京津冀大氣污染綜合治理對(duì)策探索

□李燕凌 康愛(ài)彬

最近幾年，華北地區(qū)霧霾頻發(fā)，特別是京津冀地區(qū)，更是霧霾的高發(fā)區(qū)，2014年國(guó)家環(huán)境質(zhì)量公報(bào)顯示，在環(huán)境空氣質(zhì)量較差的10 個(gè)城市中，京津冀地區(qū)占了8 個(gè)。2014年，京津冀區(qū)域13 個(gè)地級(jí)及以上城市中僅張家口市PM2．5 達(dá)標(biāo)，其他12 個(gè)城市均超標(biāo);PM10 中13 個(gè)城市均超標(biāo)。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此高度重視，地方各級(jí)政府也都采取了積極的應(yīng)對(duì)政策，逐漸減少霧霾的發(fā)生頻次。特別是2014年“APEC”和2015年的9．3 閱兵期間，經(jīng)過(guò)多方面的努力，出現(xiàn)了“APEC 藍(lán)”和“閱兵藍(lán)”，深受社會(huì)好評(píng)，但是與人們的期望值還有一定的差距。北京空氣污染源解析結(jié)果顯示，在PM2．5 污染源中，機(jī)動(dòng)車(chē)排放占到31．1%，燃煤占22．4%。區(qū)域傳輸?shù)谋壤秊?8%至36%。天津市空氣污染源解析結(jié)果顯示PM2．5 來(lái)源中，第一位的是揚(yáng)塵，占30%;燃煤、機(jī)動(dòng)車(chē)分別是第二和第三位;而區(qū)域傳輸也高達(dá)22% ～34%。河北省從已公布的各地污染源解析結(jié)果看，燃煤、工業(yè)污染和揚(yáng)塵是PM2．5 的主要污染來(lái)源。京津冀三地污染源類(lèi)型有差異，并且區(qū)域傳輸比例也都比較高，因此，需要京津冀地區(qū)聯(lián)合起來(lái)綜合治理大氣污染。

一、京津冀地區(qū)大氣污染的成因

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、能源結(jié)構(gòu)不合理。根據(jù)河北省、天津市、北京市2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示:2014年河北省第一產(chǎn)業(yè)增加值占全省生產(chǎn)總值的比重為11．7%，第二產(chǎn)業(yè)增加值比重為51．1%，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重為37．2%。天津市第一產(chǎn)業(yè)增加值占全市生產(chǎn)總值的比重為1．3%，第二產(chǎn)業(yè)增加值占全市生產(chǎn)總值的比重為49．4%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占全市生產(chǎn)總值的比重為49．3%。北京市第一產(chǎn)業(yè)增加值占全市生產(chǎn)總值的比重為0．7%，第二產(chǎn)業(yè)增加值占全市生產(chǎn)總值的比重為21．4%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占全市生產(chǎn)總值的比重為77．9%。河北和北京的第二產(chǎn)業(yè)比重都比較高，典型的工業(yè)占主導(dǎo)地位，工業(yè)企業(yè)污染情況就比較嚴(yán)重。而北京是第三產(chǎn)業(yè)比重高，工業(yè)比重低，對(duì)應(yīng)的工業(yè)污染相對(duì)就小。工業(yè)比重大，對(duì)資源的依賴(lài)性大，對(duì)能源的消耗就高，河北和天津的污染源中，燃煤都是占主導(dǎo)地位，所以燃煤污染是河北和天津所要解決的能源問(wèn)題。河北的鋼鐵、焦化、水泥、煤電、平板玻璃、石化等高污染行業(yè)是河北的經(jīng)濟(jì)主體，調(diào)整的難度很大。北京雖然第二產(chǎn)業(yè)比例低，但是由于采取了搬遷和調(diào)整，一些重污染企業(yè)搬入了河北和天津地區(qū)，變相的也是污染物的轉(zhuǎn)移。

(二)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量劇增、尾氣污染加劇。從北京空氣污染源解析結(jié)果顯示，PM2．5 污染源中，機(jī)動(dòng)車(chē)排放占到31．1%，是第一位，而天津和河北各地的機(jī)動(dòng)車(chē)污染也是重要的污染源。2014年北京的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量接近550 萬(wàn)輛，而天津和河北石家莊的也近200 萬(wàn)輛，機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的劇增，給大氣環(huán)境帶來(lái)了很大的影響。同時(shí)北京是政治中心，也是我國(guó)重要的交通樞紐，來(lái)往全國(guó)各地的貨運(yùn)車(chē)輛很多都會(huì)經(jīng)過(guò)北京，資料顯示，將近30%的北京機(jī)動(dòng)車(chē)污染來(lái)自外地過(guò)境的車(chē)輛。限號(hào)措施的施行使空氣質(zhì)量明顯改觀，也充分說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。

(三)相關(guān)法律法規(guī)制度不健全。歐美等國(guó)家大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)顯示，必須要有完善的法律法規(guī)制度作為支撐。我國(guó)目前涉及大氣治理的法律法規(guī)主要有《環(huán)境保護(hù)法》(2014年)和《大氣污染防治法》(2000年修訂)以及2013年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(大氣十條)等。《環(huán)境保護(hù)法》要求，國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。但在大氣污染綜合治理區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控上沒(méi)有明確的規(guī)定。2014年9月，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，要求在京津冀以及周邊區(qū)域建立重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，但是并沒(méi)有明確京津冀三地政府具體的職責(zé)。在地方法律上，京津冀三地都有自己的《大氣污染防治條例》，但是相關(guān)規(guī)定也不統(tǒng)一，不能有效指導(dǎo)三地空氣環(huán)境有效的治理。

(四)環(huán)境信息不對(duì)稱(chēng)。目前京津冀三地沒(méi)有形成一致的環(huán)境信息公布機(jī)制，已經(jīng)公布的信息內(nèi)容不統(tǒng)一，沒(méi)有充分的協(xié)商，三方到底需要什么樣的環(huán)境信息。從北京、天津以及河北部分市的顆粒物污染源解析結(jié)果顯示，三地均存在區(qū)域污染遷移問(wèn)題，大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)上，京津冀三地都實(shí)現(xiàn)了國(guó)家、省、市三級(jí)聯(lián)網(wǎng)和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)傳輸，但彼此的數(shù)據(jù)共享不多，無(wú)法準(zhǔn)確得知各地的排污情況及治理力度，特別是污染源的信息共享上缺乏透明度，都為了自己的經(jīng)濟(jì)利益不敢直接公示相關(guān)信息。

(五)京津冀三地政府協(xié)調(diào)機(jī)制缺失。從已經(jīng)公布的京津冀三地部分地區(qū)的污染源解析結(jié)果看，北京PM2．5 污染源中，有28% ～36%的來(lái)自區(qū)域傳輸，天津市PM2．5 來(lái)源中，有22%～34%的來(lái)自區(qū)域傳輸。河北省已公布的各市結(jié)果看PM2．5來(lái)源中，有15% ～30%的來(lái)自區(qū)域傳輸。三地的污染源區(qū)域傳輸比例均較高，需要三地政府協(xié)調(diào)，共同治理污染。但是現(xiàn)在還缺少有效的合作機(jī)制，合作都是運(yùn)動(dòng)式的，比如2008年奧運(yùn)會(huì)，2014年的APEC 會(huì)議和2015年“9．3”閱兵等活動(dòng)，均是在中央的直接干預(yù)下合作的，沒(méi)有形成長(zhǎng)效的合作機(jī)制。

二、京津冀地區(qū)大氣污染綜合治理對(duì)策

(一)建立京津冀三地政府協(xié)調(diào)機(jī)制。為了應(yīng)對(duì)京津冀地區(qū)大氣污染急劇惡化的趨勢(shì)，有效控制污染的蔓延，2013年10月，在北京成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組。辦公室設(shè)在北京市環(huán)境保護(hù)局的“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”，負(fù)責(zé)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組日常運(yùn)轉(zhuǎn)工作。該機(jī)構(gòu)的成立為以后的政府間協(xié)作提供了平臺(tái)，但是機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別太低，在當(dāng)前的行政體制下很難能有效開(kāi)展工作。三地政府應(yīng)以京津冀協(xié)同發(fā)展為契機(jī)，立足國(guó)家治理，從頂層入手，組建京津冀環(huán)境污染綜合治理委員會(huì)或成立環(huán)境質(zhì)量控制管理區(qū)，這一點(diǎn)上可以借鑒美國(guó)加州南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)的成功治理模式。設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)工作，打破現(xiàn)有的大氣污染防治協(xié)作小組依托在北京市環(huán)保局的困境，打破現(xiàn)有的管理體制，創(chuàng)新機(jī)制，真正形成實(shí)體的管理機(jī)構(gòu)，切實(shí)發(fā)揮協(xié)調(diào)組織功能。

(二)制定法律法規(guī)。目前已經(jīng)實(shí)施的大氣污染治理的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》(2014年)、《大氣污染防治法(2000年修訂)》和《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(大氣十條)等。三地政府還需要根據(jù)現(xiàn)有的法律，盡快修訂各自的《大氣污染防治條例》，制定具體的行動(dòng)計(jì)劃。同時(shí)三地政府應(yīng)充分協(xié)商，制定區(qū)域的大氣污染綜合治理相關(guān)法律，進(jìn)一步規(guī)范區(qū)域內(nèi)的大氣污染綜合治理。

(三)調(diào)整產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)、加大污染治理力度。從天津和河北的污染源解析結(jié)果可知，兩地燃煤的排放比重比較大，要針對(duì)性地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰落后的產(chǎn)能，鼓勵(lì)企業(yè)的升級(jí)改造。將調(diào)結(jié)構(gòu)、控污染有機(jī)結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，從源頭減少污染物排放。對(duì)效益差、污染重的產(chǎn)業(yè)，有序地予以淘汰。同時(shí)積極開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)、有效的廢氣治理措施，嚴(yán)格監(jiān)督企業(yè)的污染治理設(shè)備的運(yùn)行。在推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、搬遷的同時(shí)，積極推進(jìn)環(huán)保設(shè)施的升級(jí)改造，完成火電、鋼鐵、化工等行業(yè)的除塵、脫硫、脫硝任務(wù)，嚴(yán)格控制石油化工企業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物的排放，真正實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。同時(shí)鼓勵(lì)使用清潔能源，要從頂層設(shè)計(jì)保證河北和天津清潔能源的供應(yīng)量，不能出現(xiàn)一方面鼓勵(lì)使用，另一方面沒(méi)有清潔能源的供應(yīng)的矛盾局面，真正滿足需求。

(四)建立環(huán)境污染補(bǔ)償機(jī)制。北京的第二產(chǎn)業(yè)比重較小，而天津和河北的比重均較高，環(huán)境污染的治理成本本身就比較高，比如河北的承德、張家口地區(qū)為了北京的發(fā)展已經(jīng)犧牲了很多，北京的人均收入明顯高于天津和河北。從全局出發(fā)，應(yīng)該建立環(huán)境污染補(bǔ)償制度，給予環(huán)境污染治理地區(qū)一定的補(bǔ)償，也能調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的工作積極性。

(五)機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治。截止到2014年底，北京、天津和河北省的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量達(dá)到近2，200 余萬(wàn)量。污染源解析結(jié)果顯示，三地機(jī)動(dòng)車(chē)污染源排放達(dá)到近15%左右，因此必須控制機(jī)動(dòng)車(chē)的增長(zhǎng)速度，同時(shí)嚴(yán)格控制機(jī)動(dòng)車(chē)的尾氣排放，積極推進(jìn)新能源和混合動(dòng)力汽車(chē)，淘汰落后的車(chē)輛，大力發(fā)展公共交通系統(tǒng)。同時(shí)政府通過(guò)建設(shè)自行車(chē)專(zhuān)用車(chē)道、推動(dòng)新能源汽車(chē)、改善公共交通環(huán)境等措施來(lái)滿足人們?nèi)粘３鲂械男枰Ｍ瑫r(shí)通過(guò)減免停車(chē)費(fèi)用和汽車(chē)使用稅以及高額的返利，大力推動(dòng)清潔汽車(chē)的使用，有效控制機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染。

三、結(jié)語(yǔ)

京津冀大氣污染綜合治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要從頂層設(shè)計(jì)，要以法律法規(guī)制度為基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整以及污染物控制技術(shù)為工具，機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制為抓手，建立環(huán)境污染補(bǔ)償機(jī)制為激勵(lì)手段，三地密切配合，才能從根本上解決區(qū)域大氣環(huán)境污染問(wèn)題。

［1］中華人民共和國(guó)環(huán)保部．2014年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)［Z］．

［2］河北省、天津市、北京市人民政府．2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［Z］．

［3］王小新，董明月．京津冀大氣污染聯(lián)合防治政府間合作機(jī)制研究［J］．江蘇商論，2014，18:129 ～130

［4］于溯陽(yáng)，藍(lán)志勇．大氣污染區(qū)域合作治理模式研究［J］．天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，16(6):57 ～65

［5］王躍思，姚利，等．京津冀大氣霾污染及控制策略思考［J］．中國(guó)科學(xué)院院刊，2013，28(3):353 ～362

［6］周強(qiáng)．京津冀霧霾產(chǎn)生的根本原因及如何治理［J］． 科技咨詢(xún)，2014，8:125 ～129