關(guān)于內(nèi)審?fù)苿?dòng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的幾點(diǎn)思考

湖南師范大學(xué) 陳照 劉飛宇

隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)科研事業(yè)的重視，國家對(duì)科研項(xiàng)目的投入也越來越大。但是，與之配套的科研管理制度及監(jiān)控措施卻沒有與時(shí)俱進(jìn)，科研領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。高校作為重要的科研機(jī)構(gòu)，在科研經(jīng)費(fèi)的管理使用中存在的問題已經(jīng)引起國家和社會(huì)的高度關(guān)注，高校的審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮積極作用。

一、我國高校當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的主要問題

(一)科研經(jīng)費(fèi)立項(xiàng)缺乏統(tǒng)一管理平臺(tái)

高校普遍將科研立項(xiàng)的層次、多少作為對(duì)教師評(píng)定和考核的重要因素，對(duì)科研項(xiàng)目層次高，數(shù)量多的教師在政策、資源方面都有很大的傾斜，導(dǎo)致許多高校教師從自身利益出發(fā)，對(duì)爭取各種科研項(xiàng)目趨之若鶩。目前中國的科研經(jīng)費(fèi)來源渠道眾多，既有教育部門、科技部門或其他行業(yè)主管部門由財(cái)政下?lián)艿目v向經(jīng)費(fèi)，也有社會(huì)企業(yè)和團(tuán)體與學(xué)校合作的橫向科研經(jīng)費(fèi)，還有各高校自籌經(jīng)費(fèi)立項(xiàng)的科研項(xiàng)目。由于國家沒有一個(gè)統(tǒng)一的科研立項(xiàng)平臺(tái)，這些部門相互之間沒有建立有效的溝通聯(lián)系手段，造成有人利用這種立項(xiàng)上的漏洞，用相同課題在不同的渠道進(jìn)行重復(fù)立項(xiàng)，造成國家科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。

(二)科研項(xiàng)目預(yù)算編制與執(zhí)行相違背

很多的科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不了解項(xiàng)目預(yù)算的重要性，在預(yù)算編制過程中沒有相關(guān)財(cái)務(wù)專業(yè)人員的指導(dǎo)，也沒有進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)、計(jì)劃，不對(duì)項(xiàng)目收支進(jìn)行細(xì)化，粗枝大葉，其編制預(yù)算的原因僅僅是因?yàn)闆]有預(yù)算課題申報(bào)不能獲得通過。由于預(yù)算編制本身不準(zhǔn)確、不科學(xué)，導(dǎo)致執(zhí)行過程中往往背離預(yù)算較大，嚴(yán)重影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性，給項(xiàng)目的結(jié)題和財(cái)務(wù)驗(yàn)收也帶來了很大的困擾。

(三)科研項(xiàng)目支出缺乏嚴(yán)格監(jiān)管

很多科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人都是自己學(xué)科領(lǐng)域的專家，在所屬高校常具有較大話語權(quán)，相較于財(cái)務(wù)或?qū)徲?jì)人員等監(jiān)管人員處于更強(qiáng)勢(shì)地位。一些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人錯(cuò)誤認(rèn)為課題是靠自己努力爭取來的，應(yīng)有絕對(duì)的經(jīng)費(fèi)支配權(quán)，甚至認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)就是屬于自己，可以任意開支。很多項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不具備法律、財(cái)務(wù)知識(shí)，在其簽字報(bào)銷不規(guī)范時(shí)財(cái)務(wù)人員往往懾于其威望，在需要維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律時(shí)不敢過于堅(jiān)持原則，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管不到位。

(四)科研經(jīng)費(fèi)效益評(píng)價(jià)缺失

科研經(jīng)費(fèi)管理中存在重申報(bào)，輕評(píng)價(jià)的現(xiàn)象。在科研申報(bào)中，往往除項(xiàng)目負(fù)責(zé)人外，各高校的科研經(jīng)費(fèi)管理部門也會(huì)盡全力配合爭取。但科研項(xiàng)目結(jié)題卻往往以通過相關(guān)部門組織的驗(yàn)收為標(biāo)準(zhǔn)，至于科研經(jīng)費(fèi)是否產(chǎn)生了效益則不十分在意。2013年全國共投入R&D經(jīng)費(fèi)11846.6億元，但科技成果轉(zhuǎn)化率僅為10%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家40%的水平。目前，由于沒有恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，很多高校都未對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行效益評(píng)價(jià)，科研項(xiàng)目審計(jì)一個(gè)重要環(huán)節(jié)缺失。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)審計(jì)的難點(diǎn)

當(dāng)前高校內(nèi)審部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)存在幾個(gè)難點(diǎn)：

(一)審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一

各個(gè)科研經(jīng)費(fèi)來源渠道不一，各渠道對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的要求不同，寬嚴(yán)政策不一。如各高校與企業(yè)聯(lián)合的橫向科研項(xiàng)目，其對(duì)經(jīng)費(fèi)的控制程度就明顯不同于國家自然科學(xué)基金等國家課題，相關(guān)的管理制度也不盡相同。這種條塊分割的科研經(jīng)費(fèi)管理體制使審計(jì)部門難以找到一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)管科研經(jīng)費(fèi)的使用情況，加大了審計(jì)監(jiān)督的難度。

(二)審計(jì)時(shí)點(diǎn)滯后

目前，大部分高校對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)都是采取事后審計(jì)的形式，課題經(jīng)費(fèi)使用完成后再進(jìn)行審計(jì)，對(duì)于項(xiàng)目前期的申報(bào)、預(yù)算安排、項(xiàng)目進(jìn)行中的經(jīng)費(fèi)使用情況較少介入，雖然事后審計(jì)也能發(fā)現(xiàn)問題，但違規(guī)事項(xiàng)已經(jīng)發(fā)生，損失已經(jīng)造成，審計(jì)的免疫效果大打折扣。

(三)審計(jì)視野狹窄

很多高校內(nèi)部審計(jì)部門視野狹窄，過多強(qiáng)調(diào)自身的內(nèi)部屬性。在進(jìn)行科研項(xiàng)目審計(jì)時(shí)認(rèn)為縱向科研項(xiàng)目有國家自然科學(xué)基金委員會(huì)等機(jī)構(gòu)把關(guān)，橫向科研有相關(guān)企業(yè)驗(yàn)收成果，而且經(jīng)費(fèi)不由本校提供，因此對(duì)這部分經(jīng)費(fèi)使用情況往往不愿多加監(jiān)管，而僅重點(diǎn)關(guān)注由本校配套的科研經(jīng)費(fèi)的使用情況，導(dǎo)致很多橫向和縱向科研經(jīng)費(fèi)游離于審計(jì)監(jiān)督之外。

(四)審計(jì)力量薄弱

高校以教學(xué)、科研為主，對(duì)行政后勤人員編制控制較緊，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)人員少，任務(wù)重，且以財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)為主。而大型院?？蒲许?xiàng)目動(dòng)輒幾千項(xiàng)，經(jīng)費(fèi)總量以億計(jì)，以現(xiàn)有的審計(jì)人員配備和知識(shí)結(jié)構(gòu)，沒有精力和能力對(duì)所有的科研項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。很多高校采取的科研簽審制度在實(shí)際操作過程中也經(jīng)常由于科研部門在臨近結(jié)題時(shí)再進(jìn)行報(bào)送，時(shí)間太緊而使審計(jì)部門難以開展實(shí)質(zhì)性審計(jì)，使該項(xiàng)制度流于形式。

三、內(nèi)審機(jī)構(gòu)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)難點(diǎn)破局措施

針對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)審計(jì)中的難點(diǎn)，內(nèi)審部門應(yīng)做好以下幾項(xiàng)措施：

(一)建立、健全與科研管理等部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

規(guī)范高校科研項(xiàng)目收支，不能僅僅依靠內(nèi)審部門?？蒲许?xiàng)目從立項(xiàng)到結(jié)題，是一個(gè)系統(tǒng)的工程，涉及到學(xué)校眾多的職能部門與科研院所。如果把規(guī)范科研管理的重任僅僅放在審計(jì)肩頭，而忽視其他更重要的管理環(huán)節(jié)，則很難實(shí)現(xiàn)。因此，內(nèi)審部門不能畫地為牢，自我局限于科研項(xiàng)目事后審計(jì)，而需要加強(qiáng)與科研管理部門等其他相關(guān)職能部門的溝通，通過各部門相互的協(xié)調(diào)、滲透，共享各部門監(jiān)督管理數(shù)據(jù)，達(dá)成全方位的監(jiān)督制約和服務(wù)體系，共同推進(jìn)科研項(xiàng)目的規(guī)范管理。

(二)加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)宣傳，擴(kuò)大影響

由于平時(shí)與審計(jì)人員的直接接觸不多，很多高校教師對(duì)審計(jì)工作不甚了解，甚至心理上對(duì)審計(jì)加以排斥。審計(jì)部門可通過與科研部門、財(cái)務(wù)部門的合作，大力宣傳遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律不僅是法律法規(guī)的要求，還是保護(hù)科研人員自身最有力的手段。促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和科研人員改變長久以來形成的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，如橫向科研經(jīng)費(fèi)是自己私有的，可隨意支配等錯(cuò)誤觀念，明確各項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)都必須納入統(tǒng)一管理，嚴(yán)格按法規(guī)和合同要求使用。通過宣傳，強(qiáng)化科研人員自我約束機(jī)制，為審計(jì)工作創(chuàng)造良好的審計(jì)氛圍。

(三)對(duì)科研項(xiàng)目實(shí)行全過程跟蹤審計(jì)

全過程跟蹤審計(jì)，筆者以為目前最適宜在高校審計(jì)部門中推廣。所謂全過程跟蹤審計(jì)，就是通過對(duì)科研項(xiàng)目從立項(xiàng)、預(yù)算編制到執(zhí)行、結(jié)題全過程都實(shí)行監(jiān)控的一種審計(jì)方法。相較于傳統(tǒng)的事后審計(jì)，審計(jì)介入時(shí)間提前，范圍擴(kuò)大。

立項(xiàng)階段，審計(jì)人員通過參加立項(xiàng)論證會(huì)議，了解并形成科研課題數(shù)據(jù)庫資料，可以有效防止科研人員就同一課題重復(fù)立項(xiàng)騙取國家、社會(huì)及學(xué)校資源。

預(yù)算編制是項(xiàng)目管理的重要環(huán)節(jié)，直接影響項(xiàng)目執(zhí)行效果。在編制預(yù)算過程中，審計(jì)人員應(yīng)就項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用范圍、各項(xiàng)開支的比例提供意見，確保預(yù)算的真實(shí)、科學(xué)、合法合規(guī)。

執(zhí)行是項(xiàng)目管理的核心環(huán)節(jié)，審計(jì)人員可就大型科研項(xiàng)目進(jìn)行不定期抽查，重點(diǎn)審查項(xiàng)目開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否符合預(yù)算，支出是否真實(shí)、合法，是否有科研資金被挪用、虛列支出等各種違背財(cái)經(jīng)紀(jì)律的情況。

結(jié)題階段，審計(jì)人員應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注科研項(xiàng)目是否按任務(wù)書要求及時(shí)完成項(xiàng)目驗(yàn)收及財(cái)務(wù)驗(yàn)收，項(xiàng)目結(jié)題后是否及時(shí)結(jié)賬，是否有結(jié)賬后科研經(jīng)費(fèi)仍然長期掛賬繼續(xù)由項(xiàng)目組使用的情況等。

對(duì)科研項(xiàng)目實(shí)行全過程審計(jì)，并不會(huì)加重審計(jì)人員的工作量，由于相關(guān)工作提前和監(jiān)控的實(shí)時(shí)性，實(shí)際上減少了審計(jì)人員查賬等大量的實(shí)務(wù)性工作，有助于提高審計(jì)人員的工作效率和科研項(xiàng)目管理的規(guī)范程度。

(四)長期趨勢(shì)應(yīng)實(shí)行科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)

從操作層面看，由于全國尚未建立起有效的科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系，各高校審計(jì)部門對(duì)于科研項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)審計(jì)剛剛起步，沒有一套行之有效、可供推廣的措施。雖然目前進(jìn)行績效評(píng)價(jià)難度很大，但績效評(píng)價(jià)是提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益最有力的措施，各高?？筛鶕?jù)自己的實(shí)際情況，針對(duì)不同科研項(xiàng)目探索恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)指標(biāo)，逐漸將績效評(píng)價(jià)列入科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)的實(shí)施范圍。

(五)適時(shí)引入第三方力量

審計(jì)工作的好壞，歸根結(jié)底取決于審計(jì)人員的能力和努力程度。從現(xiàn)實(shí)來看，審計(jì)部門編制緊，工作繁雜，審計(jì)人員受到知識(shí)結(jié)構(gòu)水平和精力的限制的情況很難立即有大的改觀，內(nèi)審部門可引入第三方組織來改善自有力量不足的窘境，如委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)本校的科研項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。通過合理利用國家審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)審機(jī)構(gòu)、社會(huì)審計(jì)等不同的力量，不斷提高科研審計(jì)工作的質(zhì)量，同時(shí)推動(dòng)科研事業(yè)的發(fā)展。

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