農(nóng)村環(huán)境保護立法研究

□肖克來提·阿不力克木

我國傳統(tǒng)的環(huán)境保護模式是以城市和工業(yè)為主導(dǎo)，在這種大環(huán)境下，有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護的法律法規(guī)以及國家對農(nóng)村環(huán)境保護的力度是欠缺或是說忽視的，這也就是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境破壞逐年增加，而又無法得到根治的緣由。本文就針對農(nóng)村環(huán)境保護立法進行研究，以填補農(nóng)村環(huán)境保護存在的空白。

一、農(nóng)村環(huán)境的治理現(xiàn)狀

(一)生活垃圾。大部分農(nóng)村生活污水的處理方法為直接潑灑，垃圾處理形式以填埋為主，這也是農(nóng)村生活環(huán)境臟亂差的主要原因，這種生活方式對水資源和土地資源造成了極大的影響。

(二)工礦污染。近半個世紀以來，工業(yè)污染逐年呈現(xiàn)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢。部分中小型企業(yè)存在排污設(shè)備簡陋和大氣排放不合格的現(xiàn)象，其排放的污染物包括有毒氣體和重金屬物質(zhì)，會對當(dāng)?shù)鼐用裨斐捎谰玫膫?，也嚴重影響了環(huán)境質(zhì)量。

(三)農(nóng)田污染。不合理的農(nóng)藥以及化肥的使用會對水體、土壤和食品的健康安全造成很大的威脅。

(四)畜禽養(yǎng)殖污染。提高農(nóng)村建設(shè)步伐，就必不可少地要注重畜禽養(yǎng)殖帶來的經(jīng)濟效益的提高，但是大規(guī)模的家禽和牲畜的養(yǎng)殖也會對環(huán)境造成很大的污染。

二、農(nóng)村環(huán)境保護立法的現(xiàn)狀以及研究意義

(一)農(nóng)村環(huán)境保護立法的現(xiàn)狀。一是在國家層面上，近幾年來制定了許多有關(guān)海洋環(huán)境以及節(jié)約能源方面的法律條款，但是在我國的環(huán)境保護法中僅有不到5%的內(nèi)容是提及農(nóng)村環(huán)境保護。在已有的相關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)內(nèi)容也多是偏頗、零散的，沒有條理性，不能形成一個完整的系統(tǒng)。此外，有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護的法規(guī)出臺較早，例如:1999年頒布的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，也早就失去其時效性，不能迎合新農(nóng)村的建設(shè)。同時，在新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的農(nóng)村環(huán)保案件訴訟時效、農(nóng)村飲用水源保護、城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移、農(nóng)村環(huán)境保護評價等方面，農(nóng)村環(huán)境保護立法仍舊存在很大的缺失。二是隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，當(dāng)?shù)卣谔幚憝h(huán)境保護問題上逐漸形成了一些特色處理方案，對農(nóng)村環(huán)境提出一些基本的規(guī)范性的要求。例如:嚴格對遷入的企業(yè)試行達標污水排放要求，組織專業(yè)的技術(shù)人員定期進行設(shè)備的檢查，對不合格企業(yè)進行通報處理。對畜牧業(yè)養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的糞便，進行二次利用，栽培無公害綠色食品。對村民水源地進行保護，抽查水質(zhì)安全。

(二)農(nóng)村環(huán)境保護立法的研究意義。對任何一個國家而言，農(nóng)村都是國民經(jīng)濟健康發(fā)展的基石。當(dāng)農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)取得進步時，國家的整體生態(tài)環(huán)境才能有質(zhì)的飛躍。農(nóng)村是整個國家的菜籃子、米袋子和水缸子，因而農(nóng)村的環(huán)境保護工作與人們的起居、飲食健康與國民經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展密切相關(guān)。在農(nóng)村生態(tài)文明的建設(shè)中政府應(yīng)肩負主要的責(zé)任，環(huán)境保護立法是開展農(nóng)村環(huán)境保護工作的前提，所以政府應(yīng)高度重視農(nóng)村環(huán)境保護立法的擬定與修改。

三、加強農(nóng)村環(huán)境立法的重要性

加強農(nóng)村環(huán)境立法是對我國立法體系理論上的完善，也是現(xiàn)代社會發(fā)展給農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來破壞的解決方法，通過立法來保護農(nóng)村環(huán)境已勢在必行。

(一)解決工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的環(huán)境污染。隨著農(nóng)村土地資源優(yōu)勢的凸顯，農(nóng)村成為工業(yè)轉(zhuǎn)移的主要方向。雖然工業(yè)的轉(zhuǎn)移為農(nóng)村經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展帶去了很多的機遇，但機遇和環(huán)境污染的威脅是并存的。例如:癌癥村的頻現(xiàn)。盡管國家明確規(guī)定嚴格產(chǎn)業(yè)準入，當(dāng)?shù)卣渤Ｅe嚴禁污染企業(yè)落戶的大旗，但是在巨大的經(jīng)濟利益誘惑的面前，企業(yè)轉(zhuǎn)入的監(jiān)控力度微乎其微。此時，單靠當(dāng)?shù)卣咝钥谔柕暮粲?，以及農(nóng)村自身的監(jiān)控是遠遠不夠的，只有制度完善的立法才能從根源上解決問題。

(二)解決農(nóng)民針對環(huán)境問題的權(quán)力匱乏。當(dāng)前，加快完善農(nóng)村環(huán)境立法的另一個重要原因是:面對出現(xiàn)環(huán)境問題侵害自身權(quán)益時農(nóng)民的法律意識淡薄，并且缺乏切實有效的維權(quán)方法。這對農(nóng)民造成以下兩點傷害:一是絕大數(shù)農(nóng)民接受教育的程度有限且當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療水平不高，導(dǎo)致農(nóng)民在出現(xiàn)嚴重問題時才發(fā)現(xiàn)。例如:一些農(nóng)民當(dāng)?shù)弥加邪┌Y時，往往已達到后期。二是多數(shù)農(nóng)民尋求幫助的途徑單一，就是找領(lǐng)導(dǎo)。然而這種救援方法會導(dǎo)致農(nóng)民很多的精力與金錢的浪費，這很可能是對受害人的二次傷害。究其根本原因有以下幾點:一是現(xiàn)行的農(nóng)村環(huán)境保護立法對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的保護力度不夠大，農(nóng)民能行使的權(quán)力不夠明確，其立法的具體內(nèi)容存在監(jiān)管主體不明的缺陷。二是司法救助制度的缺失，沒有單獨的環(huán)境訴訟制度設(shè)計，這對公眾環(huán)境權(quán)益的維護是很大的障礙。

四、完善農(nóng)村環(huán)境保護立法的建議

鑒于我國農(nóng)村環(huán)境保護獨特的農(nóng)村居民生活、生產(chǎn)的背景，以及為了完成國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，全面推動農(nóng)村的經(jīng)濟、生態(tài)、社會建設(shè)，擬定完善、健全的農(nóng)村環(huán)境保護立法是解決農(nóng)村環(huán)境問題的關(guān)鍵。

(一)對農(nóng)村環(huán)境保護立法準確定位。農(nóng)村的環(huán)境問題呈現(xiàn)出復(fù)雜化和多樣化，需要綜合考慮其在社會發(fā)展的地位。我國立法可以借鑒先進的國外環(huán)境保護法律體系，明確對農(nóng)村環(huán)境保護范疇作出定義，并對其使用途徑作出詳細的設(shè)定。

(二)完善法律體系。依法治國理念下，健全的法律體系能夠為執(zhí)法提供保證。嚴格意義上講，我國并沒有一部獨立的農(nóng)村環(huán)境保護法，有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護的法律法規(guī)主要散布在幾部污染防治法中。從根本上解決農(nóng)村環(huán)境污染問題的關(guān)鍵是完善農(nóng)村環(huán)境保護的法律體系。相關(guān)政府和機構(gòu)應(yīng)對此開展積極的立法研究，制定具體的保護懲罰措施。例如:努力修補農(nóng)村環(huán)境保護法律、法規(guī)薄弱的部分，對企業(yè)土地污染的防治、禽獸養(yǎng)殖污染的防治以及企業(yè)污水、垃圾的處理問題作出具體的規(guī)劃。另外，法規(guī)的設(shè)定在從宏觀角度出發(fā)的基礎(chǔ)上，盡量避免流于表面，應(yīng)注重可操作性。

(三)改革監(jiān)督管理體制。加強監(jiān)督機制是工作取勝的法寶。我國現(xiàn)行的農(nóng)村環(huán)境保護監(jiān)督管理制度最顯著的特點之一就是:明確了各級管理部門相應(yīng)的職責(zé)范圍，這有利于責(zé)任的分化和部門權(quán)力的使用，也有利于調(diào)解環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展間的沖突。但是，權(quán)力的過度分化也容易造成部分部門推卸責(zé)任，將保護環(huán)境的責(zé)任互相推脫進而造成惡劣的影響。因此，在農(nóng)村環(huán)境保護立法的修訂過程中，應(yīng)對監(jiān)督管理體制進行改革。應(yīng)根據(jù)環(huán)境問題的重大程度和各管理部門的能力范疇科學(xué)合理地進行責(zé)任的劃分，以便在環(huán)境的防、治問題上得到快速、透明的解決方案。如以下幾點:一是將農(nóng)村的環(huán)境保護職權(quán)參照環(huán)境保護法的相關(guān)規(guī)定進行劃分，國務(wù)院環(huán)保行政部門統(tǒng)一監(jiān)督管理農(nóng)村環(huán)境保護工作，在職責(zé)范圍內(nèi)各級人民政府行政主管部門對農(nóng)村環(huán)境保護工作進行分工。二是針對農(nóng)村的特色經(jīng)濟項目，采取一視同仁的執(zhí)法態(tài)度，不可轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。三是對不承擔(dān)責(zé)任的部門施行一定的懲罰制度，嚴肅處理。另外，社會的各界人士也應(yīng)有對環(huán)境問題的知情權(quán)和參與權(quán)，環(huán)境問題的處理過程應(yīng)在大眾的監(jiān)督下。

(四)為環(huán)境糾紛問題提供多元化解決途徑。我國出現(xiàn)環(huán)境糾紛問題的主要處理途徑是行政調(diào)解以及訴訟環(huán)節(jié)，其繁雜的處理環(huán)節(jié)很難為農(nóng)民快速解決實際問題。因此，修訂農(nóng)村環(huán)境保護立法時將協(xié)商、洽談、民事調(diào)解、訴訟和仲裁等多元化的解決環(huán)境糾紛的途徑納入其中，可有效處理環(huán)境糾紛復(fù)雜的問題。

(五)加強宣傳教育的力度。提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的意識不僅僅需要國家制定完善的農(nóng)村環(huán)境保護制度，還需要國家加強宣傳教育的力度，使廣大群眾擁有依法保護環(huán)境的意識，這對農(nóng)村環(huán)境保護法的實施有積極的推進力量。同時，定期在農(nóng)村開展形式多樣的環(huán)境保護宣傳講座以及環(huán)境保護普法下鄉(xiāng)活動，能極大程度地調(diào)動農(nóng)民參與環(huán)境保護的意識，逐步加強農(nóng)民環(huán)境保護的法制觀念。當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護政府部門在開展環(huán)境保護工作時，應(yīng)集思廣益多聽聽來自農(nóng)村、農(nóng)民的聲音，尊重農(nóng)民有關(guān)環(huán)境保護的意見與提出的問題。

(六)關(guān)注環(huán)境保護設(shè)施以及增設(shè)專業(yè)機構(gòu)。

1.加大農(nóng)村環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施的投入。因農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的落后，以及我國還沒設(shè)立關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護的專項資金，所以可用于投入環(huán)境保護的資金不足，這也就導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施的嚴重匱乏。針對此項問題，當(dāng)?shù)卣上驀疫M行資金的申報或是聯(lián)合當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)進行環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，并合理規(guī)劃資金的使用。

2.設(shè)置專門的農(nóng)村環(huán)境保護機構(gòu)以及招募專業(yè)人才。大部分的農(nóng)村沒有設(shè)置專門的環(huán)境保護機構(gòu)，即使成立了也缺乏專業(yè)的人才。這對農(nóng)村環(huán)境保護而言，是一塊短板，各個部門機構(gòu)應(yīng)認識到此類問題的出現(xiàn)。由政府出面面向全國招募專業(yè)的環(huán)境保護人才，在當(dāng)?shù)卦O(shè)定環(huán)境保護機構(gòu)，也可相鄰幾個村鎮(zhèn)設(shè)定一個。

五、結(jié)語

我國的農(nóng)村環(huán)境保護道路是曲折、蜿蜒的，走過錯路、走過彎路，也就更加認識到農(nóng)村環(huán)境保護立法的重要性。只有健全的環(huán)境保護立法，才能在行使環(huán)境保護權(quán)益過程中有法可依，才能使相關(guān)執(zhí)法部門執(zhí)法必嚴，為我國新農(nóng)村的建設(shè)鋪設(shè)牢固的平臺。系統(tǒng)化的農(nóng)村環(huán)境保護立法對實際的實施效果也會起到事半功倍的作用，也有利于國家整體環(huán)境法律系統(tǒng)的發(fā)展，這是一個相輔相成的過程。

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