反腐敗背景下行政不作為及對(duì)策探究

□季晶晶

一、反腐敗的背景

黨的十八大以來(lái)，中央反腐力度不斷加大，取得了令世人矚目的成果?！鞍隧?xiàng)規(guī)定”精神、“群眾路線教育實(shí)踐”活動(dòng)以及“三嚴(yán)三實(shí)”專題，這些舉措將公務(wù)人員的作風(fēng)建設(shè)一步步引向深入。根據(jù)中央紀(jì)委公布的數(shù)據(jù)，從中央八項(xiàng)規(guī)定開(kāi)始實(shí)施至2015 年6 月30 日，全國(guó)累計(jì)查處違反八項(xiàng)規(guī)定精神的問(wèn)題91526 件，處理120，841 人，給予42，688 人黨紀(jì)政紀(jì)處分［1］。由此可見(jiàn)，中央對(duì)腐敗之風(fēng)的零容忍態(tài)度，并且將持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)、堅(jiān)決遏制腐敗蔓延變成一種常態(tài)。

地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在懲處基層腐敗過(guò)程中也毫不松懈。2014 年，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案22.6 萬(wàn)件，結(jié)案21.8 萬(wàn)件。大范圍、大力度的反腐敗行動(dòng)極大限度地減少了腐敗存量、遏制了腐敗增量，使得反腐敗朝著“無(wú)上限”和“無(wú)禁區(qū)”的方向發(fā)展。

懲治腐敗現(xiàn)象的同時(shí)，一系列約束行政權(quán)力的條例、規(guī)范相繼出臺(tái)。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出，加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，完善懲治腐敗和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方面也得到了長(zhǎng)足進(jìn)步。進(jìn)一步加強(qiáng)巡視工作、推動(dòng)反腐敗國(guó)際合作等舉措也形成了強(qiáng)大的反腐敗力量。

對(duì)強(qiáng)勢(shì)反腐敗背景下的行政不作為研究，有助于針對(duì)行政不作為的類(lèi)型及形成原因討論預(yù)防對(duì)策。反腐敗的背景眾所周知，研究的關(guān)鍵是討論行政不作為發(fā)生的環(huán)節(jié)以及分析腐敗、防腐敗對(duì)行政不作為的作用關(guān)系。

二、行政不作為發(fā)生的環(huán)節(jié)

“行政”是指一定的社會(huì)組織在其活動(dòng)過(guò)程中所進(jìn)行的各種組織、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等活動(dòng)的總稱，是除立法和司法以外全部國(guó)家職能的總稱。［2］法學(xué)領(lǐng)域?qū)π姓蛔鳛榈慕缍ǚ绞胶头诸?lèi)、行政不作為的救濟(jì)有積極的討論，他們主要從法學(xué)原理的角度分析行政不作為的分類(lèi)，重點(diǎn)討論行政不作為主體與客體的關(guān)系，進(jìn)一步研究行政不作為救濟(jì)，尋找合適有效的行政不作為舉證、救濟(jì)、賠償途徑。

行政不作為的預(yù)防對(duì)策研究，可以從行政學(xué)原理角度分析行政不作為。行政行為有行政決策、行政實(shí)施、行政監(jiān)督、行政協(xié)調(diào)、應(yīng)急行政等環(huán)節(jié)。［2］現(xiàn)以上述行政行為的五個(gè)環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)，討論行政不作為現(xiàn)象。

(一)行政決策不作為。行政決策是指具有法定行政權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或有合法權(quán)限的政府官員為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定的政策和法律，正對(duì)要解決的問(wèn)題，擬定并選擇行動(dòng)方案的行為。行政決策有內(nèi)容廣泛性、影響全局性等特點(diǎn)。行政決策環(huán)節(jié)的不作為行為勢(shì)必對(duì)特定多數(shù)人或群體、對(duì)一定地區(qū)或地域產(chǎn)生重大的利益影響。此類(lèi)行政不作為現(xiàn)象影響范圍廣，造成的危害不可小視。2015 年9 月29 日人民日?qǐng)?bào)文章《二百四十九名干部不作為被問(wèn)責(zé)》對(duì)近日國(guó)務(wù)院大督查第二批核查問(wèn)責(zé)公布的結(jié)果進(jìn)行了討論，被問(wèn)責(zé)干部的主要問(wèn)題集中在資金沉淀、項(xiàng)目拖延、土地閑置、棚改遲緩等方面的懶政怠政不作為。這些不作為行為對(duì)所在地域的特定多數(shù)人或較大范圍內(nèi)利益影響較大，屬于行政決策環(huán)節(jié)的不作為現(xiàn)象。國(guó)務(wù)院大督查首先對(duì)此類(lèi)行政不作為現(xiàn)象進(jìn)行問(wèn)責(zé)，表明對(duì)行政不作為的態(tài)度，是有效預(yù)防此類(lèi)行政不作為現(xiàn)象的有效措施。

(二)行政實(shí)施不作為。行政實(shí)施狹義上講是指行政管理的執(zhí)行行為，具有目的性強(qiáng)、過(guò)程復(fù)雜、強(qiáng)制執(zhí)行、經(jīng)常重復(fù)、及時(shí)高效、靈活機(jī)動(dòng)等特點(diǎn)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的大部分時(shí)間和精力都主要放在行政實(shí)施方面，行政不作為行為很容易發(fā)生在這個(gè)環(huán)節(jié)。這種類(lèi)型的行政不作為通常因?yàn)橛绊懛秶?、影響人群有限、被行政人維權(quán)意識(shí)淡薄等因素而隱藏。有效預(yù)防此類(lèi)行政不作為現(xiàn)象的途徑除了提升行政人員素質(zhì)和責(zé)任感外，不外乎細(xì)致的行政實(shí)施規(guī)范、公開(kāi)透明的行政功能和公平公正的行政監(jiān)督。

(三)行政監(jiān)督不作為。廣義上講，行政監(jiān)督是指立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、新聞?shì)浾摰榷喾N政治力量和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察力量對(duì)政府及其公務(wù)員的行政行為所實(shí)施的監(jiān)察和督導(dǎo)。如果在行政監(jiān)督環(huán)節(jié)發(fā)生行政不作為現(xiàn)象，后果是行政決策的偏差、行政實(shí)施不公，對(duì)公共利益或行政相對(duì)人利益的損害不可避免。行政監(jiān)督是權(quán)利制約權(quán)力的手段，是權(quán)利制衡權(quán)力途徑，這個(gè)環(huán)節(jié)的行政不作為所產(chǎn)生的后果甚至比行政本身不作為所產(chǎn)生的后果更為嚴(yán)重。

(四)行政協(xié)調(diào)不作為。行政協(xié)調(diào)是行政組織在供給公共產(chǎn)品以滿足公共需求的過(guò)程中，調(diào)節(jié)行政體系內(nèi)外部的利益相關(guān)方行為，以促成各主體間為有效實(shí)現(xiàn)特定行政目標(biāo)而互相配合的活動(dòng)。行政協(xié)調(diào)實(shí)際是優(yōu)化行政體系，以適應(yīng)行政環(huán)境，最終達(dá)到最理想的行政目標(biāo)。行政協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)的不作為現(xiàn)象，不會(huì)對(duì)公共利益或被行政人利益產(chǎn)生根本性的影響，只會(huì)影響到行政效率和行政成本。

(五)應(yīng)急行政不作為。應(yīng)急行政主要針對(duì)公共突發(fā)事件，是指對(duì)突發(fā)公共事件的治理和化解。對(duì)2003 年SARS 事件、2008 年汶川地震等突發(fā)事件的處置表明，政府的管理理念、管理制度、組織形式和管理能力在突發(fā)公共事件應(yīng)急行政中具有十分重要的地位和作用。應(yīng)急行政比任何常規(guī)行政都更能考驗(yàn)政府的治理結(jié)構(gòu)和治理能力。應(yīng)急行政包括體系建立、預(yù)防及準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)及預(yù)警、處置及救援、恢復(fù)及重建等各個(gè)方面。應(yīng)急行政體現(xiàn)了政府對(duì)公共利益重視程度，該環(huán)節(jié)的行政不作為現(xiàn)象侵犯了公共利益，必然會(huì)給公眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重的損失。預(yù)防該環(huán)節(jié)行政不作為，主要需要在功能上健全應(yīng)急行政機(jī)制，增強(qiáng)應(yīng)急行政能力。

各環(huán)節(jié)的行政不作為危害明顯，造成行政不作為現(xiàn)象的原因也有多種:公務(wù)員責(zé)任意識(shí)淡薄，行政法規(guī)不健全、權(quán)責(zé)不明確，行政機(jī)關(guān)職能重疊、交叉，監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮它應(yīng)有的作用等。［3］

三、腐敗與行政不作為

運(yùn)用公共權(quán)力謀取私人利益的行為被成為腐敗。腐敗是政府公務(wù)員個(gè)人或集體為其特殊利益而濫用職權(quán)的現(xiàn)象。腐敗現(xiàn)象的存在，給公共行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成了阻力，其中包括不作為、慢作為、亂作為。例如，治理貨車(chē)超載過(guò)程中某些單位用“超載月票”取代執(zhí)法的現(xiàn)象就是一種腐敗引起的行政不作為現(xiàn)象。相關(guān)責(zé)任單位在行駛行政權(quán)力時(shí)考慮自身經(jīng)濟(jì)利益，用收費(fèi)取代處罰，并且簡(jiǎn)化成一次性批發(fā)，坐等收錢(qián)，讓超載嚴(yán)重的貨車(chē)仍然行駛在道路上，給路人生命安全、道路安全等公共利益造成威脅［4］。類(lèi)似的腐敗現(xiàn)象導(dǎo)致某些違法行為的“合理化”，造成行政不作為發(fā)生。

四、反腐敗與行政不作為

反腐敗導(dǎo)致的行政不作為現(xiàn)象較為隱蔽，不易發(fā)現(xiàn)及取證。因?yàn)榉锤瘮×Χ鹊娜找婕訌?qiáng)、范圍的日益擴(kuò)大，以前以權(quán)謀私的個(gè)人或集團(tuán)利益受到很大的威脅，原來(lái)用于生財(cái)?shù)耐緩讲粡?fù)存在，他們?cè)谛姓^(guò)程中出現(xiàn)不作為、懶作為心理，一些原先可以周旋辦成的事，現(xiàn)在以政策、原則為由不辦或緩辦。更是有行政單位或個(gè)人因回避責(zé)任拒絕履行職責(zé)。這是反腐敗背景下出現(xiàn)的新問(wèn)題，需要細(xì)致的行政規(guī)范政府和公務(wù)員的責(zé)權(quán)進(jìn)行規(guī)范，做到行政崗位責(zé)權(quán)明晰，行政事務(wù)責(zé)任到位。

五、結(jié)語(yǔ)

行政不作為是公共管理過(guò)程中的一種消極現(xiàn)象，并不是普遍問(wèn)題，在反腐敗背景下，出現(xiàn)了新的形勢(shì)。腐敗導(dǎo)致的行政不作為在一定范圍仍然存在，反腐敗引起的行政不作為現(xiàn)象有所抬頭。隨著社會(huì)治理體系和制度的日益完善，所有行政不作為現(xiàn)象也會(huì)慢慢消失。腐敗現(xiàn)象在反腐敗背景下得到明顯遏制，腐敗引起的行政不作為現(xiàn)象會(huì)在日益健全的社會(huì)監(jiān)督體系下無(wú)處躲藏。正在逐步完善的行政管理規(guī)范不允許反腐敗引起的行政不作為現(xiàn)象發(fā)生，從而形成良好的行政氛圍。一切行政行為將會(huì)以行政相對(duì)人及社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，做到勤政和廉政。

［1］過(guò)勇.十八大以來(lái)的立體反腐［J］.前線，2015，10

［2］金太軍.行政學(xué)原理［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012:135～214

［3］蔡放波.論行政不作為及其治理［J］.中國(guó)行政管理，2007，1

［4］崔立群，劉紅.行政不作為的賠償責(zé)任及其限度［J］.湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，2