唐山市重點城鎮(zhèn)發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新研究

康偉立

摘 要：重點城鎮(zhèn)是走新型城鎮(zhèn)化道路、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點，通過研究唐山市幾個重點城鎮(zhèn)的現(xiàn)狀與存在的問題，提出科學(xué)設(shè)置職權(quán)、推進(jìn)財稅與投融資制度改革、落實戶籍與社保制度、完善土地及住房制度改革等對策。以期通過體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，解除瓶頸，實現(xiàn)城鎮(zhèn)功能提升、權(quán)限擴(kuò)充、機(jī)制高效，最終真正實現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

關(guān)鍵詞：唐山市；城鎮(zhèn)化；體制機(jī)制；創(chuàng)新

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）04-0158-02

2013年11月中共中央十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。

重點城鎮(zhèn)是走新型城鎮(zhèn)化道路、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點，是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的重要載體，是就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的重要平臺，是帶動周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的橋梁和紐帶。重點城鎮(zhèn)發(fā)展是城鎮(zhèn)化中一項重要的長期性、系統(tǒng)性工程，隨著唐山市城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，重點城鎮(zhèn)發(fā)展的體制機(jī)制需要改革創(chuàng)新。通過改革創(chuàng)新提高整個行政系統(tǒng)的工作效率，力求建成一個機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)合理、運作程序科學(xué)規(guī)范、人員行為科學(xué)有序的行政系統(tǒng)和運行機(jī)制。唐山市是河北省唯一的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展市級試點單位，應(yīng)在重點城鎮(zhèn)體制機(jī)制創(chuàng)新上先行探索，為后續(xù)其他重點城鎮(zhèn)的建設(shè)提供經(jīng)驗和示范。

一、唐山市重點城鎮(zhèn)現(xiàn)狀

（一）重點城鎮(zhèn)概況

2012年唐山市城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合指數(shù)在河北省11個設(shè)區(qū)市中排名第一位，其中小城鎮(zhèn)對全市城市化水平的貢獻(xiàn)率達(dá)到了50%以上。其中有11個鎮(zhèn)（含5個縣城鎮(zhèn)）被國家六部委核定為國家重點鎮(zhèn)，18個建制鎮(zhèn)被省政府確定為省級重點鎮(zhèn)，19個建制鎮(zhèn)（農(nóng)場）被核定為市級重點鎮(zhèn)。

以鴉鴻橋鎮(zhèn)、馬蘭峪鎮(zhèn)、韓城鎮(zhèn)、黃各莊鎮(zhèn)、響嘡鎮(zhèn)、木廠口鎮(zhèn)等6個重點鎮(zhèn)為例。這6個重點鎮(zhèn)鎮(zhèn)域總面積約為370平方公里，戶籍總?cè)丝诩s為29萬人，分別占唐山市總面積1.4萬平方公里的1/40、唐山市總?cè)丝?/26。2012年，6個重點鎮(zhèn)創(chuàng)造了約300億元總產(chǎn)值，約占全市總產(chǎn)值的1/15強(qiáng)。6個重點鎮(zhèn)的平均地區(qū)生產(chǎn)總值和稅收總額是其余各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均值的2倍以上，可見六個重點城鎮(zhèn)在唐山市鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著巨大的主導(dǎo)作用。

（二）唐山農(nóng)村城鎮(zhèn)化總體水平

從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重與城鎮(zhèn)化關(guān)系看，以非農(nóng)人口衡量的唐山市城市化發(fā)展水平從總體發(fā)展趨勢來看，也呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢。但是根據(jù)2010年國家的《中國城市化率報告》中的數(shù)據(jù)，2010年全國以及河北省以非農(nóng)人口衡量的城市化率分別為33.28%和30.95%，同時期唐山的城市化率達(dá)到了33.51%，分別高于全國及河北省0.23個百分點和2.56個百分點。但是從河北省整體的發(fā)展情況來看，2010年石家莊市和秦皇島市的城市化水平分別為41.21%和42.01%，遠(yuǎn)高于唐山市的城市化發(fā)展水平。初步估算，農(nóng)業(yè)經(jīng)過結(jié)構(gòu)調(diào)整、集約化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，現(xiàn)有鄉(xiāng)村勞動力資源大約近50%都需要轉(zhuǎn)移出來，這將給唐山農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供持續(xù)不竭的動力。

二、唐山市重點城鎮(zhèn)發(fā)展中體制機(jī)制的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收分成較低

土地出讓金由上一級國土資源局控制，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收分成較低。而且一些重點城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量不高，政府現(xiàn)有收入不足以滿足運轉(zhuǎn)。根據(jù)傳統(tǒng)的財政分配方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏應(yīng)有的財政自主權(quán)，也就不能調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性。

（二）職能有待完善

在行政審批、行政許可、行政管理等環(huán)節(jié)上鎮(zhèn)級政府職能不完善。有些職能部門雖然在鎮(zhèn)里面設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，但由于是垂直管理，只接受上級部門領(lǐng)導(dǎo)，鎮(zhèn)政府對駐鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)督，影響了行政執(zhí)法的效能。存在著“條塊矛盾”，體制不夠順暢，執(zhí)法工作難以形成合力。重點城鎮(zhèn)與有關(guān)部門在對口及職能關(guān)系上難以理順劃清。在現(xiàn)行運行機(jī)制中，權(quán)力在“條”，責(zé)任在“塊”，鎮(zhèn)政府實際承擔(dān)職能表現(xiàn)泛化，缺乏應(yīng)有的職權(quán)和手段。

（三）建設(shè)資金不足

鎮(zhèn)政府財政收入全部上繳縣區(qū)財政，鎮(zhèn)政府可支配資金非常有限，社會資金投入潛力還沒有被充分激發(fā)出來，重點城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口較大，難以滿足建設(shè)需要。在重點城鎮(zhèn)建設(shè)中，資金緊張是普遍面臨的難題。重點中心鎮(zhèn)的建設(shè)資金主要來源于兩個方面：鎮(zhèn)自有資金和外部融資。然而現(xiàn)實的情況是，一方面，作為鎮(zhèn)級政府，并沒有充裕的自有資金可供利用；另一方面，農(nóng)村金融服務(wù)體系非常不健全，大部分鎮(zhèn)沒有能力充分利用市場機(jī)制籌措建設(shè)資金，缺乏融資主體，又缺乏運作經(jīng)費。

（四）鎮(zhèn)政府“小馬拉大車”的現(xiàn)象日益突出

人口的爆發(fā)式集聚也使城鎮(zhèn)管理、環(huán)境整治及社會管理等方面存在諸多問題。同時由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，流動人口較多，各種矛盾相對突出，維穩(wěn)和社會治安的壓力相當(dāng)顯著。失地農(nóng)民的養(yǎng)老等保障機(jī)制尚未建立起來，農(nóng)民的建房需求與用地緊張之間的矛盾日益突出。在現(xiàn)行體制框架下，鎮(zhèn)級政府的可用財力非常有限，所能提供的公共服務(wù)很薄弱。

三、唐山市重點城鎮(zhèn)發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的對策思考

重點城鎮(zhèn)體制機(jī)制的改革創(chuàng)新必須以擴(kuò)充了的管理內(nèi)容以及由此確定的新的管理目標(biāo)為依據(jù)。重點城鎮(zhèn)的發(fā)展演進(jìn)過程，實際上也是其管理內(nèi)容不斷充實、體制機(jī)制不斷變遷的過程。因此，提出以下幾點對策：

（一）科學(xué)設(shè)置職權(quán)

按照“依法下放、能放則放”的原則，面對唐山市各重點城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量日益增長、建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大、人口集聚加快的現(xiàn)實，賦予重點城鎮(zhèn)必要的管理權(quán)限。為重點城鎮(zhèn)“松綁”，通過增加授權(quán)委托和延伸部門機(jī)構(gòu)等方式，積極探索部門職能權(quán)限下放，提高重點城鎮(zhèn)的行政事務(wù)管理能力。根據(jù)重點城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化事業(yè)發(fā)展的需要，設(shè)立相對完善的行政機(jī)構(gòu)，既避免人浮于事，也要保證管理需要，如成立規(guī)劃建設(shè)分局、國土資源分局、綜合執(zhí)法分局等，完善執(zhí)法管理職能，解決好城鎮(zhèn)管理問題。進(jìn)一步突出重點城鎮(zhèn)的主體地位，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、重心下移、屬地管理、提高效能的要求，賦予重點城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)管理等方面的縣級管理權(quán)限。垂直部門派駐重點城鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作納入其績效考核體系，主要領(lǐng)導(dǎo)的任免須事先征求鎮(zhèn)黨委、人大、政府的意見和建議。endprint

（二）推進(jìn)財稅與投融資制度改革

第一，一些重點城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量不高，政府現(xiàn)有收入不足以滿足運轉(zhuǎn)。按照財權(quán)事權(quán)相結(jié)合原則，財政分配重心下移，提高鎮(zhèn)級分成比例，同時加大對鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付。以分稅制為基礎(chǔ)，逐步建立機(jī)構(gòu)完整、功能健全的重點城鎮(zhèn)一級財政，增強(qiáng)辦大事能力和自我發(fā)展能力，通過財稅分享機(jī)制壯大鎮(zhèn)級財力。增加重點城鎮(zhèn)的財政超基數(shù)收入返還，全額返還基礎(chǔ)設(shè)施配套費、水資源費等專項資金。凡重點城鎮(zhèn)范圍所產(chǎn)生的土地出讓金留縣市區(qū)部分，全部返還重點城鎮(zhèn)，用于耕地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第二，遵循“讓利于鎮(zhèn)，適當(dāng)放寬”的原則，擴(kuò)大重點城鎮(zhèn)可支配的資金范圍，讓其有比較充裕的資金調(diào)配權(quán)和使用權(quán)。由唐山市設(shè)立重點城鎮(zhèn)培育發(fā)展基金，市級財政每年安排一定數(shù)額的資金專項用于重點城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的建設(shè)。以財政補(bǔ)助的方式支持具有示范性、導(dǎo)向性的重點城鎮(zhèn)培育發(fā)展和改革創(chuàng)新項目，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口、土地三集中。各級職能部門在政策扶持和公共資源配置上，要對重點城鎮(zhèn)建設(shè)項目優(yōu)先安排，著力改善重點城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境。

（三）落實戶籍與社保制度

加快人口集聚，多渠道吸引人口進(jìn)入重點城鎮(zhèn)，形成有利于人口合理流動的機(jī)制，保持合理的重點城鎮(zhèn)人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，初步建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理體制，按照居住地和就業(yè)原則確定身份。遷移合并分散的自然村、小行政村，促進(jìn)人口向重點城鎮(zhèn)移動。凡在重點城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的人員及其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口，改革和簡化入戶手續(xù)，在教育、就業(yè)、社會保障等方面享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等待遇；在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民之日起3年內(nèi)，可繼續(xù)享受農(nóng)村居民生育政策。走“土地?fù)Q保障”的路子，對自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，可在重點城鎮(zhèn)優(yōu)惠購房。

（四）完善土地制度改革

在土地使用制度改革方面，應(yīng)在農(nóng)業(yè)用地保持動態(tài)平衡的前提下，優(yōu)先保證重點城鎮(zhèn)的建設(shè)用地。探索各種內(nèi)部流轉(zhuǎn)辦法，依據(jù)“明確所有權(quán)、確保承包權(quán)、搞活使用權(quán)”的原則，允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)采取協(xié)議出讓、公開拍賣租用等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)民將承包土地使用權(quán)異地轉(zhuǎn)包和投資入股開發(fā)，有條件的地方還可將農(nóng)民承包的土地和宅基地按級差地租收益折成一定的比例置換重點城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)的土地，作為其進(jìn)鎮(zhèn)的居住和經(jīng)營用地。培育土地流轉(zhuǎn)市場，通過市場機(jī)制提高土地利用率，從而既能保證農(nóng)民的長期利益，又能降低重點城鎮(zhèn)的土地開發(fā)成本，提高農(nóng)戶向重點城鎮(zhèn)遷移的積極性。盤活存量建設(shè)用地，內(nèi)涵挖潛，提高土地的集約利用率，處理好小城鎮(zhèn)建設(shè)用地與嚴(yán)格保護(hù)耕地的關(guān)系。開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，通過土地復(fù)墾實現(xiàn)占補(bǔ)平衡后，節(jié)約的用地指標(biāo)和土地整理后置換出來的新增建設(shè)用地指標(biāo)，都用于重點城鎮(zhèn)建設(shè)。

總之，唐山市重點城鎮(zhèn)發(fā)展需要體制機(jī)制的持續(xù)改革創(chuàng)新，通過政策調(diào)整解除瓶頸，要通過轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新行政行為、完善機(jī)構(gòu)設(shè)置等改革創(chuàng)新活動，實現(xiàn)城鎮(zhèn)功能提升、權(quán)限擴(kuò)充、機(jī)制高效、運作科學(xué)、行為有序，最終真正實現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]endprint