湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保險問題及對策分析

粟湘福

摘 要：農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題對于中國社會的發(fā)展以及縮小城鄉(xiāng)的貧富差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化有著重要而深刻的意義。揭示當(dāng)前湖南農(nóng)村養(yǎng)老保險在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、保值增值、政府宣傳和法律約束四個方面存在的主要問題，并對如何解決這些問題提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；現(xiàn)狀；問題；對策；湖南??；農(nóng)村

中圖分類號：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）04-0053-03

一、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的必要性

（一）人口老齡化逐漸加深

所謂人口老齡化，是指老年人在總?cè)丝谥械南鄬Ρ壤仙?。按國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，若60歲以上的老年人口或者65歲以上的老年人口在總?cè)丝谥械谋壤^10%和7%，即可看作是達(dá)到了人口老齡化。據(jù)統(tǒng)計，湖南老年人口比例在近二十年中不斷上升，在2012年的統(tǒng)計中老年人口比例已經(jīng)達(dá)到10.26%，湖南省將面臨人口老齡化沉重壓力。所以，能否妥善解決農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老問題不僅關(guān)系到政府職能可以實現(xiàn)與否，更關(guān)系到整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程和整個社會的安定團(tuán)結(jié)。建立并完善一種適合湖南省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式已經(jīng)是理論和現(xiàn)實都迫切需要解決的難題。

（二）家庭養(yǎng)老模式難以為繼

就目前來說，養(yǎng)老保險主要有家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老兩種方式，家庭養(yǎng)老是中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，也就是老人由子女贍養(yǎng)，然而，隨著計劃生育政策的推行及深入開展，出生人數(shù)逐漸減少，而獨(dú)生子女越來越多，組成家庭的人口自然減少了，這就造成了家庭規(guī)模的縮小，也就是說老人的數(shù)量逐漸增加，而負(fù)擔(dān)贍養(yǎng)老人責(zé)任的人減少了；同時，隨著改革開放的深入，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民的生活水平也逐年提高，人們的生活方式發(fā)生了變化，各種生活條件也隨之得到改善，一個家庭戶，子女婚后另立門戶居多，致使家庭戶數(shù)大增，家庭規(guī)?？s小，家庭觀念開始淡薄，大家庭逐步解體向小型化迅速發(fā)展，三四口人的家庭已占居中堅，擁有大多數(shù)老年人口的農(nóng)村地區(qū)越來越多地呈現(xiàn)出“4.2.1”的家庭結(jié)構(gòu)模式。

農(nóng)村家庭的小型化趨勢，使得家庭供養(yǎng)老人的功能逐漸削弱，過去一對夫婦供養(yǎng)一對老人，現(xiàn)今或以后一對夫婦則要贍養(yǎng)兩對及兩對以上的老人，這樣不僅財力上難以支付，精力上也會力不從心，這就要求政府加強(qiáng)對農(nóng)村養(yǎng)老模式的逐步完善，讓新型的農(nóng)村養(yǎng)老模式保障老年人老有所養(yǎng)。

（三）農(nóng)村家庭空巢化

受傳統(tǒng)觀念的影響，大多數(shù)農(nóng)村老年人在年輕時所創(chuàng)造的財富基本上都用于子女的教育、婚嫁及家庭投資，而不是儲蓄養(yǎng)老。當(dāng)老年時，經(jīng)濟(jì)上只能靠子女，而 20世紀(jì)80年代，隨著中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，大量農(nóng)村年輕人不滿足于面朝黃土背朝天的生活狀況，大量向城市進(jìn)軍，或務(wù)工、或經(jīng)商。由于受條件限制，大多數(shù)老年人只能留守，形成空巢家庭，這些老年人沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，自養(yǎng)沒有保障，而來自子女的生活照料和精神慰藉都無法得到充分實現(xiàn)。所以，這就需要國家政府通過政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、社會保障等一系列途徑建立一種有利于構(gòu)建和諧社會的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式。

二、湖南農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀

（一）湖南農(nóng)村養(yǎng)老保險實施狀況

2009年9月4日發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見，決定從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)），以后逐步擴(kuò)大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。探索建立個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。湖南省是地處中部的農(nóng)業(yè)人口大省，全省轄14個市州、122個縣市區(qū)，農(nóng)業(yè)總?cè)丝? 437萬人，60周歲以上農(nóng)業(yè)人口868萬人。湖南省人民政府于2009年11月19日正式出臺了新農(nóng)保具體的實施政策和綱要，并選擇長沙縣等14個縣進(jìn)行試點工作。試點涉及600多萬農(nóng)村居民。2011年7月湖南省新農(nóng)保試點縣市區(qū)已達(dá)96個，占全省的78%。湖南省新農(nóng)保已覆蓋60周歲及以上農(nóng)村老人占全省同口徑老人的69%，超過全國平均水平9個百分點，2012年8月湖南省已經(jīng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋。2012年9月，全省1至4批122個試點縣市區(qū)的新農(nóng)保參保情況為：16～59周歲登記參保人數(shù)2 610萬人，60周歲及以上享受待遇人數(shù)790萬人。2011年7月底，湖南省財政撥付中央財政新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助9.84億元，確保符合待遇領(lǐng)取條件農(nóng)村老年人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。試點啟動以來，全省有278萬農(nóng)村老年人領(lǐng)取新農(nóng)保養(yǎng)老金，累計發(fā)放養(yǎng)老金20億元；參保繳費(fèi)人員810萬人，累計個人繳費(fèi)收入13億元，得到了農(nóng)村居民的衷心擁護(hù)。

（二）湖南養(yǎng)老保險存在的問題

深入分析當(dāng)前湖南省養(yǎng)老保險的運(yùn)行狀況，發(fā)現(xiàn)其與農(nóng)民對養(yǎng)老保險的需求之間還存在著一定的差距。具體而言，主要在以下幾個方面還存在著較為明顯的問題。

1.補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低

《湖南省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的實施意見》規(guī)定參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費(fèi)。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元～500元5個檔次。市州、縣市區(qū)政府可根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入情況，增設(shè)每年高于500元的繳費(fèi)檔次。政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保居民給予補(bǔ)貼。一是對基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)貼，中央財政對湖南省按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)每人每月55元給予全額補(bǔ)助，試點縣市區(qū)可以適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。資金由市州、縣市區(qū)政府負(fù)擔(dān)，例如：長沙市所有試點縣市區(qū)、株洲市四個城區(qū)、婁底市婁星區(qū)等試點縣市區(qū)增加了每人每月5元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。二是對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助，省、市州、縣市區(qū)人民政府對參保人繳費(fèi)每人每年補(bǔ)助不低于30元，其中省平均補(bǔ)20元，其余部分由市州、縣市區(qū)補(bǔ)貼。加上個人的繳費(fèi)，農(nóng)村農(nóng)民每月大多在100元左右的養(yǎng)老保險金，雖然提高了老年農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立能力，但不能徹底地解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題。在農(nóng)村貧困地區(qū)，由于地方財政無力補(bǔ)貼，老年人所享受的養(yǎng)老保險待遇就更低?！逗鲜∪嗣裾P(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的實施意見》規(guī)定有條件的市州、縣市區(qū)可對每提高一個檔次繳費(fèi)的，增加5元的補(bǔ)貼，增加的補(bǔ)貼可由市州、縣市區(qū)分擔(dān)負(fù)責(zé)，也可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村集體經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助。政府對每提高一個繳費(fèi)檔次和增加一個繳費(fèi)年度的補(bǔ)貼僅分別為每年5元，不同的繳費(fèi)檔次和繳費(fèi)年限之間差異化和層次化相對缺乏。因此，更高的繳費(fèi)檔次和繳費(fèi)年限對提高農(nóng)民并沒有太多吸引力。endprint

2.統(tǒng)籌管理層次低，保值增值難

農(nóng)村養(yǎng)老保險雖在籌資機(jī)制、繳費(fèi)及計發(fā)辦法等方面有了新的設(shè)計，然而在統(tǒng)籌層次上，仍以縣（市、區(qū)）為統(tǒng)籌單位。基金運(yùn)營方式為存銀行或買國債，受管理人員素質(zhì)、資金投資環(huán)境、管理機(jī)構(gòu)層次低的限制，縣級統(tǒng)籌無力對基金進(jìn)行投資管理并保證其安全。在銀行利率和國債收益率持續(xù)走低時，保值增值將是一大難題。

1998年以前，農(nóng)村養(yǎng)老基金的收繳保管、運(yùn)營和發(fā)放全部由民政部一家負(fù)責(zé)，缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制。1998年以后，就移交給勞動和社會保障部門，但在管理體制上并沒有實質(zhì)性的改變。這種管理體制，對社會養(yǎng)老保險資金沒有風(fēng)險防范意識，當(dāng)縣一級政府出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難時，難免會出現(xiàn)動用職權(quán)擠占或挪用這部分資金的情況，這樣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的安全性就無法得到保障，直接影響到以后養(yǎng)老金發(fā)放的靈活性。中國對社會保障資金的投資運(yùn)營一向有嚴(yán)格的規(guī)定，“對于基金結(jié)余，按現(xiàn)行政策規(guī)定只能用于認(rèn)購國債，轉(zhuǎn)存銀行和國務(wù)院規(guī)定的其他用途”，但農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行的是縣級統(tǒng)籌，由于縣級技術(shù)條件有限，基金管理人員專業(yè)性不高，在實際運(yùn)作中一般都采取存入銀行的辦法，所以資金增值渠道不暢，增值潛力得不到充分發(fā)揮。

3.政府宣傳深度不夠

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度宣傳面雖已擴(kuò)大，但深度不夠。大部分農(nóng)民僅知道政府讓交錢，到時自己去領(lǐng)錢就可以了，而對一些關(guān)鍵的信息都不了解，比如養(yǎng)老金籌集的渠道，養(yǎng)老金的支付結(jié)構(gòu)以及養(yǎng)老金如何運(yùn)作等等。政府宣傳工作沒有將政策中非常重要的繳費(fèi)和待遇向農(nóng)民解釋清楚，鼓勵其選擇更高的繳費(fèi)檔次和更長的繳費(fèi)年限。因而農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的保障性缺乏信心，參保積極性不高。農(nóng)村養(yǎng)老保險堅持個人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的原則。政策的扶持和宣傳力度在一定程度上影響著農(nóng)民的參保積極性。

湖南省部分縣區(qū)為獨(dú)生子女家庭購買一種特種養(yǎng)老保險，保險費(fèi)每年最低300元，獨(dú)女戶由鄉(xiāng)政府負(fù)擔(dān)，獨(dú)男戶由鄉(xiāng)政府、村委會和個人分別負(fù)擔(dān)50%。文件明文規(guī)定，獨(dú)生子女父母按月領(lǐng)養(yǎng)養(yǎng)老金，被保險人領(lǐng)取養(yǎng)老金不足五年身故的，其配偶和子女可以繼續(xù)領(lǐng)滿五年保險直至責(zé)任終止，被保險人領(lǐng)滿五年仍健在，可繼續(xù)領(lǐng)取養(yǎng)老金，至身故為止。但個別地區(qū)，保險公司違規(guī)操作，政府未能給老百姓一個明確的說法，大家普遍對養(yǎng)老保險不放心、很失望，使農(nóng)民的參保積極性越發(fā)的低了。

4.缺乏有效的法律約束機(jī)制

20世紀(jì)五六十年代，中國雖然原則上規(guī)定了在農(nóng)村建立社會養(yǎng)老保險和生活福利制度，但由于以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主，大多數(shù)農(nóng)村只對鰥寡孤獨(dú)的老人實行具有社會救濟(jì)性質(zhì)的“五保戶”制度，即保吃、保住、保穿、保醫(yī)、保葬。改革開放后，從1986年才開始建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。目前，各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部1992年頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》和農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險方法》的基礎(chǔ)上稍作修改而形成的，大多沒有針對性，所以可操作性差，至今尚無有關(guān)農(nóng)保方面的地方性法規(guī)，致使農(nóng)村養(yǎng)老保險工作在實施過程中處理具體問題時缺乏法律約束力。

三、完善湖南農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的對策建議

（一）加大政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助

一方面加大政府投入。對于長株潭等省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以在當(dāng)?shù)卣斄εc經(jīng)濟(jì)生活水平允許的條件下，提高政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助和個人繳費(fèi)的水平。而針對湘西等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以降低提高的幅度，從而減輕當(dāng)?shù)刎斦Y金不足和農(nóng)民收入水平較低所帶來的壓力。

另一方面拓寬籌資渠道，養(yǎng)老保險的資金來源除了傳統(tǒng)的財政補(bǔ)貼方式外，還可以借鑒國外如巴西和法國采用的特種稅補(bǔ)貼方式和其他行業(yè)轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼的方式；同時，政府需參考農(nóng)民收入增長率，通貨膨脹等因素，將補(bǔ)貼數(shù)額與特定指數(shù)掛鉤，讓政府補(bǔ)貼隨著收入和物價增長而相應(yīng)增長。另外，可以使不同繳費(fèi)檔次，繳費(fèi)年限的補(bǔ)貼程度差異明顯化。政府可以加大補(bǔ)貼程度的差額，鼓勵更多農(nóng)民選擇較高的繳費(fèi)檔次和較長的繳費(fèi)年限。

（二）提高統(tǒng)籌層次，開拓保值增值模式

逐步提高統(tǒng)籌層次。在確?；鸢踩缘那疤嵯拢鸩浇档宛B(yǎng)老基金中銀行存款的比例；可適度投資于股票市場，但必須嚴(yán)格控制其投資額與比重；鼓勵投資市政債券。在資金需求量較大的地方政府可考慮發(fā)行市政債券，將部分的農(nóng)保基金吸入到市政建設(shè)中，有地方財政收入做擔(dān)保，農(nóng)保基金相對安全、穩(wěn)定。在有條件的地區(qū)可以設(shè)置養(yǎng)老保險基金的投資專營機(jī)構(gòu)，按照市場化原則運(yùn)營。

農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的傳統(tǒng)的投資方式包括銀行存款和國家債券投資。銀行存款投資優(yōu)點是安全可靠，無風(fēng)險；缺點是當(dāng)同期銀行存款利率低于物價上漲指數(shù)時，基金面臨貶值，因而這是一種保守的投資方式。為保證基金投資的安全，應(yīng)規(guī)定基金用于儲蓄存款的一定比例，但不把它作為基金投資的一種主要方式。國家債券投資是一種比較穩(wěn)妥的養(yǎng)老保險運(yùn)營方式，在國外常常以立法的形式規(guī)定社?；鹜顿Y于公債的比例，主要原因是國債信譽(yù)好，風(fēng)險小，易于變現(xiàn)。除了上述傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險基金投資方式外，在有效規(guī)避風(fēng)險的前提下還可以嘗試進(jìn)行不動產(chǎn)、境外市場、實業(yè)、委托貸款、國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及投資組合資產(chǎn)等投資。

（三）深入宣傳養(yǎng)老保險政策

從政府來說，第一，要加大社會養(yǎng)老保險的宣傳力度，介紹養(yǎng)老保險制度的框架，讓農(nóng)民意識到社會養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險的區(qū)別，樹立人們對社會養(yǎng)老保險的信心。第二，加大財政支持力度，轉(zhuǎn)變政府“旁觀者”的角色，對處于不同繳費(fèi)水平上的農(nóng)民給予相應(yīng)的補(bǔ)助。把公共財政支出重心由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，進(jìn)一步鼓勵農(nóng)民參保的積極性。第三，政府還要為農(nóng)民把好關(guān)，約束相關(guān)部門、單位的行為，保障參保人員的合法權(quán)益不受侵害，及時、準(zhǔn)確無誤地貫徹落實好國家的相關(guān)政策，切實做到依法行政、為民執(zhí)政。

在宣傳過程中，要廣泛利用影視、廣播、宣傳欄、村民大會等多種渠道進(jìn)行宣傳和講解，并深入到農(nóng)戶中散發(fā)宣傳資料。讓村民深刻理解該項惠農(nóng)政策，了解繳費(fèi)高低、繳費(fèi)年限長短與享受待遇的聯(lián)系，并知曉相關(guān)政策以及執(zhí)行程序，從而增強(qiáng)農(nóng)民參保意識，提高他們參保的積極性。endprint

（四）加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險立法

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律法規(guī)是保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度規(guī)范化，擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面的基本前提。因此，應(yīng)當(dāng)在多年改革探索的基礎(chǔ)上將已有成功經(jīng)驗的法律用于規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險走向法制化軌道。

直至目前為止，中國尚沒有一部單獨(dú)的養(yǎng)老法，有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老問題的法律法規(guī)都散見于《婚姻法》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《繼承法》、《保險法》、《民法通則》等等之中。農(nóng)村老年人本來在法律體系中就處于弱勢地位，即義務(wù)多、權(quán)益少，又缺乏自我保障的意識，致使養(yǎng)老風(fēng)險不斷加大。這就要求政府要注重制度化建設(shè)，建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險實施辦法及一系列有關(guān)財會、審計等方面的管理制度，強(qiáng)化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法制化、規(guī)范化、法律化的管理。盡快以法律形式規(guī)定出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則、性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)、保險基金的籌集、管理和運(yùn)營辦法，使農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)有法可依，健康發(fā)展。

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Abstract：The rural elders endowment problem has important and profound significance on reducing urban and rural povery gap，promoting the integration of the urban and rural.The paper found out that there are problems on the subsidy standard，value maintenance，government propaganda and legal constraints.Lastly ，the author put forwards the corresponding countermeasures to solve these problems.

Key words：endowment insurance；the status；problems；countermeasures；Hunan Province；rural

[責(zé)任編輯 吳高君]endprint