預算部門分類表決，穩(wěn)步推進人大修正權。傳統(tǒng)預算表決實行綜合審批制，整體否決或批準，使得代表即使對部分議案不同意也無法進行否決，而預算部門分類表決則可對各項議案分別決議，避免“綁定”弊端。為提升人大代表修改意見的約束力，明確其對預算草案的修正權，即經過法定人數(shù)代表正式表決通過的修正案，對預算案具有直接法律約束力，必須按修正案內容進行相應調整?，F(xiàn)階段可先要求政府在拒絕意見修改時進行論證說理。當然，對修改意見也要作適當限制，原則上只能作減額修改，不作增額修改，增額必須要經過政府同意。

第三，規(guī)范監(jiān)督政府預算管理。約束政府權力，有助于重塑人大權威。對于政府預算管理，通過推進政府構建一套與預算相匹配的包括政府會計和預算基礎、政府資產負債表框架、政府財務報告框架等內容的地方政府會計報告與統(tǒng)計制度，實現(xiàn)各級政府財政部門年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告，最終覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程，將政府運行納入法治監(jiān)管軌道。

此外，因新《預算法》對地方政府發(fā)債規(guī)定較為原則抽象，諸多具體內容如發(fā)債主體標準、用途限制、償還期限、風險預警機制和問責追究機制等缺乏，導致地方政府發(fā)債不具有可操作性，因此應當抓緊時間修訂預算法實施細則及實施條例。

最后，地方自主發(fā)債以地方擁有適度自主決定權為基礎。我國作為中央集權單一制國家，地方權力受到從憲法性法律如《憲法》、《立法法》、《地方組織法》，到具體法律法規(guī)如《國有資產法》、《分稅制決定》的嚴苛限制，因此，相關法律法規(guī)亟待系統(tǒng)化修改調整。具體包括：以憲法修正案形式確立地方在經濟和社會治理中的合法利益；在《立法法》中合理擴大地方在經濟社會事務中立法權，尤其注重構建包含沖突裁決機制和常規(guī)審查機制的立法權沖突解決機制；在《地方組織法》中賦權地方對本行政區(qū)域內的經濟和社會發(fā)展事務獨立決定權；由全國人大常委會以法律形式提高《分稅制決定》的法律位階，構建公正民主的稅權分配機制；確認地方政府在《國有資產法》中對地方國有資產的所有權；適時制定《公債法》，以國家法律形式確定地方政府發(fā)債權。

（三）以試點省市債券“自發(fā)自還”為視角的微觀思考

2014年國務院批準上海等10省市試點“自發(fā)自還”政府債券，開啟地方政府自主發(fā)債新紀元，針對試點省市發(fā)債過程中出現(xiàn)的問題，需立足以下幾點繼續(xù)深化完善：

第一，推進利率市場化形成機制，提升評級機構公信力與專業(yè)性。推動地方政府債券利率市場化可從以下方面完善：（1）建立常規(guī)性發(fā)行機制與相關隔離機制，提高發(fā)行頻次，減少地方政府對承銷商的干預；（2）豐富地方債期限品種，增加1年期、3年期和15年期券種，完善地方債期限結構；（3）提高二級市場流動性，完善做市商制度，打通銀行間和交易所市場，鼓勵更多投資者進行二級市場交易；（4）建立符合中國特色行政和財政體制的地方債市場估值體系，包括估值模型，地方債券市場表現(xiàn)，發(fā)債主體經濟、財政和償債情況，以及外部評級機構評級結果。目前試點地方政府債券評級均為AAA級，無法體現(xiàn)各地政府在經濟、財政、管理和償債能力等方面的差異性，建議可將評級符號進一步細化，引入AAA+、AAA和AAA-等不同檔。同時，國內評級機構主要關注于地方經濟背景、項目本身風險、償債資金來源和信用變化，側重于對發(fā)展項目本身的評價，忽視對政府運行情況如行政系統(tǒng)效率、管理體制和財務等分析。因此，現(xiàn)階段可允許世界三大評級公司在不違背國家主權原則前提下為發(fā)債地方政府評級，時機成熟后，逐漸放開市政債券評級市場，促使國內機構與國際機構共同競爭評級。

第二，強化信息披露，構建事前風險預警與事后保障約束機制。對于事前風險預警機制，國際通行模式包括以財政監(jiān)測系統(tǒng)為主的美國俄亥俄模式和以風險指標控制為主的哥倫比亞“紅綠燈”模式。前者主要依托成熟的地方財政監(jiān)測系統(tǒng)；后者更多借助風險指標控制風險。鑒于我國市場的不完善，“紅綠燈”模式更適合我國。我國可參照“紅綠燈”模式構建包含相應的財政指標控制系統(tǒng)，明確地方制定與中央相適應的中長期財政發(fā)展規(guī)劃。對于事后保障約束機制，推動地方政府建立財務惡化監(jiān)控指標，開發(fā)系統(tǒng)化的償債保障監(jiān)控體系，包括債務重組制度和索償優(yōu)先次序架構。同時，構建地方政府償債基金與市政債券保險制度。償債基金由地方政府財政部門根據年度預算安排、財政結余調劑以及債務投資項目效益等劃轉組成，財政部負責統(tǒng)一管理，專項用于地方政府債務償還；市政債券保險有利于降低投資者違約風險與發(fā)行人成本，提高市政債券流動性。為此，法律上可考慮盡快出臺有關市政債券保險條例，做到有法可依；初期可對國內幾家大型保險公司進行試點，向其開放市政債券保險業(yè)務試點工作，條件允許還可考慮境外跨國保險公司，待時機成熟建立專門市政債券保險公司。

第三，治理地方政府融資平臺，推廣PPP（Public-Private-Partnership）優(yōu)先模式。同步治理地方政府融資平臺，應做到以下幾點：（1）按照融資平臺現(xiàn)金流對債務本息的覆蓋率差異進行分類監(jiān)管。對只承擔公益性項目或以公益性投資項目為主的平臺債務納入政府預算管理；而以經營性項目為主，只承擔部分公益性，具有充足穩(wěn)定現(xiàn)金流的平臺債務，整體轉化為一般公司類客戶，不納入預算管理。（2）嚴控舉借新債，融資平臺舉借新債須符合現(xiàn)金流、抵押擔保、預算管理、資產負債率等要求，新債必須滿足用于支持符合條件的省級融資平臺、保障性住房和國家重點在建續(xù)建項目需求。（3）完善平臺“名單制”管理信息系統(tǒng)，禁止銀行對未納入“名單制”管理的融資平臺發(fā)放任何形式由財政性資金承擔直接或間接還款責任的貸款。PPP模式以授予特許經營權為基礎，通過交易結構設計，引入市場競爭和激勵約束機制，實現(xiàn)政府和社會資本利益共享和風險共擔，對盤活社會資本，提升公共產品供給質量與效率，減少債權虛置風險和道德風險的負向激勵效應具有重要意義。在選擇多元化的PPP模式類型（如 BOT、TOT、BOO、DBFO、BOO、DBOM）時，公共部門與私人部門應當綜合考慮項目特點、VFM（Valuefor Money）效果、模式適用條件、外部政策與經濟環(huán)境等多方面因素，明確項目運作過程中的獎懲激勵機制、風險分擔和利益分配機制，合理安排資本結構。

五、結語

穩(wěn)步推進地方政府自主舉債已經成為法治完善與時代進步的共同呼喚。當前放開上海等10省市進行試點債券“自發(fā)自還”具有摸索與試錯意義。在宏觀民主憲政理念及財稅法治體制日益完善、微觀規(guī)則制度構建日趨成熟后，可進一步放寬試點省市范圍與自主舉債權限，這需要一系列配套體制機制改革作后盾。在推進“自發(fā)自還”過程中，要始終處理好“中央控制”與“地方自治”二者關系，由于舉債權本質上涉及到憲政，牽一發(fā)而動全身，因此在調整過程中需尤為審慎。新《預算法》正式賦予地方政府一定限額內自主發(fā)債權限，但政府總量控制的行政干預色彩仍較濃厚。因此，人大與政府職權配置與角色擔當尤為重要。對于放權可能導致的地方短視投機行為，解決方式不在一味禁止，關鍵在于有效規(guī)制與監(jiān)管?！罢O(jiān)管”是一方面，更重要是“市場自律”，通過培育市場高度發(fā)達的“觸覺”，讓地方發(fā)債接受市場的大浪淘沙，依托優(yōu)勝劣汰機制和約束激勵機制，最終形成地方良性之治。

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