新常態(tài)下政府融資平臺(tái)的改革方向

上饒市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司 余清永

2014年，政府明確要求強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理，積極推進(jìn)地方融資平臺(tái)建設(shè)，使地方投融資規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。在“十三五”計(jì)劃即將制定時(shí)期，擴(kuò)大地方投資仍為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要?jiǎng)恿Γ谫Y任務(wù)依然嚴(yán)峻。隨著新常態(tài)經(jīng)濟(jì)理念的逐步深入，以及國(guó)有大中型企業(yè)融資體制改革的深化，地方政府融資平臺(tái)改革成為當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。

一、新常態(tài)下政府融資平臺(tái)改革的必要性

所謂新常態(tài)，就是通過(guò)不正常狀態(tài)后重新發(fā)展和進(jìn)入正常狀態(tài)，這是對(duì)我國(guó)國(guó)情的一個(gè)重新揭示，其本質(zhì)是提質(zhì)增效。而新常態(tài)經(jīng)濟(jì)就是要求不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，和以往基于GDP為中心的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和發(fā)展模式不同的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)和發(fā)展模式。受歷史因素的影響，地方政府融資平臺(tái)存在嚴(yán)重的體制和機(jī)制缺陷，嚴(yán)重影響到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。基于此背景，推進(jìn)政府融資平臺(tái)改革很有必要，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：

(一)經(jīng)營(yíng)模式問(wèn)題影響平臺(tái)的發(fā)展

一直以來(lái)，因經(jīng)濟(jì)體制的影響，地方政府融資平臺(tái)存在體制性缺陷。尤其是近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，以及受全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)和管理中出現(xiàn)諸多問(wèn)題，加大了金融風(fēng)險(xiǎn)，以致于融資能力減弱。一是地方融資平臺(tái)企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)有待完善。地方融資平臺(tái)大多數(shù)由國(guó)有企業(yè)出資創(chuàng)建，在人事、財(cái)務(wù)及融資等方面有決策權(quán)，缺乏現(xiàn)代企業(yè)的治理機(jī)制。同時(shí)，因其企業(yè)性質(zhì)影響，尚未納入財(cái)政監(jiān)管中，所以缺乏相應(yīng)的監(jiān)管，也缺乏市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)方面的管理，存在盲目負(fù)債、多頭借貸等問(wèn)題。二是償付債務(wù)較高，透明度偏低。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截止2014年低，地方政府有償債務(wù)已超15萬(wàn)億元，其中37.6%屬于融資平臺(tái)企業(yè)。而這些債務(wù)大部分未納入政府預(yù)算管理中，融資透明度低。

(二)城鎮(zhèn)化發(fā)展提出的新要求

如今，我國(guó)城鎮(zhèn)化率以每年1.2%左右的速率發(fā)展，截止2020年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%。而隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人口的增加必然要求加大城鎮(zhèn)電力、用水、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而需要政府投入巨大的資金，但大部分地方政府僅僅依靠預(yù)算性收入是無(wú)法承擔(dān)的，需依靠融資平臺(tái)來(lái)籌集所需資金，以緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的供需矛盾。同時(shí)，城鎮(zhèn)化促進(jìn)了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，更為重視土地、產(chǎn)業(yè)及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的升級(jí)和轉(zhuǎn)型。這也對(duì)地方政府融資平臺(tái)改革的客觀要求。

二、新常態(tài)下地方政府融資平臺(tái)的改革方向及路徑

(一)改革之方向

基于新常態(tài)經(jīng)濟(jì)背景下，結(jié)合當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，地方政府融資平臺(tái)的改革方向主要表現(xiàn)在這幾個(gè)方面：

1、明確關(guān)系

也就是應(yīng)該有效明確地方政府和融資平臺(tái)間的關(guān)系，同時(shí)應(yīng)該明確各自的責(zé)任，并準(zhǔn)確劃分。如此才能使融資平臺(tái)逐步從政府融資實(shí)體走向市場(chǎng)化，成為真正的市場(chǎng)主體，要積極從政府職能中剝離出來(lái)。具體而言，各級(jí)地方政府可不通過(guò)融資平臺(tái)舉債，但也不能為平臺(tái)下的企業(yè)進(jìn)行擔(dān)保，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。

2、完善機(jī)制

應(yīng)有效引入民間及國(guó)企資本，不斷完善融資平臺(tái)企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，一是要為加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)積極盤活民間資本；二是不斷完善融資平臺(tái)企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

3、轉(zhuǎn)變模式

應(yīng)逐步從具體建設(shè)項(xiàng)目融資運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及配置的模式，將資本有效引導(dǎo)至地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，對(duì)于具體項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)可由融資平臺(tái)參與，也可讓專業(yè)公司管理。

4、拓展渠道

應(yīng)多方式、多層次地拓展融資渠道，應(yīng)嚴(yán)格按照企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)運(yùn)作情況，及項(xiàng)目的性質(zhì)和特征，選擇資產(chǎn)證券化、特許經(jīng)營(yíng)、信托、租賃融資等方式，實(shí)現(xiàn)資金的應(yīng)用和項(xiàng)目運(yùn)作的靈活化，最大限度減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保融資的安全性。

5、多元發(fā)展

融資平臺(tái)下的企業(yè)應(yīng)積極拓展經(jīng)營(yíng)和投資范圍，充分發(fā)揮自身市場(chǎng)主體效用，同時(shí)將投入的范圍延伸到文化、衛(wèi)生及高新技術(shù)等方面，實(shí)現(xiàn)多元化融資發(fā)展。

(二)改革之路徑

基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，地方政府融資平臺(tái)改革的路徑主要有這三個(gè)方向：一是將全面覆蓋型平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄐ推髽I(yè)。主要是參與商業(yè)性項(xiàng)目和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)方面的全面覆蓋型平臺(tái)，要求各級(jí)地方政府逐步退出，或積極引進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)行改革，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄐ推髽I(yè)。如此有助于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化管理，可有效解決以往體制和機(jī)制缺陷，同時(shí)也有助于將平臺(tái)創(chuàng)建為盈利良好、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的現(xiàn)代企業(yè)，而政府僅僅作為一般性股東分紅。二是部分覆蓋性準(zhǔn)公益融資平臺(tái)改制為地方公營(yíng)性機(jī)構(gòu)。該類型機(jī)構(gòu)有助于引入社會(huì)資本，規(guī)避以往平臺(tái)運(yùn)行過(guò)程中完成由政府負(fù)責(zé)和控制而引起的監(jiān)管不到位、透明度低等問(wèn)題，提高經(jīng)營(yíng)和管理水平。三是無(wú)覆蓋型平臺(tái)的多樣化改制。對(duì)于全面無(wú)覆蓋型平臺(tái)，由于它參與的項(xiàng)目通常是無(wú)資金回收的純公益性項(xiàng)目，可予以撤銷，且職能由地方政府承，原有融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)和管理者可納入政府體制內(nèi)，作為地方政府融資工作的運(yùn)行部門。

三、新常態(tài)下地方政府融資平臺(tái)改革的對(duì)策

(一)分類落實(shí)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入新常態(tài)，要求不斷深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制改革，最大限度體現(xiàn)出制度優(yōu)勢(shì)，為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供新的動(dòng)力。所以，在此形勢(shì)下，必須分類落實(shí)地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，具體而言，要根據(jù)不同融資企業(yè)的類型、經(jīng)營(yíng)范圍、償債能力分類分層次逐步推行，把全面覆蓋型平臺(tái)有效轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)化、規(guī)范化的企業(yè)主體；將部分覆蓋型平臺(tái)轉(zhuǎn)變成公營(yíng)性機(jī)構(gòu)；將無(wú)覆蓋型平臺(tái)予以撤銷或納入政府管理中。對(duì)于類型和財(cái)務(wù)實(shí)際狀況差異的平臺(tái)，應(yīng)準(zhǔn)確有效的了解和把握它的特征，再根據(jù)發(fā)展需要制定出科學(xué)合理的、戰(zhàn)略性的發(fā)展規(guī)劃，充分利用好財(cái)政及金融方式，有步驟地開(kāi)展轉(zhuǎn)型工作。在此過(guò)程中，應(yīng)要有效解決既有債務(wù)，確保相關(guān)項(xiàng)目的有序開(kāi)展。

(二)積極整合資源，妥善解決債務(wù)性平臺(tái)

首先，要采取有效措施整合平臺(tái)既有資源。對(duì)于參與競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)中且可良好盈利的平臺(tái)可落實(shí)資源整合，嚴(yán)格按照融資平臺(tái)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)各平臺(tái)的整合構(gòu)建國(guó)有化企業(yè)，同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)跨區(qū)域和跨行業(yè)的資源整合。而對(duì)于轉(zhuǎn)型后地方公營(yíng)性機(jī)構(gòu)則應(yīng)基于“區(qū)域化合作，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)”理念進(jìn)行整合，形成和城市現(xiàn)代化發(fā)展的國(guó)有資產(chǎn)布局。其次，推進(jìn)融資平臺(tái)的重構(gòu)。嚴(yán)格按照“政企分開(kāi)”原則，重構(gòu)跨分類，環(huán)境適應(yīng)性強(qiáng)的融資企業(yè)，不斷創(chuàng)新和改進(jìn)融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)管理的機(jī)制，提高運(yùn)行效率，強(qiáng)化市場(chǎng)適應(yīng)力。最后，積極引入民間資本，創(chuàng)新和優(yōu)化地方政府和民間資本的公私合作機(jī)制，推進(jìn)融資平臺(tái)的混合制改革。

(三)完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急機(jī)制

雖然，近年來(lái)地方政府性債務(wù)基本上在可控范圍內(nèi)，但仍存在增長(zhǎng)過(guò)快、負(fù)擔(dān)過(guò)重及過(guò)于依賴土地收入等問(wèn)題，所以為確保地方政府融資平臺(tái)的有序改革，應(yīng)妥善管理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)不斷加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)工作，并制定科學(xué)合理的應(yīng)急預(yù)案，以有效規(guī)避債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)準(zhǔn)確掌握融資平臺(tái)和各類金融機(jī)構(gòu)的賬目往來(lái)情況，理清各類債務(wù)關(guān)系，有效處理債務(wù)問(wèn)題。另外，應(yīng)建立健全地方政府融資平臺(tái)的信息披露機(jī)制，加強(qiáng)銀行和投資者的監(jiān)管職能。還應(yīng)建立和完善地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，依照財(cái)政管理部門制定的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)平臺(tái)的融資狀況進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行處理，將財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

四、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，伴隨經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展，為順應(yīng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)積極推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)創(chuàng)新和改革，在掌握其改革方向基礎(chǔ)上，推動(dòng)融資平臺(tái)的有效轉(zhuǎn)型，完善相關(guān)管理制度，健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，確保政府融資平臺(tái)的順利改革，為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展給予有力保障。

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