社會管理創(chuàng)新下非政府組織的功能、困境與發(fā)展路徑初探

茹夢丹，姬雄華

（延安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 延安 716000）

目前，我國正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型期、社會矛盾的凸顯期，社會管理任務(wù)日益繁重，傳統(tǒng)的管理模式即政府作為單一的權(quán)力中心來管理社會事務(wù)，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化和社會現(xiàn)代化的發(fā)展要求，必須予以改革。黨的十八大報告明確指出，要“圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”并強(qiáng)調(diào)要“引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”[1]。我們可以看出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，非政府組織不可或缺，它發(fā)揮著重要的作用和功能優(yōu)勢。

一、非政府組織的概念及在參與社會管理創(chuàng)新中的功能

（一）非政府組織的概念

對非政府組織 （Non－governmental Organization)的定義可謂仁者見仁，智者見智，甚至不同的國家有不同的稱謂或相關(guān)術(shù)語,如“第三部門”、“非營利組織”、“獨立部門”、“慈善組織”、“公民社會組織”、“民間組織”、“免稅組織”等[2]26。在我國則主要稱其為“社會團(tuán)體”、“社會組織”等。根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，本文將其定義為：獨立于政府和企業(yè)之外的非營利性的,以公共服務(wù)為使命,以促進(jìn)公共利益為目的，按照一定的章程開展各種公益性或互益性服務(wù)活動的一種社會組織形式。它具有非營利性、民間性、志愿性、組織性、自治性、公益性的特征。

（二）非政府組織在參與社會管理創(chuàng)新中的功能

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理已成為各級政府的一項重要工作,非政府組織在參與社會管理創(chuàng)新中，發(fā)揮著不可比擬的功能優(yōu)勢，可有效彌補政府力量不足的缺陷。

1、提供社會服務(wù)功能。為公民提供良好的社會服務(wù)，提升并保障公民的工作生活質(zhì)量是社會管理的重要目標(biāo)。當(dāng)前，面對公眾需求的快速增長和日益多元化，政府在提供社會服務(wù)方面捉襟見肘。理論研究表明，非政府組織是政府公共服務(wù)供給中的理想幫手和重要合作伙伴[3]。非政府組織對社會性公共服務(wù)的積極參與，能夠有效彌補政府的失靈。主要表現(xiàn)為：一是對于一部分公益性團(tuán)體來說，它們的重要使命是為社會提供無償?shù)墓卜?wù)，具有強(qiáng)烈的公益服務(wù)熱情和動機(jī)，它們的主動參與有效補充了政府在此領(lǐng)域的缺漏；二是對于一部分專業(yè)性民間團(tuán)體來說，它們具有專業(yè)上的特長和職業(yè)優(yōu)勢，能夠有效彌補政府在某些特殊領(lǐng)域?qū)I(yè)能力上的不足，能夠提升和確保相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量和效率。

2、擴(kuò)大社會參與功能。廣泛的社會參與有助于更好地解決社會問題和創(chuàng)新社會管理。非政府組織在擴(kuò)大社會參與方面具有積極的作用，主要表現(xiàn)為：一是非政府組織利用其志愿性、公益性的特征優(yōu)勢，能夠有效整合和動員組織成員、公眾積極參與各項社會活動，如對環(huán)境的保護(hù)，對弱勢群體的救助等；二是非政府組織能夠提高公眾參與社會的能力。非政府組織廣泛參與社會公共事務(wù)的管理，既有利于鍛煉公眾參與社會的實踐能力，又能夠提升社會管理水平。

3、維護(hù)社會穩(wěn)定功能。社會管理創(chuàng)新的一個重要目標(biāo)就是化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定。當(dāng)前我國正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型期，各類矛盾糾紛層出不窮，利益沖突日益尖銳化，要解決這些矛盾沖突，保持社會穩(wěn)定，光靠政府的力量是不夠的，還需要非政府組織發(fā)揮“穩(wěn)壓器”、“減壓閥”的作用。具體表現(xiàn)為：一是非政府組織可以利用其非營利性、公益性的特征優(yōu)勢，把零散的個體利益聚集起來，加以整合，使其與整體利益相一致，逐漸形成一種利益平衡機(jī)制，最終減少社會波動；二是非政府組織作為獨立的社會主體，成為政府與民眾的溝通橋梁，能有效實現(xiàn)黨和政府方針政策的上傳下達(dá)，群眾不同利益的下傳上達(dá)，從而減少社會非理性行為的發(fā)生，這對于促進(jìn)社會穩(wěn)定具有重要意義。

4、社會監(jiān)督功能。長期以來，政府在社會管理中充當(dāng)著公共權(quán)力獨攬者的角色，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，因此濫用權(quán)力、貪污腐敗現(xiàn)象層出不窮。這就需要一種力量來制約政府的不當(dāng)行為。非政府組織的存在和參與社會管理創(chuàng)新的過程中，提供了“以社會制約權(quán)力”的途徑，成為制約政府權(quán)力的有效力量之一[4]。其監(jiān)督功能主要表現(xiàn)為：一是它們以公共利益為服務(wù)宗旨，通過組織各種活動增強(qiáng)公眾的公民意識，進(jìn)而影響政府一些不合理公共政策的制定，使其不被少數(shù)利益群體控制而為普通大眾服務(wù)，推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化；二是非政府組織對政府的社會管理行為進(jìn)行監(jiān)督，有利于政府明確其責(zé)任、廉潔的意識，提高社會管理質(zhì)量。

二、非政府組織參與社會管理創(chuàng)新的困境

最近幾年，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的迅速發(fā)展，非政府組織的規(guī)模不斷擴(kuò)大，在社會管理中發(fā)揮的作用和優(yōu)勢日益突出。但是，非政府組織參與社會管理創(chuàng)新面臨著外部環(huán)境制約和自身缺陷兩大困境，嚴(yán)重制約其參與社會管理創(chuàng)新功能的發(fā)揮。

（一）外部環(huán)境的制約

1、相關(guān)法律法規(guī)不完善，缺乏法治保障。目前,我國非政府組織法律法規(guī)只有國務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》，民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等，還沒有專門的非政府組織法[5]69，對非政府組織的主體、資格、權(quán)利、義務(wù)、管理等方面缺乏明確規(guī)定，使得非政府組織的合法地位和作用發(fā)揮受到嚴(yán)重影響，制約其有效參與社會管理。同時，也沒有相關(guān)法律法規(guī)賦予非政府組織在社會管理中的權(quán)責(zé)，直接影響其參與社會管理創(chuàng)新的積極性。

2、管理制度的限制。目前，我國對非政府組織實行的是雙重管理體制，即對非政府組織的登記注冊管理及日常管理實行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制。民政部門是非政府組織的法定登記管理機(jī)關(guān),只有黨政機(jī)關(guān)和得到黨政機(jī)關(guān)委托的單位才有資格擔(dān)任其業(yè)務(wù)主管單位[5]。這一體制無形中提高了非政府組織注冊登記的門檻，從而嚴(yán)重阻礙非政府組織對社會管理創(chuàng)新的有效參與。另外，政府對非政府組織的信任程度比較低，存在過于苛刻的管制和約束，使其不能獨立和自主地進(jìn)行運作，淪為政府的附庸，這在一定程度上限制了非政府組織對社會管理創(chuàng)新的參與。

(二）自身的缺陷

1、內(nèi)部治理制度不完備。目前非政府組織普遍存在著不科學(xué)的運作機(jī)制、不合理的治理結(jié)構(gòu)等問題。具體表現(xiàn)為：工作沒有一定的計劃性，或制定的計劃較籠統(tǒng)，不具體；工作中沒有及時建立和更新相關(guān)的信息檔案，缺乏基本的數(shù)據(jù)信息；組織中缺乏有效的工作規(guī)范和制度，隨意性很大；缺乏民主化管理，重大決策主要由該組織的發(fā)起人決定。這些問題嚴(yán)重制約其參與社會管理功能的發(fā)揮。

2、專業(yè)人員缺乏。社會管理創(chuàng)新是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這對非政府組織從業(yè)人員的專業(yè)性要求很高，但是絕大多數(shù)非政府組織成員的專業(yè)素質(zhì)難以滿足社會管理創(chuàng)新的需要。由于非政府組織的非營利性、志愿性及資金運轉(zhuǎn)緊張，使其組成人員多為兼職者、志愿者。并且，非政府組織獨立性差，社會地位不高，工作人員薪資福利偏低且不穩(wěn)定，很難引入和留住一批優(yōu)秀的專業(yè)人員。專業(yè)人才的缺乏，使其參與社會管理創(chuàng)新時所應(yīng)具備的專業(yè)能力明顯不足。

3、社會公信力不高?，F(xiàn)有的非政府組織大多數(shù)是借助政府的力量自上而下建立起來的，缺少社會醞釀的環(huán)節(jié)，難以獲得社會的廣泛認(rèn)同，難將人們的社會責(zé)任感轉(zhuǎn)化為志愿行為，因而其參與社會管理創(chuàng)新缺乏廣泛社會基礎(chǔ)。另外，由于監(jiān)督機(jī)制不健全，一部分非政府組織在利益的驅(qū)動下，把社會責(zé)任拋到腦后，背離公益性的服務(wù)宗旨，出現(xiàn)私吞善款、參與尋租和腐敗等現(xiàn)象，這使得自身的公信力嚴(yán)重受損，造成公眾對其缺乏足夠的信任，直接阻礙了社會資源的籌措。

三、社會管理創(chuàng)新下非政府組織的發(fā)展路徑選擇

要突破外部環(huán)境制約和自身缺陷兩大困境，充分釋放非政府組織在社會管理創(chuàng)新中的功能，需要從政府和非政府組織自身建設(shè)兩方面推進(jìn)。

（一）政府建設(shè)方面

1、加快非政府組織的法律法規(guī)建設(shè)，使其參與社會管理有法治保障。針對目前非政府組織法的缺失，政府應(yīng)組織各界專家學(xué)者在廣泛調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，切實制定符合我國非政府組織發(fā)展?fàn)顩r的基本法。該法應(yīng)對其主體資格、基本性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任、活動原則、監(jiān)督管理等方面作出明確規(guī)定，從而保障非政府組織的合法地位和權(quán)益，讓其發(fā)展有法可依。同時，需以法律法規(guī)的形式明確非政府組織參與社會管理的法律地位和權(quán)利責(zé)任，并依法積極推動其參與社會管理創(chuàng)新。

2、改革現(xiàn)行的雙重管理體制，建立統(tǒng)一登記、協(xié)調(diào)監(jiān)管、分類指導(dǎo)、重點支持的非政府組織管理新體制。其改革的主要方向：一是要建立統(tǒng)一直接登記的行政體制；二是要建立部門之間協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管體系；三是要針對非政府組織的不同類別建立分類指導(dǎo)的制度形式；四是要按照國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要建立重點支持非政府組織發(fā)展的政策體系[6]。

3、轉(zhuǎn)變觀念，樹立政府與非政府組織合作共治的理念。要實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，政府應(yīng)摒棄傳統(tǒng)一元化的社會管理理念，對非政府組織要由原來過于嚴(yán)格的管制、限制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃、引導(dǎo)以及必要的扶持，要積極肯定非政府組織在社會管理中的重要作用，為其參與社會管理創(chuàng)新創(chuàng)造平臺，實現(xiàn)政府與非政府組織之間的良性互動和對社會事務(wù)的合作治理。

（二）非政府組織建設(shè)方面

1、加強(qiáng)內(nèi)部治理機(jī)制建設(shè)。一是建立健全以理事會為核心的治理制度，制定具體的組織規(guī)章，對其組織的每一個發(fā)展階段都要有一個詳細(xì)的規(guī)劃并確保其能得以有效實施。二是建立完善的信息檔案庫管理機(jī)制，確保工作所需信息的完備和全面。三是健全民主管理機(jī)制，引入權(quán)責(zé)明確、有效制衡、民主開放、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)決策的科學(xué)化、管理的民主化。

2、加強(qiáng)專業(yè)人員隊伍建設(shè)。一是通過加強(qiáng)宣傳教育，提高公眾對非政府組織在社會管理創(chuàng)新中重要作用的認(rèn)識，以此吸引一批優(yōu)秀的專業(yè)人才到非政府組織工作。二是提高對從業(yè)人員的物質(zhì)和精神獎勵，對一些優(yōu)秀的專業(yè)人員應(yīng)給予較高的工資待遇以及授予榮譽稱號，避免專業(yè)人才的流失。三是加強(qiáng)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)化服務(wù)能力。

3、打造良好的社會公信力。一是加強(qiáng)公民意識的培養(yǎng)和志愿精神的培育，促使公民積極參與公益性活動，增強(qiáng)公民對非政府組織的認(rèn)同感。二是明確組織宗旨,積極履行社會責(zé)任，增強(qiáng)組織的感召力和影響力，塑造良好的服務(wù)組織形象。三是建立健全自律機(jī)制和他律機(jī)制，完善內(nèi)部監(jiān)督和來自政府、公眾和媒體的全方位監(jiān)督體系，避免侵吞善款、參與尋租和腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生，提升公民對非政府組織的信任感，以此獲得更多的社會資源參與社會管理。

［1］李俊斌.社會管理創(chuàng)新語境下非政府組織的角色定位及功能釋放［J］.達(dá)州新論,2013,(3):34.

［2］成志剛，周批改.非營利組織管理研究［M］.長沙:湖南人民出版社,2005.

［3］黨秀云.論公民社會在社會管理創(chuàng)新中的功能［J］.新視野,2013，(2):28.

［4］趙東霞.非政府組織在社會管理創(chuàng)新中的SWOT分析［J］.大連海事大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2013，(2):42.

［5］劉學(xué)俠.我國非政府組織的發(fā)展路徑［J］.中國行政管理，2009，（4）:69.

［6］王名，發(fā)展社會組織，開創(chuàng)社會管理新局面［J］.經(jīng)濟(jì)界,2011，（2）:22-23.