長株潭經(jīng)濟一體化背景下農(nóng)民工市民化研究

黃冠群

(長沙民政職業(yè)技術(shù)學院，湖南長沙410004)

長株潭經(jīng)濟一體化背景下農(nóng)民工市民化研究

黃冠群

(長沙民政職業(yè)技術(shù)學院，湖南長沙410004)

農(nóng)民工市民化是促進長株潭經(jīng)濟一體化的關(guān)鍵要素之一。文中將從政治經(jīng)濟學的角度分析目前農(nóng)民工市民化過程中面臨的現(xiàn)實難題，并從政府責任的視角就如何促進長株潭經(jīng)濟一體化背景下農(nóng)民工市民化進行探討。研究表明，促進農(nóng)民工市民化，應該強化政府責任，重視制度創(chuàng)新，突出公平與人文關(guān)懷，從政府角色定位、戶籍改革、促進農(nóng)民工就業(yè)、完善公共服務(wù)、健全社會保障、保護農(nóng)民工土地權(quán)益、推進民主建設(shè)多個角度進行。

農(nóng)民工；市民化；政府責任

一、引言

隨著我國經(jīng)濟市場化程度的提高，不同城市之間經(jīng)濟一體化能夠通過大市場來優(yōu)化各種資源的配置，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。長株潭經(jīng)濟一體化是湖南省政府為了進一步整合促進長株潭（長沙、株洲和湘潭）城市群的經(jīng)濟發(fā)展與城市發(fā)展所提出的宏觀規(guī)劃。目標是通過包括資源、市場在內(nèi)的經(jīng)濟要素的一體化促進三市集群經(jīng)濟的規(guī)模，提高以長沙為核心的長株潭城市群的核心競爭力和綜合實力，以及區(qū)域輻射力，并進而促進長沙、株洲和湘潭地區(qū)社會生活的融合。農(nóng)民工市民化則是促進長株潭經(jīng)濟一體化的關(guān)鍵要素之一。農(nóng)民工市民化是指生活在城市的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的過程。它既包括農(nóng)民工的就職方式的轉(zhuǎn)變，也包括農(nóng)民工社會身份、意識形態(tài)、生活方式、行為方式上的轉(zhuǎn)變。劉世錦等（2010）的實證分析表明，加快農(nóng)民工市民化步伐能夠擴大內(nèi)需并刺激經(jīng)濟增長，是促進我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑。目前針對農(nóng)民工市民化這一問題，不同的學者從各自的視角進行了較多的研究。越來越多的學者將關(guān)注的焦點聚集到了制度性因素以及政府責任上來。

湯云龍（2011）從法學的角度進行研究認為，殘缺的市場主體、被邊緣化的公共產(chǎn)品供給以及堵塞的利益表達渠道，是農(nóng)民工市民化過程中面臨的主要困境。而賦權(quán)基礎(chǔ)不穩(wěn)固、維權(quán)方式不健全是造成上述困境的根本原因。徐增陽、古琴（2010）認為阻礙農(nóng)民工市民化的因素既包括制度性因素，也包括社會性因素，還包括個人性因素，但制度性因素，尤其是戶籍制度、社會保障制度最為關(guān)鍵。政府通過公共服務(wù)理念、組織和機制的創(chuàng)新，提升對農(nóng)民工公共服務(wù)的水平，能有效推進農(nóng)民工市民化。丁凱（2013）將影響農(nóng)民工市民化的理論從制度壁壘、土地限制、生活方式等七個方面進行了綜述，強調(diào)了制度缺陷與政府責任界定對農(nóng)民工市民化的重要影響。

也有一些學者意識到了政府管理應該注重公平性與人文關(guān)懷。陳秉公、顏明權(quán)（2008）提出社會公正是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵，并提出了實現(xiàn)農(nóng)民工市民化社會公正體系構(gòu)建方法。盧金慧（2013）認為，政府作為城市治理的主導者，應該在促進新生代農(nóng)民工市民化上深化制度改革，轉(zhuǎn)變管理模式、注重管理上的公平性與人文關(guān)懷。

盡管上述學者的研究角度與研究方法不盡相同，但是都強調(diào)了政策制度限制、政府責任、管理創(chuàng)新或公平性與人文關(guān)懷的重要性。在長株潭經(jīng)濟一體化背景下，由于三市本身政策制度、管理方法、城鄉(xiāng)發(fā)展水平等方面的不同，政策制度、政府責任、管理創(chuàng)新以及公平性問題、人文關(guān)懷的重要性在農(nóng)民工市民化中就顯得更加突出。本文將在前人研究的基礎(chǔ)上，從政治經(jīng)濟學的角度對農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實難題進行分析，并從政府責任的視角就如何促進長株潭經(jīng)濟一體化背景下農(nóng)民工市民化進行探討。

二、農(nóng)民工市民化面臨的現(xiàn)實難題

(一)市場經(jīng)濟活動受限

在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民工充當著多種角色。在產(chǎn)品市場上，農(nóng)民工主要扮演消費者角色；在服務(wù)市場上，農(nóng)民工既是消費者又是生產(chǎn)者；在要素市場上，農(nóng)民工既是勞動供給者，也在一定程度上成為土地的“供給者”。為了市場經(jīng)濟的健康運行，需要作為市場參與者的農(nóng)民工扮演好在市場經(jīng)濟中的各種角色，也就必須要讓他們成為一個與其他人群相對平等的市場主體，并為他們提供一個相對公平和健全的市場環(huán)境、法制環(huán)境與政府管理政策。然而，目前農(nóng)民工在市場活動的多個方面都面臨這難題。

1、要素市場

在要素市場，農(nóng)民工既是勞動的供給者，也是土地的使用者。作為勞動者，一方面，農(nóng)民工的流動性較大，就業(yè)的穩(wěn)定性低；另一方面，農(nóng)民工的流動又會受到阻礙。對于這種看似矛盾的情況，現(xiàn)行的戶籍分割與社會保障制度是最主要的原因。此外，也有政府管理與農(nóng)民工本身工作性質(zhì)等方面的原因?，F(xiàn)行的戶籍制度與社會保障制度使得一些長期在外打工的農(nóng)民工無法在工作地定居下來，從而不得不經(jīng)常更換工作，過著“候鳥”式的生活。農(nóng)民工所從事的工作本身也主要是流動性較大的臨時性工作。農(nóng)民工的經(jīng)常性流動不僅不利于他們自身獲得穩(wěn)定的收入，也會加大企業(yè)的用工成本。同時，現(xiàn)行的戶籍制度與社會保障制度也會阻礙農(nóng)民工的正常流動，因為農(nóng)民工及其家屬無法享有健全的異地社會保障制度，且農(nóng)民工的子女無法到外地上學。不同城市的政府對農(nóng)民工管理上的不同，也會增加農(nóng)民工流動過程中的適應難度，從而阻礙農(nóng)民工的流動。農(nóng)民工的正常流動受阻，實質(zhì)上是市場對勞動的配置受阻。

作為土地的使用者，農(nóng)民工并不擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。他們只擁有對土地的使用權(quán)而不擁有所有權(quán)，對土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)也受到限制。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，農(nóng)業(yè)技術(shù)和土地制度的限制，使得農(nóng)民在農(nóng)村難以實現(xiàn)集約化和規(guī)模化經(jīng)營，進城又受阻。這就將農(nóng)民置于一個兩難的境地，既不想留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又不敢放棄對土地的權(quán)利。

2、產(chǎn)品市場

在產(chǎn)品市場，農(nóng)民工主要是消費者。消費活動同生產(chǎn)互動、交換活動的循環(huán)往復構(gòu)成了產(chǎn)品市場的主要活動，是市場經(jīng)濟運行的重要環(huán)節(jié)，也是拉動經(jīng)濟發(fā)展的一架馬車。農(nóng)民工的消費包括個人消費和集體消費。由于身份和政策制度的限制，在嵌入到醫(yī)療衛(wèi)生、租房保障、教育等方面的集體消費中，農(nóng)民工的消費水平遠遠低于城市居民；這同時也加重了農(nóng)民工家庭的生活負擔，抑制了個人消費。

（二）社會保障與公共服務(wù)權(quán)益受損

1、前面分析中提到，與戶籍制度掛鉤的社會保障制度及公共服務(wù)體系是限制市場經(jīng)濟中農(nóng)民工主體活動的主要因素。雖然城鎮(zhèn)職工基本社會保障并沒有完全排斥農(nóng)民工，但在實際情況中，大多數(shù)農(nóng)民工在各項城鎮(zhèn)社會保障與公共服務(wù)中受益程度被打折扣。從制度與管理層面來講，這有以下幾個方面的原因。

2、養(yǎng)老保險續(xù)接不方便。由于農(nóng)民工的工作大多有著較大的流動性，在同一個地點連續(xù)繳納保險費15年的可能性很小，所以需要對養(yǎng)老保險進行跨地續(xù)接，但在實際情況中，辦理養(yǎng)老保險的跨地續(xù)接是一件麻煩的事情，這就使得一些農(nóng)民工干脆不辦理了。醫(yī)療保險異地結(jié)算受限。在實際情況下，農(nóng)民工在醫(yī)療保險上較多的是選擇參加新農(nóng)合，而新農(nóng)合是以縣為單位來統(tǒng)籌安排的，這使得在外務(wù)工的農(nóng)民工看病時不能在務(wù)工地點直接報銷，降低了醫(yī)療保險的實際作用。

3、農(nóng)民工沒有被納入城鎮(zhèn)低保救助體系之內(nèi)。目前我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障是按照戶籍歸屬原則來審批低保資格的，因此農(nóng)民工難以被納入務(wù)工地的低保范圍。一方面，有很多的在城市務(wù)工的農(nóng)民工生活較困難，另一方面，城市政府又不愿意承擔將外來農(nóng)民工納入城市低保范圍后所帶來的資金壓力。

4、農(nóng)民工還沒有被城鎮(zhèn)住房保障體系所覆蓋。目前在城市生活的農(nóng)民工大多生活條件簡陋，而城市的經(jīng)濟適用房、廉租房等基本上不對非當?shù)貞艏霓r(nóng)民工開放，這種情況與農(nóng)民工希望成為定居城市的市民形成對比，也是農(nóng)民工難以融入城市的一個重要障礙。

5、隨遷子女異地接受教育受阻。農(nóng)民工大多不具備務(wù)工地的戶籍，而我國目前的教育體系又與戶籍制度密切掛鉤，這使得農(nóng)民工在外地打工的同時，其子女卻只能在家鄉(xiāng)上學。即使他們的子女可以在務(wù)工地上小學、初中，高考還是得回到戶籍所在地進行。教育制度與戶籍掛鉤，成為了影響農(nóng)民工及其家人市民化的一個最大障礙之一。

（三）政治權(quán)利缺失

在城鎮(zhèn)工作和生活的農(nóng)民工，作為城鎮(zhèn)居民的一份子，理應享有相應的政治權(quán)利，但實際情況中卻不是這樣的。

首先，農(nóng)民工在與自身相關(guān)的政策制定上缺乏話語權(quán)。由于農(nóng)民工在其所生活中并不能實行選舉權(quán)和被選舉權(quán)，他們往往缺乏政策制定上的話語權(quán)。很多與自身相關(guān)的政策和管理制度，如社會保障制度等都是由其他群體來決定的，這使得農(nóng)民工的權(quán)益難以得到有效保障。

其次，利益表達渠道不暢，維權(quán)組織缺乏。在現(xiàn)行的管理制度下，農(nóng)民工缺乏有效的利益表達渠道，也沒有像工會一樣的維權(quán)組織。當自身權(quán)益受到侵犯時，往往無法通過合法渠道得到有效維權(quán)，于是便導致了自焚、暴力報復等影響社會穩(wěn)定的極端維權(quán)手段的產(chǎn)生。

三、長株潭經(jīng)濟一體化背景下促進農(nóng)民工市民化的政策思路

長株潭經(jīng)濟一體化就是為了能夠整合三市的資源，在更大范圍內(nèi)配置經(jīng)濟要素以提高該區(qū)域的綜合競爭力。農(nóng)民工市民化是長株潭地區(qū)市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會的和諧穩(wěn)定、民主政治建設(shè)中的重要一環(huán)。然而，由于三市政策、管理方式、城鄉(xiāng)發(fā)展水平的不同，使得上一節(jié)中提到的農(nóng)民工市民化過程中出現(xiàn)的問題在長株潭地區(qū)都有所體現(xiàn)。雖然農(nóng)民工市民化受到多種因素的綜合影響，但在諸多因素中，政府責任、管理方法、制度制定才是最主要的因素。為了促進長株潭地區(qū)農(nóng)民工市民化，應采取給予農(nóng)民工制度化的利益表達渠道、尊重其首創(chuàng)精神、加快給予農(nóng)民工市民身份與權(quán)力、強化政府責任、進行制度創(chuàng)新等措施；在農(nóng)民工市民化過程中，政府在政策制定、制度創(chuàng)新及管理創(chuàng)新上應該突出“公平性”，正確做好服務(wù)者的定位，注重人文關(guān)懷；政府還應該促進農(nóng)民工與市民的良性互動，使其形成一種合力，共同促進城市發(fā)展。具體來說，可以從以下幾個方面進行。

（一）從觀念上對政府角色重新定位，在政策制定與管理創(chuàng)新上加強三市統(tǒng)籌

首先，政府要對自己的角色重新進行定位。要實現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)民工市民化的過程中，政府要從服務(wù)者的角度出發(fā)，少出臺一些限制和阻礙農(nóng)民工市民化的“意見”，少一些行政干預，而應該多從農(nóng)民工利益出發(fā)去做一些為農(nóng)民工市民化提供便利的事情。其次，長株潭三市的政府在政策制定、管理創(chuàng)新上應該加強統(tǒng)籌，使得三市在涉及農(nóng)民工的政策、管理上保持一致性，以免不同、甚至矛盾的政策和管理方式成為影響農(nóng)民工流動及市民化的障礙。這種統(tǒng)籌應該滲透到農(nóng)民工就業(yè)、公共服務(wù)、社會保障等各個方面。

（二）改革戶籍管理制度，逐步削弱戶籍對農(nóng)民工市民化的限制作用

戶籍制度以及與戶籍制度掛鉤的各項社會福利制度是農(nóng)民工市民化過程中最大的阻礙。目前取消戶籍制度在短期內(nèi)是不大可行的。但我們可以對戶籍管理制度進行改革，逐步縮小戶籍制度與社會福利制度等其他制度的關(guān)聯(lián)性。就長株潭地區(qū)而言，為了促進農(nóng)民工市民化，可以從兩個方面對戶籍制度進行改革。第一，盡快放寬農(nóng)民工在城鎮(zhèn)特別是縣城落戶的條件；第二，逐步削弱戶籍與社會福利的關(guān)聯(lián)性，減少戶籍制度產(chǎn)生的公平問題。

（三）促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)，為農(nóng)民工在城市定居打下經(jīng)濟基礎(chǔ)

要使農(nóng)民工在城市長期穩(wěn)定生活下來，首先就得保證他們在城鎮(zhèn)有著可靠的經(jīng)濟來源。所以政府應該想方設(shè)法促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的就業(yè)，提高農(nóng)民工收入。首先，政府應該加大對農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓的投入力度，使得農(nóng)民工掌握更多的勞動技能，符合經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期企業(yè)對農(nóng)民工的需要，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力。在職業(yè)教育和培訓上，政府應該根據(jù)長株潭不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對勞動力需求的不同，按類別提供不同類型的教育和培訓，并充分尊重農(nóng)民工的自主選擇權(quán)，讓農(nóng)民工選擇培訓方向。其次，政府要加大對農(nóng)民工勞動權(quán)益的保護，構(gòu)建和諧的勞資關(guān)系。特別是針對目前較為突出的拖欠農(nóng)民工工資問題，政府勞動部門應該拿出實際可行的措施，確保農(nóng)民工能勞有所得。

（四）建立覆蓋農(nóng)民工的公共服務(wù)體系和社會保障制度，注重公平性和人文關(guān)懷

要推進長株潭地區(qū)農(nóng)民工市民化，關(guān)鍵的一步就是要建立覆蓋農(nóng)民工的公共服務(wù)體系。合理的公共服務(wù)體系應該逐步擺脫對戶籍的依賴性，并要具備覆蓋全面、水平適度、相對公平、重點突出的特點。

第一，要在教育制度上進行改變，確保農(nóng)民工的子女能夠得到與城市居民平等的教育權(quán)益，促進教育公平。為此，不僅要減少農(nóng)民工子女到城市接受教育的限制，也要減少長株潭區(qū)域內(nèi)的學生異地教育的限制。不僅要在義務(wù)教育和職業(yè)教育階段讓農(nóng)民工子女享受公平的教育，也要保障農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)接受高中教育和參加高考的權(quán)利。同時，還應該對社會進行引導，使得城鎮(zhèn)居民消除對農(nóng)民工子女的歧視和排擠。

第二，針對農(nóng)民工特點對社會保障制度進行創(chuàng)新，為農(nóng)民工提供“一卡通”式服務(wù)。前面我們已經(jīng)分析過，農(nóng)民工的流動性較大，醫(yī)療和養(yǎng)老保險如果不能進行異地轉(zhuǎn)移和續(xù)接，將會導致農(nóng)民工不能從中受益或者干脆不參保。為此，在為農(nóng)民工提供新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的同時，也應該逐步將農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系中。在保險繳納與領(lǐng)取上，應該注重公平性，使得農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的權(quán)利義務(wù)基本相同，同時應該打破地域限制，根據(jù)各類類別分別建立相應的覆蓋整個長株潭甚至是全省的統(tǒng)一的結(jié)算體系，為農(nóng)民工提供類似“一卡通”式服務(wù)，允許農(nóng)民工在流動的過程中對養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險進行異地的轉(zhuǎn)移和續(xù)接。不僅是醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，對于包括它們的五險，可以在長株潭范圍內(nèi)探索連通城保和農(nóng)保的統(tǒng)一管理方式，建立五險統(tǒng)籌管理的社保大平臺。

第三，盡快實現(xiàn)城鎮(zhèn)住房保障體系對農(nóng)民工的覆蓋。目前我省在保障性住房的分配上，主要還是根據(jù)戶籍來進行分配的，這就將較多的農(nóng)民工排除在保障范圍之外。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的居住狀況是衡量農(nóng)民工市民化程度的重要標志。農(nóng)民工居住問題不解決好，就無法保障農(nóng)民工真正成為安居樂業(yè)的市民。為此，政府應該根據(jù)農(nóng)民工在工作地工作時間的長短，有條件地將農(nóng)民工納入到保障性住房的保障范圍內(nèi)。

（五）保護農(nóng)民工土地權(quán)益的實現(xiàn)

農(nóng)民工擁有土地的使用權(quán)，卻沒有土地的所有權(quán)。農(nóng)民工的承包地、住宅地等土地權(quán)益的享有問題，在農(nóng)民工市民化過程中是一個較為復雜的政策問題。從目前來看，在長株潭經(jīng)濟一體化過程中，短期內(nèi)，我們難以實現(xiàn)農(nóng)民工的完全市民化，農(nóng)民工的流動性依然會較大，他們還無法完全擺脫對土地的依賴。在這種情況下，要求農(nóng)民放棄土地而以土地換市民身份是不可行也不公平的。政府應該在確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)民工在平等自愿的原則下，通過委托或轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租的形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。加強農(nóng)民工對土地的處置權(quán)，可以更好地發(fā)揮長株潭經(jīng)濟一體化背景下市場對土地資源的有效配置。

（六）從制度上促進農(nóng)民工行使民主權(quán)利，疏通農(nóng)民工的利益表達渠道

隨著農(nóng)民工市民化程度的提高，農(nóng)民工將不再是城鎮(zhèn)的外來人口，而應和原先的城鎮(zhèn)居民一樣，在城鎮(zhèn)當家作主。為此，政府應該從政策上幫助農(nóng)民工融入城市社會，健全農(nóng)民工在城市社區(qū)民主選舉中行使選舉權(quán)與被選舉權(quán)的權(quán)利，從制度上疏通農(nóng)民工的利益表達渠道。允許農(nóng)民工以多種形式參與到政策制定和城市管理中去。在工會、人大和政協(xié)中，逐步增加農(nóng)民工的代表名額數(shù)。鼓勵農(nóng)民工參與城市社區(qū)的建設(shè)和管理，增加與本地居民的互信互助，共同創(chuàng)建和諧互惠的社區(qū)生活環(huán)境。

（七）積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，增強小城鎮(zhèn)對農(nóng)民工的吸納能力

長株潭經(jīng)濟一體化建設(shè)過程中，我們不應該只重點關(guān)注長沙、株洲、湘潭這三個較大的城市的發(fā)展，而應該以這三大城市為輻射，積極發(fā)展周邊縣城，使得整個長株潭地區(qū)的經(jīng)濟實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，在吸納農(nóng)民工和促進農(nóng)民工市民化上往往還會有著更大的優(yōu)勢。其一，相對擁擠的大城市而言，小城鎮(zhèn)對農(nóng)民工的接納空間更大；其二，小縣城與農(nóng)村的發(fā)展差距、生活習性差別相對較小，農(nóng)民工更容易融入；其三，在戶籍制度改革滯后的情況下，農(nóng)民工就近到縣城落戶定居，在社會保障、教育各方面都更方便管理。

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F291，F(xiàn)249.27

A

1671-5136(2015)01-0076-04

2015-03-05

黃冠群，女，長沙民政職業(yè)技術(shù)學院教師、經(jīng)濟師、碩士。