當(dāng)下實現(xiàn)審判獨立的障礙及對策分析

當(dāng)下實現(xiàn)審判獨立的障礙及對策分析

王開陽

摘要：長久以來，法學(xué)界對審判獨立的討論從未停止，原因在于現(xiàn)實中審判獨立原則一直被束之高閣，中國審判從未實現(xiàn)獨立。中共十八屆四中全會釋放的有關(guān)司法改革的信號，表達了黨中央通過強化審判權(quán)獨立來實現(xiàn)司法公正的意圖。要確保實現(xiàn)審判獨立就應(yīng)回歸問題的本源，從憲法角度分析現(xiàn)階段實現(xiàn)審判獨立亟待解決的難題并提出可行方案。

關(guān)鍵詞：審判獨立；司法權(quán)；法官獨立

中圖分類號：DF82文獻標(biāo)識碼：A

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：要完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。這一內(nèi)容劍指“審判獨立”，是對憲法第126條“法院獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”的宣示。在法學(xué)界，審判獨立是各學(xué)科共同研究的對象，在憲法學(xué)上審判獨立屬于憲法秩序問題，理應(yīng)成為憲法學(xué)研究的一個重要課題。

一、審判獨立的內(nèi)涵

審判獨立的上位概念是司法獨立(judicial independence)，司法獨立的含義具有濃重的西方法學(xué)色彩，盡管在各國有著不同的理解和模式，但這一原則卻被普遍接受，其根本原因就在于它符合司法權(quán)的運行規(guī)律和社會公平正義的目標(biāo)。

司法獨立最初起源于資產(chǎn)階級的三權(quán)分立學(xué)說。孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中有這樣經(jīng)典的表述：如果司法權(quán)與立法權(quán)由一個人或部門掌握，因為審判者本身就是立法者，那么它就會成為向人的生命自由進行專斷的權(quán)力。如果司法權(quán)與行政權(quán)由一個部門或一個人掌握，法官便將握有壓迫者的權(quán)力。司法獨立在西方亦被稱為司法權(quán)獨立，而在我國卻被分解闡釋為審判獨立和檢察獨立。一種比較恰當(dāng)?shù)慕忉屖?，?dāng)今的制度、意識形態(tài)排斥成為這一概念理論基礎(chǔ)的三權(quán)分立學(xué)說，但從本質(zhì)上來說，這一原則的核心內(nèi)涵是相同的。審判獨立所指的是司法審判權(quán)從立法權(quán)和行政權(quán)里分離出來，并被授予某個獨立的國家機關(guān)的情形，并且行使審判權(quán)的法官完全中立地對案件進行裁判，不受任何個人、組織(包括上級)的干涉和影響。簡而言之，這一概念可以分為兩個方面，即法院獨立和法官獨立。[1]檢察獨立也有類似含義，不再贅述。

我國根據(jù)權(quán)力來源統(tǒng)一原則建立了人民代表大會制度，其審判獨立只是相對獨立，特指審判權(quán)獨立，與傳統(tǒng)西方憲法學(xué)司法獨立的含義有所區(qū)別。法院需要向權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)，不能獨立于權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，也不能排除黨的領(lǐng)導(dǎo)，只是排除黨委的非法干涉。

二、中國實現(xiàn)審判獨立的現(xiàn)實困境

(一)社會觀念陳舊

談及對審判獨立原則的完善，必須從思想上端正態(tài)度，防止對審判獨立的偏見和排斥，更新歷史遺留下來的陳腐觀念。

首先，我國傳統(tǒng)文化中沒有審判獨立的概念。在兩千多年的封建社會中，并沒有立法、司法、行政的明確劃分，三種權(quán)力往往集于一體，即表現(xiàn)為統(tǒng)治權(quán)。古代，除了在中央一級設(shè)有“法官”以外，在地方各級并沒有“法官”，而是由地方行政長官兼理爭訟，并受到上層統(tǒng)治階級的嚴(yán)密監(jiān)視，導(dǎo)致了司法權(quán)長期依附在行政權(quán)之上。民眾注重天道和諧的思想根深蒂固，良民畏訟,莠民不畏訟；良民以訟為禍，莠民以訟為能，[2]這種觀念經(jīng)常使人們形成忍讓和包容的性格特征，對司法爭訟的態(tài)度消極。這一點與美國人的特質(zhì)恰好相反，美國人對自己的權(quán)利以及法律程序有神經(jīng)質(zhì)的警覺，動輒就會啟動司法追訴程序。正如劉瑜所言：“在美國人眼里法律‘嬌嫩’得如嬰兒的肌膚，需要一絲不茍地呵護?！盵3]也許正是這種骨子里的“神經(jīng)質(zhì)”使得美國確立了如此發(fā)達的司法原則。

其次，審判獨立被視為資本主義特有的制度。新中國建立以后，對這一思想連同西方的三權(quán)分立制度一起進行了大肆批判，長期以來被劃入研究禁區(qū)。有人認(rèn)為，我國實施人民代表大會制度，一切權(quán)力都來源于人大，審判權(quán)獨立與現(xiàn)行根本政治制度相悖。這種觀點看似有理，因為法院組成人員是由人大選舉或任命的，他們的權(quán)力來源于人大的授權(quán)，這是法院不能獨立于人大的理由。然而筆者認(rèn)為，這一悖論可以用人大具有“雙重主體地位說”來解釋。該觀點認(rèn)為，外表是單一實體的人大，如果從憲法規(guī)范的內(nèi)在邏輯講，則具有雙重地位，一方面，人大是“國家權(quán)力機關(guān)”，另一方面，它也是立法機關(guān)。司法權(quán)的原權(quán)，類似于所有權(quán)，屬于人大，法院組成人員由同級人大選舉產(chǎn)生，同級法官由人大任命。一旦這種授權(quán)活動完成，在法律適用的過程中，法院則獲得了相對于“立法機關(guān)”的人大的獨立地位。還有人認(rèn)為“獨立”兩字容易被人聯(lián)想到企圖擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)，這種憂慮是毫無根據(jù)的。

(二)審判權(quán)行政化

法院這一機構(gòu)的設(shè)置是為了進行獨立審判。然而制度的不完善導(dǎo)致了行政權(quán)對審判權(quán)的嚴(yán)重干擾。

第一，法院內(nèi)部管理體制的行政化。首先，法院內(nèi)存在一種“審判活動行政化”的傾向，在對案件的審理上往往會出現(xiàn)審判員向庭長請示，庭長向院長請示，最后導(dǎo)致案件審理結(jié)果都由院長決定的現(xiàn)象，而法院又不實行首長負(fù)責(zé)制，院長并不對由他決定的冤假錯案負(fù)責(zé)。更有甚者，是判而不審或?qū)彾慌小Ｆ浯?，上級法院對下級法院監(jiān)督的行政化，具體表現(xiàn)為層層把關(guān)、層層審批的運作模式，[4]上級法院的意見已經(jīng)代表了第二審的結(jié)果，這種未審先定的模式使得兩審終審制徒具形式。

第二，法官隊伍的行政化。與行政系統(tǒng)那樣按官階分配權(quán)力與權(quán)利不同的是，法官本應(yīng)該按審級分工制建立，上下級法院的法官在職能上并無上下級服從關(guān)系，[5]但當(dāng)下法官的官制和管理與行政官員幾無不同?！斗ü俜ā穼⒎ü俜譃槭紫ü佟⒋蠓ü?、高級法官、法官共4等12級，對法官的考核、升遷、獎懲、晉升制度行政化，選拔方式更是和行政機關(guān)招聘一樣需參加公務(wù)員考試，這就與法官選拔的精英化相悖，法官更是無高薪作為其職業(yè)保障。

老陳又說和我喝酒，我說一會還有事，要出門。老陳說，那我們改天再喝。我已領(lǐng)教過老陳的酒量，他那酒量，就是再加上一個我，也喝不過他的。老陳回到家，開了錄音機，又聽他的京劇了。那天，我確實有事。一個朋友說他淘到了一個寶貝，叫我過去看看。從朋友那里回來，已是晚上。讓我想不到的是，老陳真的出事了。

第三，審判權(quán)依附于行政權(quán)。首先，法院沒有獨立的財政自主權(quán)，各級法院的財政依然依附于行政機關(guān)，這種特點的弊端在行政訴訟案件中體現(xiàn)得尤為明顯，如果法院判決被告一方敗訴，那么政府則會以財權(quán)施以報復(fù)，法院為提高工作人員的待遇往往會在行政訴訟案中支持政府一方。其次，在各級政府常設(shè)有主管政法的專職官員，由政法委書記來擔(dān)任，這類官員往往未受過專門的法學(xué)教育，卻經(jīng)常運用自己手中的權(quán)力對法院工作進行干預(yù)。尤其當(dāng)出現(xiàn)訪民上訪時，政府領(lǐng)導(dǎo)為平息民怨，往往會促成法院做出不公正的判決，乍一看似乎會對訪民有利，然而卻可能潛在地侵犯了另一方的利益，并且也與正當(dāng)法律程序原則不相適應(yīng)。

(三)人大不當(dāng)干預(yù)審判工作

憲法規(guī)定，地方各級人大有權(quán)監(jiān)督同級人民法院的工作，然而對具體的監(jiān)督范圍、方式等卻沒有規(guī)定，導(dǎo)致人們誤以為具有最高權(quán)力的人大可以對法院的工作進行監(jiān)督和干預(yù)，包括個案監(jiān)督。甚至最高法發(fā)布的《關(guān)于人民法院接受人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督的若干意見》第七項也規(guī)定：“人大及其常委會對人民法院己審結(jié)的重大案件或者在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣?通過法定監(jiān)督程序要求人民法院審查的,人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真進行審查；對確屬于錯判的案件，通過法定監(jiān)督程序要求人民法院審查的,人民法院應(yīng)當(dāng)書面報告結(jié)果和理由?！?其實這一做法違背了法官職業(yè)化的要求。法官職業(yè)是一個專業(yè)性、技術(shù)性很高的職業(yè)，而人大工作人員卻往往不具備法律知識，這就導(dǎo)致他們很難做出符合法律的決斷，同時也侵犯了法院專屬的神圣的審判權(quán)，更有可能造成事實上的“第三審”。在現(xiàn)實中出現(xiàn)的一些地方代表大會對法院審判工作采取評議、建議，甚至質(zhì)詢的方式進行監(jiān)督的動向，[6]雖有可能防止個別法官枉法裁判，長此以往卻有損司法權(quán)威。誠然，許多國家都確立了立法機關(guān)對法院的監(jiān)督，但是這僅限于對法官的任免、賦予其司法職權(quán)、執(zhí)法情況監(jiān)督，立法機關(guān)如不滿法官的品行和徇私枉法可對其進行彈劾，但絕不允許插手個案。對此上文曾有論及，當(dāng)作為權(quán)力機關(guān)的人大對法院進行授權(quán)后，相對于法院，人大便轉(zhuǎn)換成專職立法的機關(guān)，而不能再干涉法院的工作，沒有權(quán)力再對其進行所謂的個案監(jiān)督。

(四)各級黨委干預(yù)審判工作

我國是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家，黨當(dāng)然也領(lǐng)導(dǎo)審判工作，但應(yīng)是一種思想、制度、組織上的領(lǐng)導(dǎo)，而絕非對審判工作的直接干涉。然而如今黨委卻經(jīng)常用“指示”“決定”的方式對審判工作進行干預(yù)。各級黨委又內(nèi)設(shè)政法委員會，領(lǐng)導(dǎo)公檢法的工作，委員多由公檢法負(fù)責(zé)人擔(dān)任，這實際上導(dǎo)致了政法委員會成為聯(lián)合辦公的機構(gòu)，法院又怎樣獨立行使審判權(quán)？

三、當(dāng)下實現(xiàn)中國特色審判獨立的路徑

目前中國的審判體制本身蘊含著許多亟待完善與改革之處，適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型與自身的法律與司法制度尚未以完善的形態(tài)確立，甚至連社會轉(zhuǎn)型過程中的職業(yè)法官階層也未徹底形成。在這種背景下，在短期內(nèi)實現(xiàn)完整意義上的審判獨立是不可能的，必須通過長期漸進的司法改革來完成這一歷史課題。筆者認(rèn)為，在當(dāng)下應(yīng)在改變法制觀念、增強法律信仰的基礎(chǔ)上從如下幾點著手改革。

(一)改革審判體制

1．規(guī)范上下級法院的關(guān)系。每一級法院在各自審級上都是各自獨立的，為防止出現(xiàn)上級法院的不當(dāng)干預(yù)，應(yīng)該詳細(xì)厘定上級法院的監(jiān)督職責(zé)與范圍。

2．法官職業(yè)化。因為只有在完成了法院獨立的課題之后，才能把法官獨立提到議程上，所以當(dāng)下并不急需解決法官獨立的議題，但鑒于這一議題無法繞過，筆者在此處一并論及。法官獨立是審判獨立的核心，然而我國憲法只規(guī)定法院獨立的審判權(quán)，并未涉及法官。因此要在法律中明文規(guī)定法官的獨立地位，然后再建立一些配套措施，使法官真正實現(xiàn)獨立。首先，法官選任獨立。筆者認(rèn)為，對法官的選拔應(yīng)獨立于公務(wù)員選拔以外，建立專門的選拔委員會，委員會成員由法官、檢察官、律師、學(xué)者等司法實務(wù)和理論界人員構(gòu)成，也可包括黨委成員。其次，實行法官終身制。除非觸犯法律或違反職業(yè)道德，法官可終身任職。最后，健全法官職業(yè)保障機制。當(dāng)法官審理有可能導(dǎo)致自身受到人身或財產(chǎn)損害的案件時，應(yīng)對他們及其親屬給予特殊保護。此外，要對法官實行有別于公務(wù)員的晉升、獎懲機制和等級劃分，使法官的上司只有法律，并保障優(yōu)厚的工資、福利制度。這樣做“有利于法官珍惜榮譽,愛護名節(jié),保持操守?！盵7]目前在一些司改試點地區(qū)，將法官職業(yè)化改革變成了辦案責(zé)任制改革，一方面，主審法官員額比例太低，另一方面，只設(shè)定了主審法官的各種義務(wù)和違反后的各種懲戒措施，對其待遇和職務(wù)保障卻刻意回避，導(dǎo)致嚴(yán)重的責(zé)權(quán)失衡。有的地方規(guī)定,普通法官比司法行政人員高出基本工資的10%，但是這與過去的辦案津貼沒有差別，甚至無法兌現(xiàn)。[8]

3．確立法院獨立的財政自主權(quán)與人事權(quán)。列寧曾尖銳指出：“……地方干涉是對法律制度最嚴(yán)重的障礙之一，甚至是唯一的最嚴(yán)的障礙?！盵9]譚世貴教授指出，司法獨立應(yīng)分兩步走。第一步，司法機關(guān)的人權(quán)和財權(quán)應(yīng)先統(tǒng)一于省級人大或行政機關(guān)；第二步，待社會主義市場經(jīng)濟建立后，再統(tǒng)一于中央司法機關(guān)。[10]筆者認(rèn)為雖然這一方案使得司法機關(guān)擺脫了行政權(quán)的壓制，卻未能擺脫上級法院對下級法院的壓制，然而現(xiàn)階段這一方案仍是比較可行的，黨的十八屆三中全會也對此予以認(rèn)可。需進一步指出的是，預(yù)算應(yīng)由省級人大直接劃撥給目標(biāo)法院，而不由法院系統(tǒng)轉(zhuǎn)撥。

4．建立司法區(qū)與行政區(qū)相分離的管轄模式。法院由國家而非地方設(shè)立，雖然把財權(quán)和人權(quán)獨立出來可以很大程度上保證法院的獨立，但只要法院仍處在該行政管轄區(qū)域內(nèi)，就難免與行政機關(guān)發(fā)生各種各樣的關(guān)系，為此必須探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。筆者認(rèn)為，省級法院與地方政府脫離應(yīng)優(yōu)先實行，然后再自上而下推廣到各級地方，原因在于省級政府對審判的干涉最嚴(yán)重，重慶模式即可見一斑。若省級法院擺脫了地方干涉，即使下級法院仍受地方干擾，也可憑借上訴機制以維護司法公正。

(二)處理好人大對法院的監(jiān)督

為了使人大的監(jiān)督既不流于形式，又不至于過分，應(yīng)當(dāng)確立人大不涉及法院具體審判活動的原則。作為立法機關(guān)的人大應(yīng)當(dāng)對法院進行事后監(jiān)督、間接監(jiān)督，不直接涉入個案，不得改變判決，不得針對某個具體案件要求聽匯報、調(diào)案卷，甚至提出處理意見。要盡快完善相關(guān)立法，厘定人大對法院具體的監(jiān)督范圍。在人大對法院的監(jiān)督形態(tài)上，可以借鑒日本的法官彈劾制度，比如可以在人大常委會下設(shè)法官彈劾機構(gòu)和法官追訴委員會，或者將追訴權(quán)授予檢察院，進一步強化其對法院的監(jiān)督。[11]

(三)改善黨對審判工作的領(lǐng)導(dǎo)

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與審判獨立并非是對立的，審判獨立需要依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)，但為避免上文論及的地方黨委干涉審判的狀況發(fā)生，就要改變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。首先，要廢止政法委員會協(xié)調(diào)辦案制，廢止公安局長兼任政法委書記的慣例，改變現(xiàn)實中公安局長直接領(lǐng)導(dǎo)法院的格局。隨著司法區(qū)與行政區(qū)逐步分離，作為地方黨委的政法委逐步失權(quán)，其存在的合理性將大打折扣，可以在合適時機取消政法委，如確有必要，可由地方黨委的副書記聯(lián)系協(xié)調(diào)本司法區(qū)的法院與行政機關(guān)。其次，為維護權(quán)威性，應(yīng)該提高法院的級別與黨內(nèi)地位，級別升格到與政府平級，而非現(xiàn)在的比同級政府低半級?？捎煞ㄔ涸洪L頂替取消政法委后的常委空缺位置，提高法院在黨內(nèi)的地位。最后，變同級領(lǐng)導(dǎo)為縱向領(lǐng)導(dǎo)，可在中央設(shè)立中央法治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對全國司法工作進行宏觀領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)小組只對中央紀(jì)委負(fù)責(zé)。同時在最高法里可內(nèi)設(shè)黨的委員會，對高院的司法工作(不包括具體案件的審理)進行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督，在高院下設(shè)立黨的委員會，對基層法院和中院進行領(lǐng)導(dǎo)，防止司法人員的違法亂紀(jì)，使黨對審判工作的領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化和統(tǒng)一化。

注釋：

有學(xué)者提出明確劃分地方法院與中央法院兩大體系，組建可以超越地方利益的中央法院大區(qū)法院。最高法院在全國設(shè)若干分院，在其轄區(qū)內(nèi)代行最高法院職權(quán)，受理部分高級法院的上訴案件。全國劃分若干大司法區(qū)，每個大司法區(qū)設(shè)一個高級法院，高級法院在本轄區(qū)的較大城市設(shè)若干分院；高級法院及其分院作為普通案件的上訴法院行使職權(quán)。高級法院轄區(qū)(大司法區(qū))內(nèi)劃分小司法區(qū)，設(shè)中級人民法院；中級人民法院視需要設(shè)立派出機構(gòu)，中級人民法院及其派出機構(gòu)作為普通案件的一審法院。將基層法院改造為簡易法院，主要受理小額標(biāo)的訴訟案件。該主張在現(xiàn)今的學(xué)術(shù)界頗為有力，巡回法庭的設(shè)立印證了它的可行性，但關(guān)于重新劃分司法區(qū)的觀點目前過于激進，不妨可先在一些地區(qū)開展試點。有關(guān)論說，姑可參見徐顯明，齊延平.論司法腐敗的制度性防治[J].法學(xué)，1998(8)；章武生，吳澤勇.司法獨立與法院組織機構(gòu)的調(diào)整(上)[J].中國法學(xué)，2000(2).

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責(zé)任編輯：丁金榮

王浩/鄭州大學(xué)在讀碩士(河南鄭州450000)。