媒體在國企“廠長負(fù)責(zé)制”試點(diǎn)決策中的助推作用探析

白 貴，韓利紅，2

（1．河北大學(xué) 新聞傳播學(xué)院，河北 保定 071000；2．河北科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 石家莊 050018）

在中國當(dāng)代改革開放的新時(shí)期，國營企業(yè)進(jìn)行了長達(dá)十年的“廠長負(fù)責(zé)制”管理體制改革，在這一改革過程中，多種社會(huì)因素參與其中，發(fā)揮了各自的作用。對(duì)此，運(yùn)用多源流決策理論進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)新聞媒體在開啟“政策之窗”所發(fā)揮的重要推動(dòng)作用。

一、多源流理論與中國國情

政府決策中的多源流理論是由美國政治學(xué)家約翰· W·金登在1995年率先提出的。該理論認(rèn)為，在政策形成過程中存在著三種不同的動(dòng)力源，即問題源流、政治源流和政策源流。問題源流是指“政府官員如何將其注意力聚焦在某個(gè)特定問題而不是其他問題上”［1］180，指標(biāo)、焦點(diǎn)事件本身和對(duì)現(xiàn)行狀態(tài)的反饋會(huì)使問題被社會(huì)關(guān)注。政治源流是指“國民情緒的變化、選舉結(jié)果、政府的更迭、意識(shí)形態(tài)在國會(huì)中分布的變化以及利益集團(tuán)施壓活動(dòng)等因素?！保?］181這些因素敦促相關(guān)政治家在考慮問題時(shí)調(diào)整他們的側(cè)重點(diǎn)，影響到政策的制定。政策源流是指“政策建議的產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計(jì)以及受到重視的過程?！保?］181這一過程大多產(chǎn)生于專業(yè)政策人員的組織中。政策專家圍繞要解決的問題，提出自己意見和主張，并廣為散布和傳播，力求這些政策建議和主張能夠被重視和接受。

以上三條源流有著各自的流動(dòng)系統(tǒng)，但彼此之間也相互聯(lián)系，在某一個(gè)特殊的時(shí)點(diǎn)上，三條溪流交匯，問題由此被提上政策議程。這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)被稱為“政策之窗”，即“一個(gè)政策專家提出其最得意的政策建議或個(gè)人對(duì)問題之看法的機(jī)會(huì)?！保?］204政策之窗并不是隨時(shí)能夠打開，也不會(huì)長時(shí)間開啟，往往是稍縱即逝。這就需要政策專家時(shí)刻做好充分準(zhǔn)備，敏銳地捕捉機(jī)遇來推動(dòng)政策之窗的開啟，并準(zhǔn)確及時(shí)地推出自己的政策主張，使公共問題納入政策議程，最終形成預(yù)設(shè)的政策結(jié)果［1］155。

多源流理論的核心觀點(diǎn)在于，某項(xiàng)政策之所以能夠被提上議事日程是由于在特定時(shí)刻多種因素匯合在一起共同作用的結(jié)果，而不是單一因素個(gè)別作用使然［1］225。在政策制定中，問題源流、政治源流和政策源流是緊密相聯(lián)的，問題是議程設(shè)置的誘因，是政策源流形成的前提條件；政治源流是政策源流的主導(dǎo)因素。政策之窗的打開，需要問題源流、政治源流和政策源流同時(shí)并存，并匯聚在一起，共同發(fā)生作用。政策本身，政策的主、客體三者之間是互動(dòng)伴生的，政策制定前后以及制定和執(zhí)行過程中都是互動(dòng)的。

問題源流、政治源流和政策源流的匯合推開了政策之窗，為把問題提上政策議程創(chuàng)造了機(jī)遇，因此，政策之窗又被稱作“機(jī)會(huì)之窗”，政策之窗的閉合表明政策變革的時(shí)機(jī)還未成熟，如果想推動(dòng)政策變遷，就必須待到政策之窗開啟。按照政策之窗賴以打開的基礎(chǔ)，又可將政策之窗分為問題之窗和政治之窗。問題之窗的開啟是由于新問題的出現(xiàn)或老問題產(chǎn)生重大突變，并引起政府官員及相關(guān)群體的關(guān)注。政治之窗的開啟是由于政治氣候發(fā)生顯著變化、或新上任政府推出新的政治理念、或國家政局產(chǎn)生動(dòng)蕩等。如果社會(huì)信息流動(dòng)通暢，社會(huì)政治生活的透明度就會(huì)提高，政策之窗的開啟則會(huì)更加頻繁。也就是說，當(dāng)更多的社會(huì)問題經(jīng)由新聞媒體傳播擴(kuò)散，就會(huì)被更多的人知曉，政策制定的問題源流就會(huì)更加豐富。而當(dāng)一個(gè)社會(huì)問題引起公眾的討論和共鳴時(shí)，政府官員對(duì)該問題會(huì)更加關(guān)注，其被提上政策議程的可能性會(huì)大大提高，從而增加了“政策之窗”開啟的幾率。

在應(yīng)用多源流理論解釋中國的政策制定過程時(shí)，必須考慮中國政治體制、管理體制的特殊性，這樣才能有針對(duì)性地分析中國公共管理過程中的政策問題。改革開放以后，中國的政策制定突破了“自上而下”的高度集中模式，更注重上下互動(dòng)和雙向反饋，更接近于多源流的模式。在中國實(shí)際政策制定過程中，公眾的利益訴求主要通過大眾傳媒來表達(dá)，中國主流新聞媒體作為聯(lián)結(jié)政策中樞系統(tǒng)與廣大公眾的橋梁，在政策輸入過程中起到利益綜合與平衡的作用。

二、“廠長負(fù)責(zé)制”試點(diǎn)決策中三大源流的表現(xiàn)特征

鑒于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)出現(xiàn)的種種弊端，比如是政企不分，責(zé)權(quán)分離。企業(yè)的生產(chǎn)計(jì)劃權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)、物資采購權(quán)、工資調(diào)整權(quán)全部集中在各級(jí)主管部門手中，各級(jí)“婆婆”對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營干預(yù)過多，統(tǒng)得過死，企業(yè)及其管理者——廠長均缺乏獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。而分配上的“大鍋飯”，使得企業(yè)職工端著“鐵飯碗”，干好干壞都一樣，缺乏勞動(dòng)積極性，致使企業(yè)嚴(yán)重虧損，長期得不到扭轉(zhuǎn)。造成多頭管理，職責(zé)不清，互相扯皮，增加了“內(nèi)耗”。不僅削弱了企業(yè)的活力，造成工作效率低下，而且常常阻礙企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營正常進(jìn)行。

政治源流的表現(xiàn)在于中國當(dāng)代改革開放的總設(shè)計(jì)師、“廠長負(fù)責(zé)制”的制度創(chuàng)新者鄧小平，在1978年和1980年兩次提出實(shí)行國營工業(yè)企業(yè)管理體制變革，后來，這樣的機(jī)會(huì)逐漸出現(xiàn)了。媒體加大了對(duì)“廠長負(fù)責(zé)制”企業(yè)管理制度改革的宣傳。1979年7月13日，國務(wù)院頒發(fā)了第一個(gè)“擴(kuò)權(quán)十條”，即《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》。此外，還頒布了《關(guān)于國營企業(yè)利潤留成的規(guī)定》《關(guān)于開征國營企業(yè)固定資產(chǎn)稅的暫行規(guī)定》《關(guān)于提高國營工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)折舊率和改進(jìn)折舊費(fèi)使用辦法的暫行規(guī)定》《關(guān)于國營工業(yè)企業(yè)實(shí)行流動(dòng)資金全額信貸的暫行規(guī)定》等。這五個(gè)文件是改革開放以來關(guān)于企業(yè)改革的第一批文件，對(duì)各地的企業(yè)改革起到了極大的促進(jìn)作用。很快，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)工作在全國國營企業(yè)中迅速鋪開，形成燎原之勢(shì)，并取得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。

1980年8月鄧小平提出進(jìn)行黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制改革之后，中共中央和國務(wù)院先后以行政法規(guī)的形式頒布了四個(gè)《條例》，即1981年7月13日頒布的《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)暫行條例》、1982年1月2日頒布的《國營工廠廠長工作暫行條例》、1982年6月3日頒布的《中國共產(chǎn)黨工業(yè)企業(yè)基層組織工作暫行條例》、1983年4月1日頒布的《國營工業(yè)企業(yè)暫行條例》，這些《條例》在實(shí)際工作中都發(fā)揮了切實(shí)的作用。

三、新聞媒體的介入與三大源流匯合

三大源流匯合方能推開“政策之窗”，而前者能否實(shí)現(xiàn)最終匯合，有賴于三大源流能否出現(xiàn)變化以及出現(xiàn)變化的時(shí)間。這一變化的時(shí)間節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)在1984年春天，后來，人們把它稱為中國“改革的春天”。這時(shí)，新聞媒體的介入促使問題源流出現(xiàn)變化，后者則順勢(shì)推動(dòng)了政治源流和政策源流發(fā)生新的變化。

1984年2月中旬到3月初，國務(wù)院組成由9個(gè)單位29人組成的基層調(diào)研組，到浙江、上海和江蘇進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研的方式主要是召開座談會(huì)。國營工廠廠長、黨委書記、工會(huì)主席56人和省市有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志12人參加了座談。座談會(huì)開得很活躍，提出了不少好的意見和建議，也提了一些需要研究解決的問題。絕大多數(shù)受訪者認(rèn)為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制改革勢(shì)在必行，贊成實(shí)行廠長負(fù)責(zé)制［3］。對(duì)于這次關(guān)于制定“國營工廠法”調(diào)研活動(dòng)情況，《人民日?qǐng)?bào)》等進(jìn)行了大量的跟蹤報(bào)道。制定以“廠長負(fù)責(zé)制”為核心內(nèi)容的“國營工廠法”，是中國當(dāng)代企業(yè)管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。出于充分考慮新聞傳播效果，斟酌改革政策的社會(huì)認(rèn)可度和群眾接受度的需要，必須首先為這一改革舉措的出臺(tái)找到一個(gè)合適的“出口”，即公開宣傳的恰當(dāng)時(shí)機(jī)，這正是國家政策的制定者們所一再顧慮的問題。正在此時(shí)，《人民日?qǐng)?bào)》于1984年3月30日轉(zhuǎn)載了福建省廠長（經(jīng)理）研究會(huì)的一封呼吁信，恰到好處地為實(shí)行“廠長負(fù)責(zé)制”改革送來了這樣一個(gè)非常合適的“突破口”。

當(dāng)時(shí)來自福建全省的55位廠長、經(jīng)理匯聚在福州，參加“福建省廠長（經(jīng)理）研究會(huì)”成立大會(huì)暨第一次會(huì)議。與會(huì)的55位廠長經(jīng)理聯(lián)名書寫了《請(qǐng)給我們“松綁”》呼吁信，1984年3月30日，即《人民日?qǐng)?bào)》在第二版頭條轉(zhuǎn)載了這封信，并特別附加了“編者按”，明確指出：福建省55位廠長經(jīng)理的“松綁”呼吁信提出了當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)體制改革中的一個(gè)重要問題，切中要害地道出了導(dǎo)致中國企業(yè)管理落后、效益不高問題的深層次原因，把企業(yè)沒有權(quán)，廠長經(jīng)理沒有權(quán)，舊的阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的制度革不掉，新的能夠促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的制度建立不起來等中國企業(yè)經(jīng)營管理中存在的種種痼疾頑癥，提到了十分尖銳、發(fā)人深省的高度。我們知道，“編者按”是報(bào)刊編者對(duì)編發(fā)的新聞所作的說明、提示或評(píng)介文字，用來宣傳黨和國家的方針、政策，傳遞了報(bào)社對(duì)新聞信息的是非判斷和價(jià)值取向，提綱挈領(lǐng)地表達(dá)報(bào)道的中心思想，使得新聞的思想深度、理性高度和社會(huì)意義得到進(jìn)一步提高。可以說，“編者按”的篇幅雖小，卻能體現(xiàn)深刻的含義而能產(chǎn)生重要的作用?！度嗣袢?qǐng)?bào)》這篇“編者按”，有效地提升了原報(bào)道所談為企業(yè)“松綁”問題的認(rèn)識(shí)高度，編者甚至直接站出來大聲疾呼：“這些像繩索一樣捆綁著企業(yè)的手腳，前進(jìn)一步，困難得很！這種狀況的確到了非解決不可的時(shí)候了！”這樣的呼吁的確令人深思、催人警醒！

于是，繼《人民日?qǐng)?bào)》之后，《紅旗》雜志、《工人日?qǐng)?bào)》、《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》、《半月談》、新華社、中央電視臺(tái)、中央人民廣播電臺(tái)等新聞媒體競(jìng)相刊載和播發(fā)了福建“松綁”放權(quán)的消息和系列報(bào)道，并引起了國家有關(guān)部門的高度重視。福建55位廠長經(jīng)理的代表應(yīng)邀到北京國家體制改革委員會(huì)、中共中央黨校和《紅旗》雜志社匯報(bào)座談。

“一石激起千層浪”，經(jīng)由《人民日?qǐng)?bào)》轉(zhuǎn)發(fā)，《請(qǐng)給我們“松綁”》的社會(huì)影響很快波及到全國，“松綁”一詞不脛而走，成為當(dāng)時(shí)使用頻率極高的流行語，極大地解放了人們的思想。全國各地掀起了聲勢(shì)浩大的“松綁”浪潮，不僅是工廠企業(yè)的干部職工，各省市黨委和政府部門都被動(dòng)員起來了，江西、黑龍江、河北、貴州、吉林、云南、內(nèi)蒙古、寧夏、江蘇、河南、天津等省、市、自治區(qū)積極采取措施放權(quán)“松綁”，全國上下遙相呼應(yīng)，形成了關(guān)于加快國營企業(yè)管理體制改革的強(qiáng)大社會(huì)輿論，政治形勢(shì)為之一變?！八山墶狈艡?quán)的呼吁引起了國家高層決策者的重視，1984年5月10日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，即著名的“擴(kuò)權(quán)十條”。1984年5月15日，國務(wù)院總理趙紫陽在全國人大“政府工作報(bào)告”中第一次以官方的名義明確提出“在國營企業(yè)中逐步實(shí)行廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制”。如今，《人民日?qǐng)?bào)》“呼吁信”所強(qiáng)化的問題溪流為“政策之窗”開啟發(fā)揮了重要的作用。于是，在1984年春天這樣一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，問題溪流、政治溪流、政策溪流這三大源流實(shí)現(xiàn)了匯合，終于推開了國營企業(yè)實(shí)行“廠長負(fù)責(zé)制”改革試點(diǎn)的“政策之窗”。

在1980年代，《人民日?qǐng)?bào)》在全國公眾中擁有強(qiáng)大的影響力。1982年底，北京新聞學(xué)會(huì)對(duì)《人民日?qǐng)?bào)》的北京讀者做了抽樣調(diào)查，結(jié)果表明，《人民日?qǐng)?bào)》的北京讀者中工人占32．9%，農(nóng)民占9%，學(xué)生占8．1%，商業(yè)從業(yè)者占7．3%。工、農(nóng)、學(xué)、商四種來源的讀者共占調(diào)查樣本總數(shù)的57．3%，而國家干部只占22%，“縣團(tuán)級(jí)干部”更少。1983年4月，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)行處通過對(duì)884個(gè)縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公社以下農(nóng)村訂閱的《人民日?qǐng)?bào)》占總份數(shù)的64．2%?？梢姡度嗣袢?qǐng)?bào)》雖然是黨中央的機(jī)關(guān)報(bào)，它的讀者絕大部分還是工農(nóng)學(xué)商各界廣大干部和群眾［5］。正是由于《人民日?qǐng)?bào)》擁有廣大的讀者受眾，所以“松綁”放權(quán)的呼吁信通過《人民日?qǐng)?bào)》的放大宣傳，立刻在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響，形成了席卷全國的“松綁”熱潮，并產(chǎn)生了巨大的輿論影響，為上層決策者提供了很好的決策依據(jù)。總之，新聞媒體的介入引發(fā)了問題溪流的激蕩，并助推了政治溪流和政策溪流的涌動(dòng)，三者匯合推動(dòng)了“政策之窗”的開啟。

“廠長負(fù)責(zé)制”的出臺(tái)在中國經(jīng)濟(jì)體制改革史上是一次重大的突破與創(chuàng)新，期間經(jīng)歷了不同利益群體、不同思想觀念長時(shí)期的交鋒與碰撞，其決策過程很好地詮釋了約翰·W·金登關(guān)于政府決策中的多源流理論，并為該理論提供了真實(shí)而生動(dòng)的中國范本?！皬S長負(fù)責(zé)制”誕生的整個(gè)過程也彰顯了媒體在開啟政策之窗、促動(dòng)政府政策制定的輿論力量，這對(duì)中國其他公共政策領(lǐng)域的改革也同樣具有啟示和借鑒意義。

［1］約翰·W·金登．議程、備選方案與公共政策［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2004．

［2］孫遠(yuǎn)東．當(dāng)代中國公共政策制定的結(jié)構(gòu)分析［J］．探索．1998（1）：60－63．

［3］王夢(mèng)奎．隨彭真進(jìn)行的一次調(diào)查研究［J］．中國發(fā)展觀察，2012（7）：52－54．

［4］黃庭滿．松綁放權(quán) 仍需不停步——福建55名廠長經(jīng)理《請(qǐng)給我們“松綁”》呼吁信發(fā)表20周年［EB／OL］．新華網(wǎng)福建頻道，2004—04—21．

［5］范榮康．新聞評(píng)論的一般特征［J］．新聞戰(zhàn)線，1984（2）：26－28．