新常態(tài)下的地方政府融資平臺(tái)的新問(wèn)題

鎮(zhèn)江市審計(jì)局 湯曉超 姜愛(ài)貴 周文華

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出新常態(tài)，地方政府融資平臺(tái)在運(yùn)營(yíng)和管理方面出現(xiàn)的問(wèn)題也層出不窮，如何正確認(rèn)識(shí)和面對(duì)這些問(wèn)題，成為地方政府亟需解決的問(wèn)題。2014年我局對(duì)某市所轄的7個(gè)融資平臺(tái)公司進(jìn)行了審計(jì)，摸清了該市融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)狀況、債務(wù)結(jié)構(gòu)及規(guī)模，掌握了國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和管理情況。作者結(jié)合這次審計(jì)的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)地方政府融資平臺(tái)近年來(lái)出現(xiàn)新問(wèn)題作出分析。

一、地方政府融資平臺(tái)的歷史發(fā)展。

從歷史數(shù)據(jù)可以看出地方政府債務(wù)擴(kuò)張與財(cái)政政策的擴(kuò)張有著密不可分的關(guān)系。1994年，我國(guó)實(shí)行“分稅制”改革后，導(dǎo)致地方政府與中央政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，隨著1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)，為應(yīng)對(duì)通貨緊縮，國(guó)家實(shí)施了積極的財(cái)政政策，直接導(dǎo)致了地方政府債務(wù)爆發(fā)式的增長(zhǎng)，這種債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張表面上是穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，保持了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)彈性，但是也使得地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背負(fù)上承重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。按照《預(yù)算法》“地方各級(jí)政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”的規(guī)定，地方政府無(wú)法主動(dòng)進(jìn)行陽(yáng)光化舉債，因此不得不借助融資平臺(tái)公司的模式，導(dǎo)致政企不分、風(fēng)險(xiǎn)難控，同時(shí)也為平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)留下大量權(quán)利尋租空間，滋生諸多腐敗問(wèn)題。2010年后，中央出臺(tái)了多項(xiàng)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司監(jiān)管的新政，但是新政下的新風(fēng)險(xiǎn)仍不可小覷，地方融資平臺(tái)今后如何發(fā)展仍是地方政府需要關(guān)注的。

二、新常態(tài)下地方融資平臺(tái)發(fā)展中存在的新風(fēng)險(xiǎn)

(一)債務(wù)規(guī)模增大和宏觀政策的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致地方融資平臺(tái)面臨較大的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

2010年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）以及2015年頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部人民銀行銀監(jiān)會(huì)關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕40號(hào)）等數(shù)個(gè)規(guī)范融資平臺(tái)公司償債事項(xiàng)的文件規(guī)定，要求地方政府一方面要嚴(yán)格清理不規(guī)范融資平臺(tái)公司，另一方面要求相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在審慎測(cè)算融資平臺(tái)公司還款能力和在建項(xiàng)目收益、綜合考慮地方政府償債能力的基礎(chǔ)上控制貸款風(fēng)險(xiǎn)，直接導(dǎo)致地方融資平臺(tái)公司的融資環(huán)境惡化，系統(tǒng)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。雖然2015年新的《預(yù)算法》規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措，但是2015年全國(guó)10000億元的債券發(fā)行額度相對(duì)于全國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模可以說(shuō)是杯水車薪。

(二)還款仍然嚴(yán)重依賴土地出讓收入，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的償債風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)。

土地一直是地方政府融資平臺(tái)的主要抵押品和還款來(lái)源，由審計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，2014年某市7個(gè)融資平臺(tái)公司依靠土地出讓收入償還的債務(wù)占債務(wù)總額的85%，可見(jiàn)土地市場(chǎng)的興衰直接影響著融資平臺(tái)公司的運(yùn)營(yíng)。然而，2014年以來(lái)土地市場(chǎng)走冷，根據(jù)審計(jì)分析，某市屬于全國(guó)三線城市，2014年共掛牌土地55宗，共計(jì)3250.14畝，其中43宗地塊底價(jià)成交，土地出讓收入34.84億元，較2013年土地出讓收入75.94億元下降54%，土地出讓收入的下降將影響地方政府的償債能力，各融資平臺(tái)公司感受到了明顯的償債壓力，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。

融資平臺(tái)公司自營(yíng)收入也應(yīng)是重要的還款來(lái)源之一，然而由于融資平臺(tái)公司的特征決定其所接工程絕大部分為政府交付的具有公共事業(yè)性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施代建項(xiàng)目，這類項(xiàng)目成本高、利潤(rùn)薄，融資平臺(tái)公司的自營(yíng)收入也微乎其微，其余的自營(yíng)性項(xiàng)目也由于融資平臺(tái)公司專業(yè)性不強(qiáng)、管理水平偏弱，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)很不理想。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截止2014年底，某市市屬7個(gè)平臺(tái)公司建設(shè)項(xiàng)目527個(gè)，總概算1175億元，其中自營(yíng)項(xiàng)目221個(gè)，項(xiàng)目概算122億元，占總概算的10.38%；政府代建項(xiàng)目306個(gè)，概算1053億元，占總概算的89.62%。城投、交投、水投、國(guó)投有少量的自營(yíng)收入，2014年自營(yíng)收入共計(jì)9.71億元，成本、費(fèi)用等9.25億元，利潤(rùn)總額0.46億元；其余3個(gè)平臺(tái)公司無(wú)自營(yíng)收入。該情況也是導(dǎo)致融資平臺(tái)公司還款壓力巨大的重要原因之一。

(三)地方融資平臺(tái)政企不分，在內(nèi)控和項(xiàng)目管理上存在較大風(fēng)險(xiǎn)

首先，由于大多數(shù)融資平臺(tái)公司都是在原國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位的基礎(chǔ)上整合而來(lái)，普遍缺乏規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，各個(gè)部門(mén)權(quán)、責(zé)關(guān)系不清晰；其次，由于融資平臺(tái)公司的領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，公司缺乏一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，公司的發(fā)展缺乏延續(xù)性；最后，由于融資平臺(tái)公司與地方政府的“親密關(guān)系”，公司的還款意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)非常淡泊，風(fēng)險(xiǎn)控制手段也相當(dāng)缺乏，不少融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率居高不下。

由于不規(guī)范的管理機(jī)制，融資平臺(tái)公司的項(xiàng)目管理漏洞百出，尋租空間巨大。通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，某市下屬的融資平臺(tái)公司在項(xiàng)目管理中出現(xiàn)了項(xiàng)目缺少立項(xiàng)、項(xiàng)目缺乏計(jì)劃管理、工作量變更巨大、工程項(xiàng)目未進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)、建設(shè)項(xiàng)目手續(xù)不完善、項(xiàng)目竣工決算編制不及時(shí)、平臺(tái)公司子公司出借資質(zhì)等問(wèn)題，很多交易事項(xiàng)也涉及關(guān)聯(lián)交易和利益輸出，這些問(wèn)題也成為融資平臺(tái)公司未來(lái)發(fā)展轉(zhuǎn)型中的一大障礙。