獨(dú)立、合作與可問(wèn)責(zé)
——探尋中國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革之路

馬英娟

(上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200234)

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法學(xué)研究

獨(dú)立、合作與可問(wèn)責(zé)
——探尋中國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革之路

馬英娟

(上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200234)

中國(guó)的食品安全監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“以食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的食品衛(wèi)生管理體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期“衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)、多部門共同負(fù)責(zé)”的混合管理體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立之后“多部門分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制。在這個(gè)過(guò)程中，中國(guó)政府對(duì)食品安全監(jiān)管職能的認(rèn)識(shí)不斷深入，實(shí)現(xiàn)了從“食品衛(wèi)生管理”到“食品安全監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變；食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置更加科學(xué)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與可問(wèn)責(zé)性受到重視；食品安全監(jiān)管權(quán)的配置逐步完善，從“分段監(jiān)管”為主轉(zhuǎn)向主要按“品種”劃分監(jiān)管權(quán)限；日益強(qiáng)調(diào)食品安全監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)配合，重視政府、企業(yè)、社會(huì)的合作治理。

食品安全監(jiān)管體制；食品衛(wèi)生管理；食品安全監(jiān)管；合作治理

中國(guó)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制是長(zhǎng)期歷史形成的產(chǎn)物，與中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)背景，尤其是經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制密不可分。只有了解歷史，才能進(jìn)一步明確未來(lái)改革的方向。本文以機(jī)構(gòu)改革和食品安全(或衛(wèi)生)立法史為主線，通過(guò)實(shí)證研究，描述中國(guó)食品安全監(jiān)管體制的改革歷程，剖析不同時(shí)期改革的原因及利弊，探索未來(lái)中國(guó)食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展方向，以期對(duì)目前的監(jiān)管實(shí)踐有所助益。

一、1949-1982年：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的食品衛(wèi)生管理體制

自新中國(guó)成立至改革開放前，中國(guó)政府面臨的首要任務(wù)是解決人民的溫飽問(wèn)題，因此對(duì)食品問(wèn)題的關(guān)注主要集中在數(shù)量安全上，對(duì)食品質(zhì)量安全的關(guān)注主要集中在以疾病防控為目的的“食品衛(wèi)生”問(wèn)題上。

1949年11月1日，中央人民政府衛(wèi)生部成立，內(nèi)設(shè)公共衛(wèi)生局(1951年改為保健防疫局，1953年更名防疫司)負(fù)責(zé)全國(guó)衛(wèi)生防疫的組織領(lǐng)導(dǎo)工作。1953年1月，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，在全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市及地(市)、縣(旗、區(qū))普遍設(shè)立衛(wèi)生防疫站，負(fù)責(zé)“預(yù)防性、經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督和傳染病管理”①參見《衛(wèi)生防疫站暫行辦法和各級(jí)衛(wèi)生防疫站組織編制規(guī)定》(1954)。。衛(wèi)生防疫站的主要目標(biāo)是疾病防控，食品衛(wèi)生監(jiān)督只是其衛(wèi)生監(jiān)督工作(包括環(huán)境衛(wèi)生、勞動(dòng)衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生等)的一部分，而且是相對(duì)較小、較邊緣的一部分[1]。

20世紀(jì)50年代，中國(guó)完成對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，進(jìn)入單一公有制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主管部門開始承擔(dān)起所屬企業(yè)食品衛(wèi)生管理的主要職責(zé)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府既是企業(yè)的所有者、經(jīng)營(yíng)者，又是企業(yè)的管理者、分配者，實(shí)行的是政企不分的內(nèi)部管理體制。具體到食品領(lǐng)域，食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)隸屬于政府相應(yīng)主管部門，企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的食品種類、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格、進(jìn)貨及銷售渠道等完全由主管部門按政府的指令性計(jì)劃決定，相應(yīng)的，食品衛(wèi)生管理工作也由主管部門負(fù)責(zé)。各主管部門的管理權(quán)限既不是按“品種”劃分，也不是按“階段”劃分，而是按“國(guó)營(yíng)企業(yè)的隸屬關(guān)系”劃分，即每個(gè)政府部門對(duì)自己所管轄的國(guó)營(yíng)企業(yè)的食品衛(wèi)生問(wèn)題負(fù)責(zé)[2]。隨著食品產(chǎn)業(yè)分工的細(xì)化，食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主管部門不斷增加。到1982年機(jī)構(gòu)改革之前，食品衛(wèi)生主管部門由建國(guó)初期的幾個(gè)部門(包括輕工業(yè)部、食品工業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、貿(mào)易部、衛(wèi)生部、財(cái)政部等)①參見《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》第18條。發(fā)展到近20個(gè)部門，包括農(nóng)業(yè)部、農(nóng)墾部、林業(yè)部、國(guó)家水產(chǎn)總局、化學(xué)工業(yè)部、輕工業(yè)部、糧食部、商業(yè)部、對(duì)外貿(mào)易部、衛(wèi)生部、全國(guó)供銷合作總社、國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)總局、國(guó)家計(jì)量總局、工商行政管理總局、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局等②參見《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第7-10條。。

這一階段的食品衛(wèi)生管理體制有如下特點(diǎn)：

第一，管理職能主要集中在“食品衛(wèi)生”問(wèn)題上。建國(guó)初期，食品安全事件大部分是發(fā)生在食品消費(fèi)環(huán)節(jié)的中毒事故，這些事故的主要原因不是企業(yè)為降低成本偷工減料、摻雜使假，而是生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和技術(shù)等客觀條件的限制以及必要的飲食衛(wèi)生知識(shí)的缺乏[2]66。因此，當(dāng)時(shí)的食品安全問(wèn)題在某種意義上就等同于食品衛(wèi)生問(wèn)題，對(duì)食品安全的控制自然而然地集中在對(duì)“食品衛(wèi)生”的監(jiān)督管理上，包括：糧、油、肉、蛋、水產(chǎn)、蔬菜、瓜果、茶葉等食品原料和食品收購(gòu)檢驗(yàn)的衛(wèi)生要求，食品廠、場(chǎng)(包括屠宰加工場(chǎng))、倉(cāng)庫(kù)的選址、設(shè)計(jì)中的衛(wèi)生要求，食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位的衛(wèi)生設(shè)備、衛(wèi)生設(shè)施和衛(wèi)生措施，場(chǎng)所維護(hù)與清潔，以及個(gè)人衛(wèi)生等③參見《食品衛(wèi)生管理試行條例》和《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》。。食品衛(wèi)生管理的主要目的是保證一切銷售的食品做到無(wú)毒、無(wú)致病病菌病毒、無(wú)寄生蟲、無(wú)腐敗霉變、潔凈無(wú)雜質(zhì)，防止食品污染，預(yù)防食品中有害因素引起食物中毒、腸道傳染病和其他疾病，增進(jìn)人民身體健康④參見《食品衛(wèi)生管理試行條例》第1條和《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第1、3條。。

第二，實(shí)行“以食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的食品衛(wèi)生管理體制。這一時(shí)期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和政企合一的體制下，面對(duì)與自己同級(jí)別甚至比自己更為強(qiáng)勢(shì)的國(guó)營(yíng)企業(yè)及其主管部門，衛(wèi)生部門往往不具有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)力，形成了“以食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的食品衛(wèi)生管理格局[2]66-67。1965年8月由衛(wèi)生部、商業(yè)部等聯(lián)合制定、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《食品衛(wèi)生管理試行條例》確認(rèn)了這一管理體制。比如，該條例規(guī)定：衛(wèi)生部門“制訂食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)事先與有關(guān)主管部門協(xié)商一致”⑤《食品衛(wèi)生管理試行條例》第5條第1款。?！靶陆?、擴(kuò)建、改建的食品廠、場(chǎng)(包括屠宰加工場(chǎng))、倉(cāng)庫(kù)，應(yīng)當(dāng)符合衛(wèi)生要求。食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主管部門應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門參與設(shè)計(jì)審查和竣工驗(yàn)收。食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主管部門，對(duì)所屬原有不符合衛(wèi)生要求的食品企業(yè)，應(yīng)當(dāng)在衛(wèi)生部門指導(dǎo)協(xié)助下，逐步加以改進(jìn)”⑥《食品衛(wèi)生管理試行條例》第8條。另可參見該條例第3、7條。。

第三，主要采用思想教育、成績(jī)考核、競(jìng)賽評(píng)比、行政處分等內(nèi)部管理方式。在政企合一的管理體制下，主管部門與企業(yè)之間的關(guān)系，與其說(shuō)是一種政府與企業(yè)的監(jiān)督管理關(guān)系，不如說(shuō)是政府部門內(nèi)部上下級(jí)的行政管理關(guān)系，表現(xiàn)在具體管理方式上，則體現(xiàn)為政府部門多通過(guò)行政任免、思想教育、學(xué)習(xí)訓(xùn)練、成績(jī)考核、競(jìng)賽評(píng)比、行政處分等內(nèi)部管理手段，而不是運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代化的監(jiān)管手段進(jìn)行監(jiān)督管理⑦參見《食品衛(wèi)生管理試行條例》第3、4、14條。。盡管1979年8月國(guó)務(wù)院頒布的《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》細(xì)化了食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和食品衛(wèi)生要求，但由于沒有改變?cè)械墓芾眢w制，仍然強(qiáng)調(diào)宣傳教育、競(jìng)賽評(píng)比、行政獎(jiǎng)懲等內(nèi)部管理手段，法律責(zé)任依然模糊⑧參見《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第26條。。

這一時(shí)期，在政企合一的體制下，食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主管部門承擔(dān)著“促生產(chǎn)”和“保衛(wèi)生”的雙重職責(zé)，這兩種職能是存在潛在沖突的。只不過(guò)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于政府對(duì)企業(yè)沒有硬預(yù)算約束，企業(yè)不以盈利為目的，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、職工的收入及企業(yè)負(fù)責(zé)人的升遷不與利潤(rùn)掛鉤，所以企業(yè)沒必要冒險(xiǎn)違反國(guó)家的食品衛(wèi)生法規(guī)政策；同時(shí)，由于取消市場(chǎng)，加之當(dāng)時(shí)的食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)多采用傳統(tǒng)工藝，基本上不存在信息不對(duì)稱、外部性等市場(chǎng)失靈問(wèn)題，所以這一階段為追逐經(jīng)濟(jì)利益而故意摻雜使假的惡性食品安全事故比較少見。

二、1982-1992年：“衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)、多部門共同負(fù)責(zé)”的混合管理體制

單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)抑制了經(jīng)濟(jì)活力。在解放后近三十年間，我國(guó)的食品產(chǎn)業(yè)一直處于低速度、低水平的發(fā)展?fàn)顩r，食品匱乏、品種單一，嚴(yán)重供不應(yīng)求。1978年底中共十一屆三中全會(huì)決定對(duì)過(guò)分集中的經(jīng)濟(jì)管理體制進(jìn)行改革，提出了實(shí)行“改革開放”的新決策。隨后，1982年憲法肯定了市場(chǎng)的作用①參見1982年憲法第15條第1款。，明確了個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法地位②參見1982年憲法第11條第1款。。

隨著經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整和改革，食品產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式和所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。與此同時(shí)，市場(chǎng)主體的多元化和食品行業(yè)的迅速發(fā)展對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的食品衛(wèi)生管理體制也提出了挑戰(zhàn)：第一，大量的集體和個(gè)體經(jīng)濟(jì)沒有直接隸屬的行政主管部門，衛(wèi)生部門又沒有足夠的權(quán)力和資源，其監(jiān)管容易出現(xiàn)真空；第二， 行業(yè)主管部門和國(guó)營(yíng)企業(yè)之間的“父子”關(guān)系使其不可能站在中立的立場(chǎng)上平等對(duì)待所有的市場(chǎng)參與者，新的市場(chǎng)進(jìn)入者或非公企業(yè)可能受到歧視；第三，行業(yè)主管部門和國(guó)營(yíng)企業(yè)之間的政企同盟使得行業(yè)主管部門在立法和執(zhí)法過(guò)程中可能置消費(fèi)者的權(quán)益于不顧，不利于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，衛(wèi)生部門的地位和權(quán)力亟需提升。

在這種背景下，1982年11月，第五屆全國(guó)人

大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《食品衛(wèi)生法(試行)》。該法改變了以往“食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的管理格局，明確了衛(wèi)生部門在食品衛(wèi)生監(jiān)督工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位③參見《食品衛(wèi)生法(試行)》第30條。。 《食品衛(wèi)生法(試行)》賦予國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門獨(dú)立制定或者批準(zhǔn)頒發(fā)國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生管理辦法和檢驗(yàn)規(guī)程的權(quán)力(第14條)，規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、食品商販必須先取得衛(wèi)生許可證方能申請(qǐng)工商登記，衛(wèi)生許可證的發(fā)放管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門規(guī)定(第26條)，授予國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市的衛(wèi)生行政部門確定食品衛(wèi)生檢驗(yàn)單位的權(quán)力(第35條)等，從法律上確立了衛(wèi)生行政部門在食品衛(wèi)生管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。同時(shí)，《食品衛(wèi)生法(試行)》進(jìn)一步明確了各食品衛(wèi)生管理部門之間的職責(zé)分工：食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主管部門負(fù)責(zé)本系統(tǒng)的食品衛(wèi)生工作(第18條)；工商行政管理部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的食品衛(wèi)生管理工作和一般食品衛(wèi)生檢查工作，食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)工作，農(nóng)牧漁業(yè)部門(1988年更名為農(nóng)業(yè)部)負(fù)責(zé)畜、禽獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗(yàn)工作(第27條)；國(guó)境食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)口的食品、食品添加劑、食品容器、包裝材料和食品用工具及設(shè)備的衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗(yàn)(第28條)；國(guó)家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)部門負(fù)責(zé)出口食品的衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗(yàn)(第29條)；等等。1988年12月，為適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加強(qiáng)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督工作，國(guó)家組建國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局，作為國(guó)務(wù)院的直屬局，統(tǒng)一管理全國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)化、計(jì)量和質(zhì)量監(jiān)督工作[3]207。

總體而言，這一時(shí)期國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變政府職能的重要性，但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政企合一的行政管理體制沒有徹底改變，食品領(lǐng)域的政企不分沒有被打破，食品安全控制體制明顯帶有過(guò)渡性質(zhì)，形成了“衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)、多部門共同負(fù)責(zé)”的混合管理體制。其特點(diǎn)是：

第一，確立了衛(wèi)生行政部門在食品衛(wèi)生監(jiān)督工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位，但衛(wèi)生部門并沒有被賦予全部的食品衛(wèi)生監(jiān)督管理權(quán)。除行業(yè)主管部門外，工商、農(nóng)業(yè)、國(guó)境、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)、技術(shù)監(jiān)督等部門與衛(wèi)生部門分享食品衛(wèi)生監(jiān)督管理權(quán)，形成了行業(yè)主管部門按“國(guó)營(yíng)企業(yè)隸屬關(guān)系”劃分權(quán)限、其他部門按“階段”“品種”或“職能”劃分權(quán)限的多頭分散管理體制。

第二，繼續(xù)保留行業(yè)主管部門對(duì)本行業(yè)的食品衛(wèi)生管理權(quán)。盡管這一時(shí)期分別于1982年和1988年進(jìn)行了兩次機(jī)構(gòu)改革，對(duì)一些經(jīng)濟(jì)管理部門進(jìn)行了撤并，但是并沒有從根本上觸及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，從事食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的國(guó)營(yíng)企業(yè)的食品衛(wèi)生管理工作仍然由其行政主管部門負(fù)責(zé)①參見《食品衛(wèi)生法(試行)》第18條。。

第三，政企合一體制的弊端日益顯現(xiàn)。這一時(shí)期，由于個(gè)體、私營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)的迅速出現(xiàn)，對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)形成了直接的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。為保證所轄企業(yè)能夠在日趨激烈的競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位，一些主管部門放松了對(duì)下屬食品企業(yè)的食品衛(wèi)生要求，還對(duì)衛(wèi)生防疫或食品衛(wèi)生監(jiān)督部門的執(zhí)法進(jìn)行阻撓。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為實(shí)施《食品衛(wèi)生法(試行)》會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)搞活，以保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的名義阻礙衛(wèi)生部門執(zhí)法檢查的現(xiàn)象十分普遍。在政企合一體制和以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的發(fā)展模式下，面對(duì)同時(shí)肩負(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和食品衛(wèi)生監(jiān)督雙重責(zé)任、其級(jí)別又往往高于自身的行業(yè)主管部門和地方政府，衛(wèi)生、工商、技術(shù)監(jiān)督等監(jiān)管部門仍然缺乏足夠的權(quán)威和有效的管理手段，部門和地方保護(hù)主義的盛行。盡管《食品衛(wèi)生法(試行)》進(jìn)一步明確并細(xì)化了法律責(zé)任，但實(shí)踐中監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往無(wú)權(quán)直接執(zhí)法，嚴(yán)重削弱了《食品衛(wèi)生法(試行)》應(yīng)有的效力②參見《食品衛(wèi)生法(試行)》第37條。。這一時(shí)期的食品衛(wèi)生管理體制體現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的特點(diǎn)。

三、1993年至今：“分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制

1992年10月，中共十四大提出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1993年的憲法修正案明確“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。這對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的食品衛(wèi)生管理體制形成了巨大的沖擊。

(一)1993年的機(jī)構(gòu)改革：食品領(lǐng)域的政企分離

為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，1993年國(guó)務(wù)院開始新一輪的機(jī)構(gòu)改革。在這輪改革中，撤銷了輕工業(yè)部，組建中國(guó)輕工總會(huì)，主要職能是搞好行業(yè)規(guī)劃，實(shí)施行業(yè)政策，進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和為企業(yè)提供服務(wù)③參見羅干：《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》(1993)。。這次改革雖然實(shí)際動(dòng)作不大，但其中體現(xiàn)出的轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政企分開的意義深遠(yuǎn)，存在了40多年之久的輕工業(yè)部門退出歷史舞臺(tái)，包括肉制品、酒類、水產(chǎn)品、植物油、糧食、乳制品等多個(gè)食品飲料制造行業(yè)的企業(yè)在體制上正式與輕工業(yè)主管部門分離，食品領(lǐng)域的政企合一模式基本被打破。這標(biāo)志著中國(guó)的食品安全控制體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企合一的內(nèi)部管理體制開始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下由第三方依法獨(dú)立監(jiān)管的現(xiàn)代監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變。

(二)1995年的《食品衛(wèi)生法》：衛(wèi)生部門主導(dǎo)的食品衛(wèi)生監(jiān)管體制

政企合一體制的打破，為《食品衛(wèi)生法》的頒行提供了良好契機(jī)。1995年10月，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議正式通過(guò)《食品衛(wèi)生法》，從法律層面取消了原有政企合一體制下食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理部門的食品衛(wèi)生管理權(quán)， 確立了衛(wèi)生部門在食品衛(wèi)生監(jiān)督管理中的主導(dǎo)地位④參見《食品衛(wèi)生法》第3條。，取消了《食品衛(wèi)生法(試行)》賦予給衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所的執(zhí)法主體資格，把食品衛(wèi)生的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)劃歸衛(wèi)生部門；同時(shí)，明確“城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的食品衛(wèi)生管理工作由工商行政管理部門負(fù)責(zé)”(第29條)、進(jìn)口產(chǎn)品“由口岸進(jìn)口食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗(yàn)、建議”(第30條)、“出口食品由國(guó)家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)部門進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)”(第31條)等，形成了一套相對(duì)集中、統(tǒng)一的監(jiān)管體系，對(duì)食品衛(wèi)生監(jiān)管帶來(lái)了積極的效應(yīng)。

(三)1998年的機(jī)構(gòu)改革：分段監(jiān)管體制的雛形

隨著中國(guó)食品產(chǎn)業(yè)全面、迅速的發(fā)展，食品安全問(wèn)題由原來(lái)主要集中在消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品衛(wèi)生問(wèn)題發(fā)展到“從農(nóng)田到餐桌”整個(gè)食品鏈的食品安全問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)日益繁重的食品安全監(jiān)管任務(wù)，1998年的機(jī)構(gòu)改革將1993年決定歸國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理的國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局改為國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，作為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織查處生產(chǎn)和流通領(lǐng)域中的產(chǎn)品質(zhì)量違法行為①參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)[1998]5號(hào))；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)[1998]84號(hào))。；國(guó)家工商行政管理局負(fù)責(zé)查處市場(chǎng)管理和商標(biāo)管理中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)銷摻假及假冒產(chǎn)品等違法行為②參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家工商行政管理總局職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)[1998]62號(hào))。；農(nóng)業(yè)部依然負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品及種子、農(nóng)藥、獸藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品的質(zhì)量監(jiān)督管理③參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)部職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)[1998]88號(hào))。。2001年4月，為解決質(zhì)監(jiān)部門與檢驗(yàn)檢疫部門、工商部門之間的職能交叉問(wèn)題，國(guó)務(wù)院決定將國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局與國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局合并為國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，升格為正部級(jí)；將國(guó)家工商行政管理局調(diào)整為國(guó)家工商行政管理總局，升格為正部級(jí)④參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家工商行政管理局、新聞出版署、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局機(jī)構(gòu)調(diào)整的通知》(國(guó)發(fā)[2001]13號(hào))。；同時(shí)，明確二者在質(zhì)量監(jiān)督方面的職責(zé)分工：國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，國(guó)家工商行政管理總局負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量監(jiān)督管理⑤參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局及國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)[2001]56號(hào))；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家工商行政管理總局職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)[2001]57號(hào))。。

這一階段的改革增強(qiáng)了質(zhì)檢部門的獨(dú)立性，提高了工商、質(zhì)檢等監(jiān)管部門的地位；同時(shí)，逐步理順農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生部門之間的職責(zé)分工，為后來(lái)的分段監(jiān)管體制奠定了基礎(chǔ)。這一階段的改革標(biāo)志著《食品衛(wèi)生法》所確定的以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)的監(jiān)管體制逐步發(fā)生了一定程度的變化，衛(wèi)生部門的主導(dǎo)地位有所削弱[2]。

(四)2003年的機(jī)構(gòu)改革：國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的組建

為強(qiáng)化對(duì)諸多監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)，2003年的機(jī)構(gòu)改革在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，繼續(xù)作為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，承擔(dān)食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展對(duì)重大事故查處的職責(zé)⑥參見王忠禹：《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》(2003)；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)[2003]31號(hào))。。

但是，實(shí)踐中這一改革目的并沒有實(shí)現(xiàn)，食藥監(jiān)部門的綜合協(xié)調(diào)職能被嚴(yán)重“虛化”或“邊緣化”[4]140-142。原因在于：食藥監(jiān)部門的設(shè)立和職權(quán)配置與當(dāng)時(shí)的《食品衛(wèi)生法》不符，其綜合協(xié)調(diào)職能的行使缺乏法律依據(jù)；同時(shí)，當(dāng)時(shí)的機(jī)構(gòu)改革方案和食藥監(jiān)部門的“三定規(guī)定”對(duì)食藥監(jiān)部門“綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)”職能的表述過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性；另外，食藥監(jiān)部門的行政級(jí)別與其他監(jiān)管部門相同甚至低于其他監(jiān)管部門，在中國(guó)的行政文化之下，其綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)職能很難實(shí)現(xiàn)。

(五)2004年的國(guó)務(wù)院決定：“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管體制

為解決多部門監(jiān)管帶來(lái)的交叉重疊及監(jiān)管真空問(wèn)題，國(guó)務(wù)院于2004年9月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》：“按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進(jìn)一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責(zé)任。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管……工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故?！庇纱舜_立了“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多部門監(jiān)管體制，同時(shí)啟動(dòng)了《食品衛(wèi)生法》的修訂工作。

(六)2008年的機(jī)構(gòu)改革：國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局歸衛(wèi)生部管理

早在2000年6月，為擺脫地方政府干擾、實(shí)施獨(dú)立的藥品監(jiān)管，藥監(jiān)系統(tǒng)實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，省級(jí)以下藥監(jiān)系統(tǒng)由地方政府分級(jí)管理變?yōu)榇怪惫芾恚?003年組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局時(shí)，這一改革基本完成①參見《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家藥品監(jiān)督管理局藥品監(jiān)督管理體制改革方案的通知》(國(guó)發(fā)[2000]10號(hào))。此外，為克服食品安全監(jiān)管過(guò)程中的地方保護(hù)主義，工商、質(zhì)監(jiān)早在1998年、1999年就先后實(shí)施了省級(jí)以下垂直管理。參見《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案的通知》(國(guó)發(fā)[1998]41號(hào))、《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制改革方案的通知》(國(guó)發(fā)[1999]8號(hào))。。但是，獨(dú)立、高效的食品藥品監(jiān)管并未實(shí)現(xiàn)，食藥監(jiān)系統(tǒng)的權(quán)力尋租和審批權(quán)腐敗日漸顯露，公眾對(duì)政府的食品藥品監(jiān)管表現(xiàn)出極大的不信任。

在這種背景下，2008年的機(jī)構(gòu)改革決定將國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，將國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局承擔(dān)的綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故的職責(zé)劃給衛(wèi)生部，將衛(wèi)生部承擔(dān)的食品衛(wèi)生許可、餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理的職責(zé)，劃入國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局②參見《國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。。同年11月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整省級(jí)以下食品藥品監(jiān)督管理體制有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)辦發(fā)[2008]123號(hào))，其中提出：現(xiàn)行食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，由省級(jí)以下垂直管理改為由地方政府分級(jí)管理，業(yè)務(wù)接受上級(jí)主管部門和同級(jí)衛(wèi)生部門的組織指導(dǎo)和監(jiān)督。這一改革引發(fā)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的爭(zhēng)論，認(rèn)為這種改革影響食藥監(jiān)部門的獨(dú)立性，有可能重新導(dǎo)致地方保護(hù)、市場(chǎng)分割。[5]

(七)2009年的《食品安全法》：“分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制

面對(duì)頻發(fā)的食品安全事故帶來(lái)的國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙重壓力，2009年2月，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)《食品安全法》，自2009年6月1日起施行。該法第一次在法律層面用“食品安全”取代“食品衛(wèi)生”的概念，進(jìn)一步明確了“分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制，就食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、食品安全檢驗(yàn)、食品進(jìn)出口、食品安全事故處理以及監(jiān)督管理和法律責(zé)任等做出了更加全面的規(guī)定，體現(xiàn)了基于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的現(xiàn)代食品安全監(jiān)管理念。食品安全法的出臺(tái)標(biāo)志著中國(guó)食品安全控制體制實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的內(nèi)部管理體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下現(xiàn)代監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變。

食品安全法延續(xù)以往多部門監(jiān)管的傳統(tǒng)，確立了主要由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)和衛(wèi)生五部門按“階段”劃分監(jiān)管權(quán)限的多部門監(jiān)管體制③參見《食品安全法》第4、5條。。同時(shí)，食品安全法更加重視監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)合作，不僅重申食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)“加強(qiáng)溝通、密切配合”的原則，而且提出了協(xié)調(diào)合作的具體要求④參見《食品安全法》第4、5、6、11、12、15、17、21、22、24、33、64、70、71、72、73、74、76、80、81、82、83、102條等。，明確衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，規(guī)定設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)作為國(guó)務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并提出了地方人民政府負(fù)總責(zé)的要求⑤參見《食品安全法》第4、5條。 2011年10月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于調(diào)整省級(jí)以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制加強(qiáng)食品安全監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)辦發(fā)[2011]48號(hào))，將工商、質(zhì)監(jiān)省級(jí)以下垂直管理改為地方政府分級(jí)管理，為落實(shí)“地方政府負(fù)總責(zé)”要求掃清了體制上的障礙。。此外，《食品安全法》還特別規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)確保食品安全的社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)行業(yè)自律，鼓勵(lì)社會(huì)自治，構(gòu)建了一個(gè)政府、企業(yè)、社會(huì)共治的格局⑥參見《食品安全法》第3、7、8條。。

(八)2013年的機(jī)構(gòu)改革：主要按“品種”劃分權(quán)限的食品安全監(jiān)管體制

食品鏈條不可分割的自然屬性與食品安全人為分段監(jiān)管之間的矛盾，使得食品安全監(jiān)管部門之間的職責(zé)分工難以明晰，導(dǎo)致出現(xiàn)“既有重復(fù)監(jiān)管，又有監(jiān)管‘盲點(diǎn)’，不利于責(zé)任落實(shí)”的問(wèn)題⑦參見馬凱：《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明》(2013)。。

在這種背景下，2013年3月啟動(dòng)新一輪機(jī)構(gòu)改革，將國(guó)家食品安全委員會(huì)辦公室、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家工商行政管理總局的食品安全監(jiān)管職責(zé)整合，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理等⑧參見2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。。同時(shí)明確：國(guó)家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理；國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)對(duì)食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工和食品進(jìn)出口活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理等①參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)[2013]24號(hào))。。同年4月，省級(jí)及以下監(jiān)管體制改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。食品安全監(jiān)管體制從原來(lái)的“分段監(jiān)管”為主轉(zhuǎn)向主要按“品種”劃分監(jiān)管權(quán)限，同時(shí)也啟動(dòng)了《食品安全法》的修訂工作。

總體而言，自1993年至今這段時(shí)期，中國(guó)的食品安全控制體制有了很大發(fā)展，食品安全控制理念和方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，食品安全監(jiān)管的組織體系不斷完善，政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)和消費(fèi)者的合作治理得到重視，實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的食品衛(wèi)生管理體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變。

四、小結(jié)及展望

從上述中國(guó)食品安全監(jiān)管體制的變遷過(guò)程，我們可以發(fā)現(xiàn)：

(一)中國(guó)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制是長(zhǎng)期歷史形成的產(chǎn)物

從建國(guó)初期至1982年間實(shí)行的“食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔” 的食品衛(wèi)生管理體制，到1982年至1992年間實(shí)行的“衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)、多部門共同負(fù)責(zé)”的混合管理體制，再到1993年至今逐步形成的多部門“分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制，整個(gè)食品安全監(jiān)管體制變遷的過(guò)程與國(guó)家總體的經(jīng)濟(jì)體制改革、行政管理體制改革、法治建設(shè)相伴相隨，與中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)背景密不可分。因此，不能脫離中國(guó)國(guó)情，空談食品安全監(jiān)管體制的改革或者盲目移植國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。了解這一點(diǎn)，對(duì)分析和把握未來(lái)的改革方向、進(jìn)一步完善食品安全法至關(guān)重要。

(二)政府食品安全監(jiān)管職能的范圍及履行方式不斷完善

從1965年的《食品衛(wèi)生管理試行條例》到2009年的《食品安全法》，立法層面上實(shí)現(xiàn)了從“食品衛(wèi)生管理”到“食品安全監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：(1)監(jiān)管職能范圍實(shí)現(xiàn)了從“食品衛(wèi)生”(food hygiene)到“食品安全”(food safety)的轉(zhuǎn)變。食品衛(wèi)生只是確保食品安全的因素之一，主要強(qiáng)調(diào)場(chǎng)所的衛(wèi)生條件、衛(wèi)生防護(hù)和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況等，不能涵蓋涉及食品安全的所有環(huán)節(jié)和所有因素。食品安全不僅涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程，而且應(yīng)該是過(guò)程安全和結(jié)果安全的完整統(tǒng)一，強(qiáng)化事先預(yù)防、過(guò)程控制及可追溯并重。(2)履行方式實(shí)現(xiàn)了從“管理”到“監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。政府從食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域退出，從原有的所有者、經(jīng)營(yíng)者、管理者、分配者集于一身的內(nèi)部管理體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c企業(yè)保持“適度距離”的、基于規(guī)則和科學(xué)的外部監(jiān)管體制，強(qiáng)調(diào)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全信息發(fā)布等現(xiàn)代監(jiān)管方式，體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)政府職能及其履行的方式有了更加深刻、科學(xué)的認(rèn)識(shí)。但是，如何改革食品安全監(jiān)管的運(yùn)行機(jī)制從而提高食品安全監(jiān)管績(jī)效，仍是需要不斷改革和實(shí)踐的課題。

(三)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與可問(wèn)責(zé)性日益受到重視

歷史上政企合一、政監(jiān)合一的弊端，使得國(guó)家越來(lái)越意識(shí)到監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性對(duì)提高食品安全監(jiān)管績(jī)效的重要性。從1993年食品領(lǐng)域的政企分離到1998年底以后推行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門省級(jí)以下垂直領(lǐng)導(dǎo)以及質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)等監(jiān)管部門行政級(jí)別的提高，都體現(xiàn)了國(guó)家在確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)管方面的努力。同時(shí)，為避免食品安全監(jiān)管部門成為“無(wú)責(zé)任的地帶”，國(guó)家也不斷探索監(jiān)管部門的問(wèn)責(zé)機(jī)制。以食藥監(jiān)部門為例，在2003年至2013年短短十年的時(shí)間內(nèi)，國(guó)家食藥監(jiān)部門經(jīng)歷了從獨(dú)立(2003)、到劃歸衛(wèi)生部管理(2008)、到再獨(dú)立(2013)的過(guò)程，地方食藥監(jiān)部門也經(jīng)歷了從省級(jí)以下垂直管理(2003)到地方分級(jí)管理(2008)的循環(huán)，體現(xiàn)了國(guó)家在加強(qiáng)問(wèn)責(zé)方面的努力，同時(shí)也反映出食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與可問(wèn)責(zé)性之間存在的張力。如何在確保食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)管的同時(shí)實(shí)現(xiàn)其可問(wèn)責(zé)性，仍將是中國(guó)進(jìn)一步提高食品安全監(jiān)管績(jī)效、確保公眾食品安全的關(guān)鍵問(wèn)題。

(四)理順食品安全監(jiān)管權(quán)配置的努力一直在持續(xù)

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期主要按“國(guó)營(yíng)企業(yè)隸屬關(guān)系”劃分管理權(quán)限，到過(guò)渡時(shí)期行業(yè)主管部門按“國(guó)營(yíng)企業(yè)隸屬關(guān)系”劃分權(quán)限、其他部門按“階段”、“品種”或“職能”劃分權(quán)限，到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立之后的“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”，再到2013年開始實(shí)行的主要按“品種”劃分監(jiān)管權(quán)限，中國(guó)食品安全監(jiān)管權(quán)的配置不斷完善。但是，多部門監(jiān)管的體制始終未變。盡管食品安全法和國(guó)務(wù)院再三強(qiáng)調(diào)各部門間的協(xié)調(diào)合作，但效果并不理想，因多部門監(jiān)管導(dǎo)致的監(jiān)管重復(fù)、沖突、監(jiān)管缺位和問(wèn)責(zé)困難依然存在，如何走出多部門監(jiān)管的困境依然是中國(guó)食品安全監(jiān)管體制面臨的核心挑戰(zhàn)。

(五)政府、企業(yè)、社會(huì)的合作治理得到重視

國(guó)家和社會(huì)各界逐漸認(rèn)識(shí)到，食品安全監(jiān)管是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)工程，不僅需要政府監(jiān)管部門之間分工協(xié)調(diào)、密切配合，而且需要政府、企業(yè)、社會(huì)的合作治理。當(dāng)然，基于長(zhǎng)期以來(lái)形成的全能政府的理念與傳統(tǒng)，如何科學(xué)界定政府食品安全監(jiān)管職能的范圍，如何實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的公私合作，仍是需要不斷探索和實(shí)踐的課題。對(duì)處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中國(guó)而言，在食品安全監(jiān)管改革過(guò)程中，既要克服監(jiān)管缺位的問(wèn)題，同時(shí)也要防止監(jiān)管過(guò)度的問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是調(diào)動(dòng)私人部門的積極性，實(shí)現(xiàn)政府部門與非政府部門的合作治理。

[1]PENG LIU. “Tracing and Periodizing China’s Food Safety Regulation: A study on China’s Food Safety Regime Change”[J].Regulation & Governance, 2010(4):249.

[2]劉鵬.中國(guó)食品安全監(jiān)管——基于體質(zhì)變遷與績(jī)效評(píng)估的實(shí)證研究[J].公共管理學(xué)報(bào), 2010(2):63-78.

[3]蘇尚堯.中華人民共和國(guó)中央政府機(jī)構(gòu)[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社, 1993.

[4]顏海娜.食品安全監(jiān)管部門間關(guān)系研究[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社, 2010.

[5]馬英娟.大部制改革與監(jiān)管組織再造[J].中國(guó)行政管理, 2008(6):36-38.

【責(zé)任編輯 侯翠環(huán)】

Independence, Cooperation and Accountability ——Tracing and Exploring China’s Reformation of Food Safety Regulatory System

MA Ying-juan

(College of Law and Political Science, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China)

The food safety regulatory system in China has been through three stages: food hygiene management system-the departments in charge of food production and operation were taken as principal actors and the hygiene department as supplement during the Planned Economy era; hybrid management system-the hygiene department leads and other departments are in charge of food hygiene during the shifting from Planned Economy to Socialist Market Economy; food safety regulatory system-multi-departments have been dividing the regulatory functions and coordinating unifiedly after Market Economy has been set up. During this process, Chinese Government gained deeper understanding on food safety regulatory function and achieved the transition from “food hygiene management” to “food safety regulation”. The institution of food safety regulation has been organized reasonably and regulatory agencies’ independence and accountability have been valued. The allocation of food safety regulatory power has been improved step by step thus regulatory powers have been divided from by the stage of food operation to by food species. The cooperation among food safety regulatory agencies has more often been focused on, as well as the cooperation among the government, enterprise and society.

food safety regulatory system; food hygiene management; food safety regulation; cooperative governance

2014-06-20

國(guó)家社科基金項(xiàng)目《行政法學(xué)視野下的中國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革研究》(09BFX023)；上海市浦江人才計(jì)劃項(xiàng)目《食品安全合作監(jiān)管機(jī)制研究》；上海市政府發(fā)展研究中心專項(xiàng)課題《食品安全監(jiān)管政策的風(fēng)險(xiǎn)控制與法律應(yīng)對(duì)研究》 作者簡(jiǎn)介:馬英娟(1969—)，女，河北衡水人，法學(xué)博士，上海師范大學(xué)法政學(xué)院教授，主要研究方向：公法與政府監(jiān)管制度。

K26

A

1005-6378(2015)01-0038-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2015.01.008