人民監(jiān)督員制度的改革與完善

張瑋潘興傳王婭

（1.湖南省金洲律師事務(wù)所律師，湖南長沙410001；2.湖南湘西自治州人民檢察院，湖南吉首416000；3.湖南省人民檢察院，湖南長沙410001）

人民監(jiān)督員制度的改革與完善

張瑋1潘興傳2王婭3

（1.湖南省金洲律師事務(wù)所律師，湖南長沙410001；2.湖南湘西自治州人民檢察院，湖南吉首416000；3.湖南省人民檢察院，湖南長沙410001）

知情權(quán)是人民監(jiān)督員參與檢察工作監(jiān)督活動的前提和基礎(chǔ)。自人民監(jiān)督員制度實行以來，人民監(jiān)督員制度在強化外部監(jiān)督制約方面發(fā)揮了積極作用。然而，由于這一制度在選任方式、選任條件等方面存在的先天缺陷，客觀上影響了人民監(jiān)督員的知情權(quán)。因此,探索人民監(jiān)督員知情權(quán)的新路徑,是改革和完善人民監(jiān)督員制度的重要內(nèi)容。

人民監(jiān)督員；知情權(quán)；保障措施；制度完善

知情權(quán)作為人民監(jiān)督員的一項民主權(quán)利,是人民監(jiān)督員有效開展檢察工作監(jiān)督活動的重要前提。在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，切實保障人民監(jiān)督員知情權(quán)是改革和完善人民監(jiān)督員制度的重要內(nèi)容，是檢察機關(guān)深化檢務(wù)公開的重要途徑。本文擬從理論與實踐相結(jié)合的層面，梳理和總結(jié)人民監(jiān)督員制度的運行狀況及其存在的主要問題，分析其中的原因，提出改革和完善人民監(jiān)督員制度的對策。

一、改革和完善人民監(jiān)督員制度的價值基礎(chǔ)

黨的十八大報告和十八屆三中全會決定明確提出，要改革和完善人民監(jiān)督員制度，不僅是健全司法權(quán)力運行機制的客觀要求，而且是拓寬人民群眾有序參與司法渠道的重要體現(xiàn)。

（一）改革和完善人民監(jiān)督員制度是完善人權(quán)司法保障制度的應(yīng)有之義

人權(quán)是一定社會歷史條件下每個公民所應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利和生存自由。司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，與公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)息息相關(guān)。通過人民監(jiān)督員參與檢察工作，能夠有效監(jiān)督檢察權(quán)依法獨立公正行使，督促檢察機關(guān)更好地維護社會公平正義，確保檢察權(quán)始終為人民謀利益，不僅體現(xiàn)了社會主義法治建設(shè)的發(fā)展水平，更體現(xiàn)了一個國家民主政治的文明程度。因而，人民監(jiān)督員制度承載了保障人權(quán)的價值功能。就此層面而言，保障人民監(jiān)督員知情權(quán)是國家尊重和保障人權(quán)的重要體現(xiàn)，是完善人權(quán)司法保障的重要內(nèi)容。

（二）改革和完善人民監(jiān)督員制度是提升執(zhí)法公信力的必然要求

公正是法治的生命線，是司法的價值追求。司法公正對執(zhí)法公信力具有重要的引領(lǐng)作用。司法不公對維護社會公平正義具有致命的破壞作用。人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)主動創(chuàng)設(shè)的一項制度。保障人民監(jiān)督員知情權(quán)就是要讓社會各界代表參與對司法活動的監(jiān)督，規(guī)范檢察人員的執(zhí)法司法行為，是檢察機關(guān)強化自身監(jiān)督的重要體現(xiàn)，客觀上彌補了長期以來檢察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件缺乏外部監(jiān)督的不足，有利于推動檢察機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。因而，保障人民監(jiān)督員制度也是保障人民群眾參與司法的新路徑。

（三）改革和完善人民監(jiān)督員制度是深化檢務(wù)公開的重要途徑

民主的基礎(chǔ)是公開，公開是最好的監(jiān)督。人民監(jiān)督員參與司法監(jiān)督既是發(fā)揚司法民主的生動實踐，也是推進(jìn)檢務(wù)公開的重要體現(xiàn)。就此層面而言，改革和完善人民監(jiān)督員制度，不僅是確保檢察權(quán)在陽光下運行的重要舉措，而且是拓寬人民群眾有序參與司法的有效途徑。面對人民群眾對強化權(quán)力監(jiān)督制約的新要求，人民監(jiān)督員制度就要從完善監(jiān)督前、監(jiān)督中、監(jiān)督后程序入手，健全人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機制，旨在提高人民監(jiān)督員制度公信力。人民監(jiān)督員制度作為弘揚司法民主、推進(jìn)檢察改革的重要舉措，設(shè)置的初衷就是為了防止暗箱操作滋生司法腐敗，避免冤假錯案，促進(jìn)檢察權(quán)公開透明運行。

二、人民監(jiān)督員制度運行的實踐困境

實踐表明，人民監(jiān)督員制度作為一項檢察改革舉措，對于拓寬人民群眾參與司法渠道、建立公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度發(fā)揮了重要作用。但由于執(zhí)法理念、人民監(jiān)督員的選任依據(jù)、選任方式以及監(jiān)督程序等原因，人民監(jiān)督員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)也暴露出一些問題，這凸顯人民監(jiān)督員制度的實踐困境。

（一）人民監(jiān)督員制度法律依據(jù)不足

我國現(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度法律位階較低，專門調(diào)整人民監(jiān)督員制度的規(guī)范性文件只有最高人民檢察院于2010年10月頒發(fā)的《規(guī)定》。盡管該規(guī)定內(nèi)容詳盡具體、可操作性較強,但它僅僅屬于部委規(guī)章,效力等級較低且具有較強的部門色彩,從而使人民監(jiān)督員制度的實施缺乏足夠的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，存在人民監(jiān)督員制度的選任方式和管理模式不科學(xué),履職保障不健全,監(jiān)督事項和范圍空間不大，監(jiān)督程序規(guī)定不明確等問題。根據(jù)規(guī)定,人民監(jiān)督員對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實施監(jiān)督的情形共有七種,案件一旦進(jìn)入監(jiān)督程序,人民監(jiān)督員形成的監(jiān)督意見往往對檢察機關(guān)具有一定的約束力。但是，目前人民監(jiān)督員的選任條件大眾化,無需具備相關(guān)法律知識的要求，導(dǎo)致人民監(jiān)督員缺乏專業(yè)性。人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序設(shè)置不盡合理，沒有為人民監(jiān)督員留有足夠的時間進(jìn)行評議、表決和提出監(jiān)督意見。對人民監(jiān)督員缺乏硬性的問責(zé)規(guī)定。

（二）人民監(jiān)督員權(quán)威性和中立性不夠

人民監(jiān)督員參與司法活動實際上是一種社會監(jiān)督司法的方式,屬于一種“體外”監(jiān)督，本應(yīng)由超脫于檢察機關(guān)之外的部門選任。也就是說，人民監(jiān)督員是由檢察機關(guān)商請其他單位、組織民主推薦，檢察機關(guān)進(jìn)行考察確認(rèn)后產(chǎn)生的，因而沒有從根本上有效解決檢察機關(guān)“自己選人監(jiān)督自己”的問題?？梢?，目前由檢察機關(guān)自己選任人民監(jiān)督員的選任方式的權(quán)威性和中立性不夠。部分人民監(jiān)督員只不過是個別檢察機關(guān)加強外部監(jiān)督的一種擺設(shè)而已。這樣,人民監(jiān)督員自身選任的中立性和公信度無疑受到社會各界的質(zhì)疑,這在一定程序上影響了社會公眾對人民監(jiān)督員監(jiān)督效果的情感認(rèn)同。

（三）人民監(jiān)督員的職業(yè)保障受到約束

人民監(jiān)督員制度設(shè)置的初衷，是彌補檢察官職業(yè)思維不足，讓人民群眾參與到司法監(jiān)督活動中，但是有的人民監(jiān)督員漸漸脫離人民群眾，也使人民監(jiān)督員在社會中缺乏代表性，無法全面履行監(jiān)督職責(zé)。正是由于人民監(jiān)督員缺乏代表性，人民監(jiān)督員參與監(jiān)督檢察機關(guān)執(zhí)法辦案的公正性往往受到外界質(zhì)疑。另一方面，人民監(jiān)督員的素質(zhì)參差不齊，部分人民監(jiān)督員參與討論疑難案件的效果不盡理想，客觀上影響了案件質(zhì)量，參與監(jiān)督的權(quán)威性不夠。此外，現(xiàn)有的保障機制缺乏對人民監(jiān)督員的監(jiān)督和管理。比如，人民監(jiān)督員參與疑難案件討論往往要耗時耗力，但通常很少得到相應(yīng)的經(jīng)濟補償，因而部分人民監(jiān)督員參與監(jiān)督司法活動的主動性和積極性不夠。

三、改革和完善人民監(jiān)督員制度的實現(xiàn)路徑

改革和完善人民監(jiān)督員制度就是要切實轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，牢固樹立“陽光檢務(wù)”，加強和改進(jìn)檢察機關(guān)與人民監(jiān)督員之間的溝通與交流，完善人民監(jiān)督員的選任方式、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督效力和配套制度。

（一）完善人民監(jiān)督員制度法律規(guī)范體系

要立足我國現(xiàn)實國情,以現(xiàn)有立法為依據(jù),遵循司法規(guī)律,從促進(jìn)人民監(jiān)督員制度立法入手,理性選擇深化人民監(jiān)督員制度的改革進(jìn)路，創(chuàng)新人民監(jiān)督員的選任方式與管理模式,將由最高人民檢察院部門規(guī)章上升到國家立法層面,規(guī)范人民監(jiān)督員的監(jiān)督行為,確保檢察權(quán)依法獨立公正行使,有效防止權(quán)力濫用?？茖W(xué)設(shè)定人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，在原有人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍基礎(chǔ)上，將查辦職務(wù)犯罪案件中“采取指定居所監(jiān)視居住強制措施違法的”、“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的”、“應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的”等三種情形納入監(jiān)督范圍。細(xì)化人民監(jiān)督員的任職條件、選任程序、監(jiān)督范圍、程序和效力等?？茖W(xué)設(shè)定人民監(jiān)督員選任方式，?由司法行政機關(guān)負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任和培訓(xùn)、考核、獎懲等管理工作，細(xì)化人民監(jiān)督員的任職條件，選任的人民監(jiān)督員要有能力對檢察機關(guān)的執(zhí)法案件活動進(jìn)行監(jiān)督,能夠勝任監(jiān)督職責(zé)，具有廣泛的代表性,能夠充分代表大多數(shù)人的意愿，同時具備相應(yīng)的法律專業(yè)知識。明確人民監(jiān)督員的監(jiān)督定位為程序性效力，增設(shè)檢察機關(guān)不同意人民監(jiān)督員意見的某些限制性條款。強化人民監(jiān)督員履行職責(zé)的約束和保障措施。對于人民監(jiān)督員不依法履行監(jiān)督職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，人民監(jiān)督員還應(yīng)通過參加執(zhí)法檢查等方式對其他檢察工作提出意見或建議。

（二）實行人民監(jiān)督員制度和深化檢務(wù)公開制度同步推進(jìn)

在保障人民監(jiān)督員知情權(quán)的同時，各地檢察機關(guān)要結(jié)合工作實際，深化檢務(wù)公開制度改革試點，拓寬檢務(wù)信息化公開渠道，開通門戶網(wǎng)站，設(shè)置網(wǎng)上申訴、在線舉報等新興媒體平臺，公開檢察機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)、辦案流程，嚴(yán)格執(zhí)行訴訟義務(wù)告知制度，健全主動公開和依申請公開的制度，健全案件辦理情況查詢制度，建立法律文書說理和公開制度，推行檢察機關(guān)終結(jié)性法律文書向社會公開工作，健全公開審查、公開答復(fù)制度。當(dāng)務(wù)之急就是要把案件管理中心和控告申訴舉報接待窗口作為保障人民監(jiān)督員知情權(quán)、促進(jìn)人民群眾參與司法的重要平臺，引導(dǎo)人民監(jiān)督員重點監(jiān)督檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動，進(jìn)一步增強檢察工作的透明度和親和力。

（三）完善人民監(jiān)督員制度的配套措施

保障人民監(jiān)督員知情權(quán)是改革和完善人民監(jiān)督員制度的重要組成部分,是深化司法體制和工作機制改革的必然要求。當(dāng)下，主要從以下幾個方面完善人民監(jiān)督員知情權(quán)的配套措施。在經(jīng)費保障方面，各地要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政狀況，由政府財政統(tǒng)一預(yù)算和支出，給予人民監(jiān)督員參與司法活動的必要經(jīng)費，為人民監(jiān)督員提供臨時辦公場所和必要的法律法規(guī)資料以及開展監(jiān)督工作所必須的經(jīng)費，從而改變現(xiàn)行由檢察機關(guān)承擔(dān)費用的規(guī)定。在時間保障方面，要保障人民監(jiān)督員在集中評議案件之前給予必要的準(zhǔn)備時間,讓人民監(jiān)督員有機會與案件當(dāng)事人面對面的交流、溝通,聽取相關(guān)證人、律師的意見,讓人民監(jiān)督員真正參與到案件中來。在專業(yè)保障方面，定期組織人民監(jiān)督員參加必要的法律知識培訓(xùn)，提升人民監(jiān)督員分析研判疑難復(fù)雜案件的能力和水平。

[1]卞建林、張璐.結(jié)合實踐深入研究刑訴法難點問題[N].檢察日報，2015年-01-06.

[2]左衛(wèi)民、,吳衛(wèi)軍.解決有限性問題促進(jìn)人民監(jiān)督員制度發(fā)展[J].檢察日報，2014-12-29.

DF832

A

1671-5136(2015)01-0057-03

2015-03-12

湖南省人民檢察院2013年度檢察理論研究課題《保障人民監(jiān)督員知情權(quán)的思考》（XJ2013C21）的階段性成果。

張瑋，男，湖南茶陵人，湖南省金洲律師事務(wù)所律師。研究方向：刑法學(xué)和民商法學(xué)；潘興傳，男，湖南永順人，湖南湘西自治州人民檢察院研究室主任。研究方向：檢察制度；王婭，女，湖南益陽人，湖南省人民檢察院檢察官。研究方向：刑法學(xué)和檢察制度。