準(zhǔn)確把握和運(yùn)用施工許可證制度的思考

□阿不都沙拉木·阿布里孜

一、建設(shè)工程施工許可制度

我國《中華人民共和國建筑法》提出:建筑工程開工前，建設(shè)單位應(yīng)該按照國家相關(guān)規(guī)定向工程所在地的縣級以上建筑主管部門申請施工許可證。頒發(fā)建設(shè)工程施工許可證的目的是:在建設(shè)工程開工之前，由國家授權(quán)的有關(guān)行政主管部門對建設(shè)工程是否符合法定的開工條件進(jìn)行審核，以此保證施工工程的合法性。建筑行政主管單位會對工程進(jìn)行審核，審核通過的則給予其相應(yīng)的施工許可證，如果審核不通過，那么是不允許其施工的，也就不會向其發(fā)放`施工許可證?？傊?，實施施工許可證制度是國內(nèi)外普遍采取的法制制度，其目的就是實現(xiàn)對建筑工程的干預(yù)，避免非法施工行為存在，以此保障國家和人民的財產(chǎn)不受到損失，比如不合法的施工工程，其規(guī)劃不僅不符合城市法制趨勢，而且其施工的質(zhì)量、施工人員的權(quán)益等方面都不會得到保障，因此必須要對其進(jìn)行監(jiān)管，實現(xiàn)法制化的保障。在強(qiáng)調(diào)依法治國的背景下，準(zhǔn)確把握與運(yùn)用建筑工程施工許可證制度是我國建筑法的基本要求，也是從事施工作業(yè)的前提。

二、申請施工許可證的條件

(一)該工程有建筑工程用地批準(zhǔn)手續(xù)。我國對工程用地的規(guī)定比較嚴(yán)格，也比較明確，任何單位和個人需要使用土地的，都必須要向行政主管部門進(jìn)行申請，獲得土地使用權(quán)之后才能夠進(jìn)行施工，而且如果所使用的土地屬于國有建設(shè)用地的，則要獲得當(dāng)?shù)厝嗣裾呐鷾?zhǔn)之后才能使用。建筑工程用地審批手續(xù)是從事土地開發(fā)的第一步，也是將土地使用合法化的必要手段，如果該土地沒有獲得用地審批手續(xù)，那么任何人都不得在其上面進(jìn)行動工，這樣一來在該土地上的施工也就屬于違法，因此自然而然不能獲得施工許可證。

(二)基于土地施工的性質(zhì)，其必須要獲得規(guī)劃許可證。規(guī)劃許可證是對土地使用性質(zhì)和用途的總體規(guī)劃，是國家相關(guān)部門站在整體發(fā)展的戰(zhàn)略上對土地用途的規(guī)劃，因此要想獲得施工許可證就必須要向規(guī)劃部門申請規(guī)劃許可證，將土地的使用用途進(jìn)行確定，規(guī)劃許可證根據(jù)土地的性質(zhì)分為城鎮(zhèn)用地規(guī)劃許可證和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證:建設(shè)用地規(guī)劃許可證，主要是針對城鎮(zhèn)建設(shè)用地而言的，根據(jù)土地的出讓方式不同有不同的規(guī)定，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)以撥付方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目需要建設(shè)單位向有關(guān)部門提出申請，申請用地規(guī)劃許可證，經(jīng)過相關(guān)部門的認(rèn)真審核之后再進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃許可證的頒布。用地規(guī)劃許可證是建設(shè)單位獲得土地的首要條件，也是建設(shè)單位向當(dāng)?shù)厝嗣裾暾埻恋貏潛艿谋匾獥l件，因此某種意義上講，土地規(guī)劃許可證是獲得土地的前提，而獲得土地規(guī)劃許可證并不代表就獲得了土地用地，而是獲得了土地用地的可能，其還必須要經(jīng)過縣級以上人民政府的批準(zhǔn)。對于以出讓方式獲得國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，需要建設(shè)單位與國家相關(guān)部門簽訂相關(guān)土地出讓合同之后，再向相關(guān)部門進(jìn)行申請，縣級以上人民政府在經(jīng)過審核之后，頒布建設(shè)用地規(guī)劃許可證;建設(shè)工程規(guī)劃許可證主要是針對城鎮(zhèn)規(guī)劃片內(nèi)的建筑物、道路以及其他工程建設(shè)而言的，同上述相同，需要建設(shè)單位向鎮(zhèn)級人民政府提出申請，經(jīng)過鎮(zhèn)級人民政府審核之后獲得的建設(shè)工程規(guī)劃許可證?？傊?，規(guī)劃許可證是基于土地使用而建立的一種制度，它是反映土地建設(shè)符合城市規(guī)劃的具體表現(xiàn)，因此規(guī)劃許可證是獲得土地施工許可證的關(guān)鍵因素之一。

(三)需要拆遷的，其拆遷進(jìn)度符合施工要求。目前，許多城市正在開展棚戶區(qū)改造工程，大多數(shù)工程均牽涉到拆遷。如果拆遷工作進(jìn)行的不順利，就意味著后續(xù)施工無法進(jìn)行。因此，建設(shè)工程在開始修建之前，必須首先解決拆遷的問題。但是，解決拆遷的問題并不意味著必須要拆遷完畢才能施工，可以進(jìn)行有效的拆遷與施工流水作業(yè)的組織設(shè)計，使拆遷的進(jìn)度滿足后續(xù)施工要求，以達(dá)到縮短總工期的目的。

(四)具有明確的主體。取得施工許可證的前提就是必須要具有明確的施工單位主體，確定主體是取得許可證的基本要素，如果不能確定主體是不允許進(jìn)行施工的，因此是不能對其進(jìn)行施工許可的。

(五)科學(xué)的施工圖紙和相關(guān)技術(shù)資料。具有相應(yīng)的施工圖紙和技術(shù)資料是取得許可證的前提要素之一，施工單位的科學(xué)施工必須要依靠科學(xué)的施工圖紙規(guī)劃和技術(shù)資料等，以此指導(dǎo)施工的進(jìn)行，當(dāng)然施工企業(yè)依據(jù)的施工圖紙和技術(shù)必須要按照相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行審核。

(六)具有保證工程質(zhì)量和安全的具體措施。安全施工是施工單位施工的必要條件，我國相關(guān)法律對安全施工的要求比較嚴(yán)格，建設(shè)單位獲得施工許可證的基礎(chǔ)就是要求施工單位要按照有關(guān)規(guī)定實施安全管理措施，如果建設(shè)單位沒有采取安全措施或者安全措施不符合要求，是不能獲得施工許可證的。

(七)資金已經(jīng)到位。資金是維護(hù)施工的必要因素，也是實施施工的必要條件，如果建設(shè)單位沒有準(zhǔn)備足夠的資金，那么就很有可能出現(xiàn)工程中途中斷的問題，從而引發(fā)系列的社會問題，因此要求施工單位準(zhǔn)備足夠的資金是對建設(shè)單位的必要要求。我國法律對建設(shè)資金的具體要求為:根據(jù)建設(shè)工期的長短，建設(shè)周期不足1年的，準(zhǔn)備的資金不少于工程合同的一半。建設(shè)周期長于1年的，到位的資金不得少于工程合同的30%;建設(shè)單位應(yīng)該向有關(guān)行政部門提供資金證明的資料，有條件的可以實施銀行付款保函。

(八)法律法規(guī)規(guī)定的其他條件。法律規(guī)定的其它條件主要是對上述幾種情況的補(bǔ)充，這是因為建設(shè)施工的各種條件因素比較復(fù)雜，尤其是施工環(huán)境具有不可控性，因此依靠法律中具體的規(guī)定不能全面覆蓋許可證獲得的方式，因此需要法律對一些情況進(jìn)行概括，這樣規(guī)定的目的是為了同其他法律，行政法規(guī)定相街接。因此，我國相關(guān)法律規(guī)定了一些特殊的情形，但是法律中出現(xiàn)的申請許可證的條件變更需要由全國人大委員會制定的行政法規(guī)才能進(jìn)行更改。目前我國新增的申請條件主要包括監(jiān)理和消防設(shè)計審核。

1．施工必須要實施監(jiān)理制度。監(jiān)理是保障施工質(zhì)量的必要手段，通過監(jiān)理的監(jiān)督可以及時發(fā)現(xiàn)施工中存在的問題，從而要求施工單位進(jìn)行更改，因此建設(shè)單位獲得施工許可證就必須要按照規(guī)定有已委托的監(jiān)理。

2．消防問題是當(dāng)前施工建設(shè)的基本要求。做好消防工作能夠有效防止重大火災(zāi)的出現(xiàn)，保障人民生命財產(chǎn)安全，因此施工單位施工項目必須要經(jīng)過消防部門的審核之后，才能申請施工許可證。

總之施工單位必須要具備以上8 個條件之后，才可以向有關(guān)行政部門申請施工許可證，建設(shè)單位不得在沒有施工許可證的條件下施工。一般有關(guān)部門在收到施工企業(yè)提交的申請材料之后，需要在15日內(nèi)給予其答復(fù)。

三、沒有施工許可證施工的法律后果

建設(shè)單位不得在沒有獲得施工許可證的情況下自行開工，無論施工單位采取何種變相方式都是不允許的，例如在實踐中，施工單位為了趕進(jìn)度，他們會采取劃分施工工程的方式，將施工工程劃分為若干個小工程，以此逃避有關(guān)部門的審核，對于建設(shè)單位的違規(guī)操作，我國《建筑法》對其規(guī)定:未取得施工許可證擅自開工的責(zé)令改正，對不符合開工條件的責(zé)令停止施工，可處以罰款。具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)為程合同價款1%以上2%以下的罰款。

四、不需要申請施工許可證的工程類型

基于特殊因素的存在，在實踐中存在很多不需要申請施工許可證的項目，這些項目在某種意義上屬于特殊類型，查閱我國相關(guān)法律，有著明確的規(guī)定:一是國務(wù)院建設(shè)單位確定限額以下的小型工程。對于限額的具體要求，我國相關(guān)法律指出:工程項目的投資額在30 萬元以下獲得建筑面積在300 平方米以下的工程屬于限額項目，該工程由于工程用地比較少，因此不需要向有關(guān)部門進(jìn)行申請，當(dāng)然對于限額的具體規(guī)定，省級人民政府也可以根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整，但是需要將調(diào)整的內(nèi)容向國務(wù)院建設(shè)行政單位進(jìn)行備案;二是屬于文物保護(hù)的工程。對于文化古跡的保護(hù)工程是不需要向建設(shè)單位申請施工許可證的;三是屬于自然災(zāi)害的搶險工程。搶險工程由于是針對自然災(zāi)害而言的，其具有突發(fā)性和危害性，因此是不需要申請許可證的，例如在2008年汶川大地震后，進(jìn)行的自救性的工程建筑，由于其多數(shù)屬于臨時性建設(shè)，因此不需要進(jìn)行申請;四是臨時性建筑。在工地中出現(xiàn)的用工人員的宿舍、食堂等屬于臨時建筑，其在使用一段時間之后是被拆除的，因此不需要獲得施工許可證;五是軍用房屋建筑。由于軍隊涉及國家機(jī)密，因此軍隊的建筑項目多數(shù)屬于保密性質(zhì)，因此不需要向地方行政單位進(jìn)行申請，以此避免出現(xiàn)軍事信息的泄露;六是不重復(fù)辦理施工許可證的建設(shè)工程。不重復(fù)辦理施工許可證建設(shè)工程，在實踐中有部分施工單位在獲得土地使用權(quán)之后，不及時開工建設(shè)，而是采取拖延的辦法，這樣一來其原來獲得的施工許可證就會過期，因此需要再向有關(guān)部門提出申請，但是為了避免重復(fù)辦公的問題，按照相關(guān)法律規(guī)定，不再領(lǐng)取施工許可證。

五、建設(shè)工程施工許可證的管理

(一)重新核驗施工許可證的條件。對于中止施工的建筑工程，建設(shè)單位應(yīng)該自中止施工之日一個月內(nèi)，向有關(guān)部門提出申請。建筑工程恢復(fù)施工時，應(yīng)當(dāng)向發(fā)證機(jī)關(guān)報告;中止施工滿一年的工程恢復(fù)施工前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)報發(fā)證機(jī)關(guān)核驗施工許可證。中止施工在實踐中比較常見，因為工程施工的環(huán)境比較復(fù)雜，施工單位因為自身的原因，比如沒有足夠的資金或者因為出現(xiàn)了重大的惡劣天氣等都會導(dǎo)致施工工程不得不被迫停工。對于因故中止施工的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的時限向發(fā)證機(jī)關(guān)報告，并按照規(guī)定做好建設(shè)工程的維護(hù)管理工作，以防止建設(shè)工程在中止施工期間遭受不必要的損失，保證在恢復(fù)施工時可以盡快啟動。例如，建設(shè)單位與施工單位應(yīng)當(dāng)確定合理的停工部位，并協(xié)商提出善后處理的具體方案，明確雙方的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù);建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)派專人負(fù)責(zé)，定期檢查中止施工工程的質(zhì)量狀況，發(fā)現(xiàn)問題及時解決;建設(shè)單位要與施工單位共同做好中止施工的工地現(xiàn)場的安全等項工作，防止因工地腳手架、施工鐵架、外墻擋板等腐爛、斷裂、墜落、倒塌等導(dǎo)致發(fā)生人身安全事故，并保管好工程技術(shù)檔案資料。在消除影響施工因素之后，建設(shè)單位要及時向發(fā)證單位報告有關(guān)情況，發(fā)證單位根據(jù)工程中止的年限按照不同的流程對施工單位的許可證進(jìn)行重新審核，對于中止施工滿1年的，發(fā)證單位要向其進(jìn)行審核，查看其是否具備施工的條件，經(jīng)過核驗符合條件的，施工單位可以施工，如果不符合條件的，則不能施工，并且發(fā)證單位要收回其許可證，待其具備施工條件之后再進(jìn)行發(fā)證。

(二)重新辦理開工報告的條件。對于取得施工許可證的企業(yè)，如果在取得施工許可證的6 個月內(nèi)進(jìn)行施工，那么施工企業(yè)要想重新開工的話，就需要向有關(guān)部門提出申請，申請重新開工，當(dāng)然對于重新開工的報告條件有著嚴(yán)格的規(guī)定，也就是開工的工程都屬于大中型建設(shè)項目。

(三)施工許可證廢止的條件。對于已經(jīng)取得施工許可證的施工企業(yè)如果沒有在取得施工許可證的3 個月內(nèi)進(jìn)行施工的，而且也沒有向有關(guān)部門申請延期的，有關(guān)部門則要向其提出施工許可證作廢的說明，施工企業(yè)申請的施工許可證就自行被廢止。當(dāng)然施工企業(yè)提出的延期也有明確的時間規(guī)定，也就是取得施工許可證延期的不得超過2 次，而且每次超過的時間不得超過3 個月。之所以允許施工企業(yè)提出延期申請主要是考慮到施工環(huán)境的特殊性而提出的，其符合法律制度的人性化規(guī)定。

六、結(jié)語

綜上所述，我國已建立了以《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》和《建筑工程施工許可管理辦法》等法律法規(guī)為基礎(chǔ)的施工許可證制度，并全面實施近15年，但是，仍然存在不領(lǐng)取施工許可證就開工的違法現(xiàn)象，作為建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地了解其內(nèi)涵，必須掌握在操作層面上的具體要領(lǐng)并有效實施，才能保證建設(shè)工程在法律的正確軌道上順利展開。

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