新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中的政府角色及其作用

謝天長(zhǎng)

習(xí)近平總書記多次作出明確指示，要求維護(hù)好新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。[1]2021 年7 月16 日，人社部等八部門印發(fā)《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）；2021年9月18日，全國(guó)總工會(huì)印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者入會(huì)工作的若干意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《入會(huì)意見(jiàn)》）；2022 年1 月1 日，新《工會(huì)法》生效。相繼之下，山西、山東、安徽、陜西、甘肅、四川、江西等多省制定了更為細(xì)致的實(shí)施方案。以上政策法規(guī)的共同點(diǎn)在于，開(kāi)始注重使用集體勞動(dòng)關(guān)系法上的制度工具，如工會(huì)建設(shè)、集體協(xié)商、集體合同、民主管理等手段，來(lái)保障新就業(yè)形態(tài)群體的集體利益。在通過(guò)新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商方式調(diào)整勞雇關(guān)系的同時(shí)，政府如何明晰自身在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)中的角色，并發(fā)揮其作為公共利益維護(hù)者的作用，是值得研究的問(wèn)題。對(duì)于新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商，政府的作用就是“立規(guī)則、造氛圍、搭平臺(tái)、促協(xié)商、抓監(jiān)督”，[2]以及由此而來(lái)的政府角色定位和作用發(fā)揮問(wèn)題。

一、新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中的政府角色

（一）新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商與政府角色

集體協(xié)商是實(shí)現(xiàn)勞資自治的基本方式，協(xié)商的主體就是代表勞動(dòng)者的工會(huì)和用人單位。目前，新就業(yè)形態(tài)下的勞動(dòng)者存在著難以加入工會(huì)或被工會(huì)全部覆蓋的問(wèn)題，現(xiàn)行工會(huì)組織在維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益方面的能力受到削弱。[3]要實(shí)行新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商，建立代表新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者利益的工會(huì)是關(guān)鍵。新就業(yè)形態(tài)下的勞動(dòng)者群體分布廣、流動(dòng)性高，導(dǎo)致當(dāng)前工會(huì)組織不易覆蓋，工會(huì)的維權(quán)職能、協(xié)調(diào)作用和紐帶角色難以有效發(fā)揮。[4]入會(huì)建會(huì)需要政府協(xié)助，尤其是需要政府規(guī)定新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者參與工會(huì)的具體方式和地點(diǎn)，避免分散和盲目。無(wú)論勞資雙方如何博弈，政府都決定了勞資矛盾發(fā)展的上下限，政府既是實(shí)現(xiàn)治理的保障，也是勞動(dòng)者的兜底保障。[5]政府在勞動(dòng)關(guān)系集體協(xié)商中并不是當(dāng)事人，而是集體協(xié)商的保障者。勞動(dòng)者與用人單位實(shí)施集體協(xié)商中，首先要讓政府保障工會(huì)能夠有代表權(quán)，而且工會(huì)能夠行使好自己的權(quán)力，工會(huì)在勞動(dòng)關(guān)系集體協(xié)商中要有話語(yǔ)權(quán)。一是參加新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商的工會(huì)代表或勞動(dòng)者代表，是依照我國(guó)《工會(huì)法》確定的民主程序選舉或推舉的，以工會(huì)民主化來(lái)增強(qiáng)工會(huì)的代表性；二是由上級(jí)工會(huì)派出代表或者專家介入勞資雙方的新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中，協(xié)助指導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)的新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商工作，加強(qiáng)企業(yè)工會(huì)的力量。在政府的支持和指導(dǎo)下建立勞動(dòng)者話語(yǔ)權(quán)非常重要，[6]政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)勞動(dòng)者通過(guò)多種方式提供意見(jiàn)或建議，包括但不限于開(kāi)展企業(yè)內(nèi)部建議郵箱、匿名留言板等理性訴求表達(dá)方式。制定有針對(duì)性的集體合同并展開(kāi)新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商，妥善解決勞工合理訴求，而不是以法律底線作為協(xié)商內(nèi)容。

集體協(xié)商是一個(gè)相互溝通、不斷交換意見(jiàn)的過(guò)程，并非一次性就能達(dá)成共同意見(jiàn)，在涉及共同利益或者集體利益的時(shí)候尤其如此。在新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中，勞方代表所爭(zhēng)取的條件或者所作出的退讓，并非都能被所代表的勞動(dòng)者群體接受，用人單位也不可能馬上對(duì)條件作出是與否的回應(yīng)。因此，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)勞資雙方進(jìn)行多次磋商，將已經(jīng)達(dá)成一致的共同意見(jiàn)固定下來(lái)，制定集體合同草案反饋給勞動(dòng)者群體，之后的每次磋商就剩余事項(xiàng)、保留事項(xiàng)、特別事項(xiàng)進(jìn)行磋商，使得磋商能夠取得一定成果，也使每個(gè)階段的集體協(xié)商都有針對(duì)性。經(jīng)多次磋商無(wú)法達(dá)成一致的剩余事項(xiàng)，可以暫時(shí)擱淺或者由勞動(dòng)者個(gè)人與企業(yè)協(xié)商。

在我國(guó)新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商制度改革尚未形成廣泛共識(shí)的情形之下，我們只能在既有的制度框架內(nèi)尋求突破。[7]根據(jù)勞資雙方目前的地位狀況，實(shí)行多層次的集體協(xié)商特別是推行行業(yè)或者產(chǎn)業(yè)一級(jí)的新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商可能是較為科學(xué)合理的方式，目前工會(huì)正在組織的與頭部企業(yè)進(jìn)行的集體協(xié)商，就是很好的嘗試，也顯現(xiàn)出一定的正向效果，避免了集體協(xié)商的形式化問(wèn)題。行業(yè)或產(chǎn)業(yè)一級(jí)的集體合同對(duì)于促進(jìn)企業(yè)一級(jí)的新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商工作有著積極作用。勞動(dòng)爭(zhēng)議尤其是群體勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生之后，政府對(duì)于勞動(dòng)爭(zhēng)議性質(zhì)的認(rèn)識(shí)也是關(guān)鍵，不必動(dòng)輒上升為關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件來(lái)對(duì)待。整體上，勞動(dòng)爭(zhēng)議屬于經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)議，政府部門會(huì)同當(dāng)?shù)乜偣?huì)、企業(yè)工會(huì)與用人單位進(jìn)行集體協(xié)商，往往可以很好地解決問(wèn)題。政府和用人單位也要善用媒體和網(wǎng)絡(luò)，讓市民對(duì)整個(gè)事件有比較清楚的了解，重視信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)，采用公開(kāi)透明的處置方式，促成有實(shí)質(zhì)意義的新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商。

（二）政府在新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中的角色優(yōu)化

勞動(dòng)爭(zhēng)議的主體是勞動(dòng)者及其組織和用人單位，政府和其他機(jī)構(gòu)是第三方主體。作為第三方主體，政府的角色定位及功能作用卻是極為重要，政府主導(dǎo)勞動(dòng)爭(zhēng)議的處置，并堅(jiān)持公平公正和中立立場(chǎng)是構(gòu)造勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制的基本選擇。[8]當(dāng)前，政府在新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)存在缺位、越位和錯(cuò)位的情況，通過(guò)糾正政府在新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中出現(xiàn)的職能偏差，以明確及改善政府職能定位。

在理想的新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中，政府應(yīng)當(dāng)是一種“補(bǔ)位”的角色，即遵循有限介入原則?，F(xiàn)階段，我國(guó)還難以達(dá)到勞資自治的理想狀態(tài)，要求政府完全退出新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中是不可能的，也是不可取的，政府的“家長(zhǎng)”角色還任重道遠(yuǎn)。因此，需要在立法上明確政府的角色定位，到底是“主導(dǎo)”還是“輔導(dǎo)”？以及何時(shí)“主導(dǎo)”何時(shí)“輔導(dǎo)”？當(dāng)前，政府還要側(cè)重于通過(guò)法律和政策主導(dǎo)新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商，引導(dǎo)勞資雙方走向平等協(xié)商，形成政府、平臺(tái)協(xié)同治理的新就業(yè)形態(tài)管理新模式，這是提升勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)益保障水平的最優(yōu)策略。[9]

政府職能缺位就需要補(bǔ)正。政府應(yīng)正確處理招商引資和保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的關(guān)系，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展的勞動(dòng)力市場(chǎng)。內(nèi)地欠發(fā)達(dá)地區(qū)不能長(zhǎng)期靠低廉勞動(dòng)力成本來(lái)維持自己的比較優(yōu)勢(shì)，廉價(jià)勞動(dòng)力的比較優(yōu)勢(shì)也不能作為政府長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略。政府應(yīng)著力提高勞動(dòng)者的素質(zhì)和勞動(dòng)生產(chǎn)率，培育高素質(zhì)勞動(dòng)者。擁有高素質(zhì)勞動(dòng)力和勞動(dòng)生產(chǎn)率高的地區(qū)，更能吸引國(guó)內(nèi)外企業(yè)的直接投資。

政府職能越位或錯(cuò)位就矯正。如果在集體協(xié)商中大包大攬、全程主導(dǎo)，政府就沒(méi)有認(rèn)清自己的角色。新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商制度是平臺(tái)企業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者之間的自治平臺(tái)，政府通過(guò)發(fā)揮事前引導(dǎo)、事后監(jiān)督的作用，依據(jù)法律和政策來(lái)間接影響新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商的運(yùn)行。只有在新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商陷入僵局之時(shí)，才可以依申請(qǐng)介入主導(dǎo)或者認(rèn)為有必要時(shí)介入主導(dǎo)?！罢鲗?dǎo)”不是在政府的指令下開(kāi)展工作，而是指在陷入僵局時(shí)由政府介入主導(dǎo)。

政府對(duì)于新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商，更多的應(yīng)該是承擔(dān)一些“幕后工作”，倡導(dǎo)企業(yè)和勞動(dòng)者通過(guò)平等協(xié)商制度化解矛盾。第一，倡導(dǎo)“勞資兩利”。毛澤東曾在解放初期就指出：“如果勞資雙方不是兩利而是一利，那就是不利。為什么呢？只有勞利而資不利，工廠就要關(guān)門；如果只有資利而勞不利，就不能發(fā)展生產(chǎn)?！盵10]第二，積極搭建勞資雙方溝通平臺(tái)。政府應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)暢通員工表達(dá)意見(jiàn)和建議的渠道，同時(shí)把用人單位的發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)意圖有效地向員工傳達(dá)，推動(dòng)勞資合作。第三，及時(shí)公布人力資源供求信息和工資指導(dǎo)價(jià)位，提高資源配置效率和效益，增強(qiáng)集體協(xié)商中勞動(dòng)者的議價(jià)能力。

對(duì)于妨礙新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商的情形，政府應(yīng)該作出明確規(guī)定，打擊阻礙集體協(xié)商的行為，并把這類不當(dāng)勞動(dòng)行為納入到勞動(dòng)監(jiān)察的職責(zé)范圍。同時(shí)，進(jìn)一步提高違反有關(guān)勞動(dòng)法律法規(guī)、妨礙集體協(xié)商的“成本”，激勵(lì)平臺(tái)企業(yè)通過(guò)新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商與勞動(dòng)者達(dá)成集體合同。有的平臺(tái)企業(yè)對(duì)于嚴(yán)格遵守勞動(dòng)法律制度所產(chǎn)生的制度效益理解不深，對(duì)于違反勞動(dòng)法律法規(guī)所產(chǎn)生的“消極成本”卻斤斤計(jì)較并且刻意規(guī)避，導(dǎo)致對(duì)集體協(xié)商諱莫如深，視之為洪水猛獸。實(shí)際上，集體協(xié)商做得好，能夠煥發(fā)出勞動(dòng)者巨大的生產(chǎn)積極性，也能夠大幅減少企業(yè)監(jiān)督生產(chǎn)所需要的成本，對(duì)促進(jìn)勞資關(guān)系的和諧穩(wěn)定有很大的助益。

二、政府在新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中的間接作用

政府在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)中的首要作用不是直接干預(yù)集體協(xié)商，而是在新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中發(fā)揮規(guī)范、促進(jìn)、保障等間接作用。政府在集體協(xié)商中的間接作用主要體現(xiàn)為協(xié)商規(guī)則的制定者、集體協(xié)商的服務(wù)者、集體爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)者，不同角色有不同的作用方式和范圍，也會(huì)發(fā)揮出不同的功能。政府扮演好這些角色，發(fā)揮好作為立法者、服務(wù)者和協(xié)調(diào)者的作用，就能把政府管理勞動(dòng)關(guān)系的制度特點(diǎn)發(fā)揮好，把相應(yīng)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的治理效能。

（一）規(guī)則制定者——為新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商提供法制與政策支持

在我國(guó)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)關(guān)系治理中，處理勞資爭(zhēng)議首先需要采取集體協(xié)商的方式。政府一般不直接介入和干預(yù)平臺(tái)企業(yè)與勞動(dòng)者之間的集體協(xié)商行為，通常是通過(guò)立法和政策間接對(duì)新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商產(chǎn)生影響。

1994 年《勞動(dòng)法》首次對(duì)集體協(xié)商和集體合同制度作了原則性規(guī)定，并規(guī)定了政府在集體合同爭(zhēng)議時(shí)的職能。[11]1996 年正式建立勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的三方機(jī)制，同時(shí)重點(diǎn)建立平等協(xié)商和集體合同制度。2001 年5 月1 日起施行的《集體合同規(guī)定》進(jìn)一步對(duì)集體協(xié)商的當(dāng)事人、談判原則、內(nèi)容、時(shí)間、場(chǎng)所及協(xié)商僵局等作了明確的規(guī)定，至此基本可以保障集體協(xié)商的順利開(kāi)展。2008 年1 月1 日生效的《勞動(dòng)合同法》第51條規(guī)定：“企業(yè)職工一方與用人單位通過(guò)平等協(xié)商，可以就勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利等事項(xiàng)訂立集體合同?！鄙鲜鲆?guī)定為全面建立企業(yè)工資集體協(xié)商制度，形成適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的企業(yè)工資決定機(jī)制提供了法律依據(jù)。

在政策上，1997 年國(guó)家勞動(dòng)部《外商投資企業(yè)工資集體協(xié)商的幾點(diǎn)意見(jiàn)》規(guī)范了外商投資企業(yè)的工資集體協(xié)商工作。地方上，政府也相應(yīng)出臺(tái)一些相關(guān)政策，2009 年河南省新鄉(xiāng)市人民政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化工資集體談判制度的實(shí)施意見(jiàn)》，為困難企業(yè)建立工資集體談判制度設(shè)立扶持資金等一系列優(yōu)惠政策；2016年山東省青島市印發(fā)《青島市深化集體協(xié)商工作規(guī)劃（2016-2018）》等。

以上簡(jiǎn)單的梳理可以看出，自1994年《勞動(dòng)法》頒布以來(lái)，我國(guó)集體協(xié)商與集體合同制度建設(shè)取得了很大進(jìn)展，已經(jīng)形成了由法律、法規(guī)、部門規(guī)章和地方性立法組成的一整套集體協(xié)商法律體系。政府主要通過(guò)制定法律的手段，對(duì)集體協(xié)商進(jìn)行制度供給，調(diào)控著集體協(xié)商制度的實(shí)施過(guò)程，[12]這與我國(guó)政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放背景相契合，對(duì)于集體協(xié)商活動(dòng)的深化和發(fā)展，提高集體協(xié)商的質(zhì)量，預(yù)防和化解勞動(dòng)爭(zhēng)議，都發(fā)揮了一定的積極作用。

新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者參與集體協(xié)商問(wèn)題，受到習(xí)近平總書記和黨中央的高度重視。[13]人社部等八部門《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“工會(huì)要積極吸納新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者加入工會(huì)”“積極與行業(yè)協(xié)會(huì)、頭部企業(yè)或企業(yè)代表組織開(kāi)展集體協(xié)商，簽訂行業(yè)集體合同或協(xié)議”。中華全國(guó)總工會(huì)《入會(huì)意見(jiàn)》提出要“推動(dòng)用人單位依法建立工會(huì)組織，廣泛吸收新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者入會(huì)”。2022 年1 月1 日生效的新《工會(huì)法》，新增規(guī)定“工會(huì)適應(yīng)企業(yè)組織形式、職工隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)關(guān)系、就業(yè)形態(tài)等方面的發(fā)展變化，依法維護(hù)勞動(dòng)者參加和組織工會(huì)的權(quán)利”。對(duì)于新就業(yè)形態(tài)的勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》《入會(huì)意見(jiàn)》與新《工會(huì)法》都從集體勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的層面提供了政策和法律依據(jù)。

（二）環(huán)境營(yíng)造者——為新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商開(kāi)展烘托社會(huì)氛圍

我國(guó)的集體協(xié)商制度作為舶來(lái)物，不同于西方國(guó)家自下而上形成的集體談判制度。在新中國(guó)成立初期的全國(guó)工會(huì)工作會(huì)議上，李立三分析了勞資沖突的原因，認(rèn)為組建工會(huì)分為自下而上和自上而下兩種模式。解放初，各地一般采取自下而上的模式，李立三認(rèn)為這種模式已不合適，提議各地應(yīng)采取自上而下的方式逐層組建工會(huì)。[14]我國(guó)集體協(xié)商制度的發(fā)展是一個(gè)由政府主導(dǎo)、自上而下的推進(jìn)過(guò)程。[15]這就決定了我國(guó)政府作為集體協(xié)商環(huán)境營(yíng)造的主體，需要在環(huán)境營(yíng)造上有著強(qiáng)有力的作為?？偨Y(jié)各地工作途徑，有助于營(yíng)造社會(huì)各界關(guān)心支持新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商工作的良好氛圍。

新就業(yè)形態(tài)是在市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中生發(fā)的，是當(dāng)前我國(guó)勞動(dòng)者就業(yè)的一種重要形式。根據(jù)國(guó)家信息中心發(fā)布的《中國(guó)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2020）》，2019年平臺(tái)帶動(dòng)的就業(yè)人數(shù)已達(dá)7800萬(wàn)人。政府本負(fù)有普法宣傳的責(zé)任，地方政府應(yīng)會(huì)同工會(huì)到平臺(tái)企業(yè)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)解答、發(fā)放宣傳手冊(cè)、開(kāi)展專題講座等形式，向廣大新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者宣傳相關(guān)政策和法律法規(guī)，提高新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商制度的存在感，提升勞動(dòng)者群體的權(quán)利意識(shí)，使新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者群體知道有路可循；通過(guò)對(duì)開(kāi)展新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商工作先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)人的表彰，發(fā)揮典型示范引領(lǐng)作用，講好集體協(xié)商故事，傳授集體協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，把好的做法和經(jīng)驗(yàn)向其他企業(yè)推廣；通過(guò)開(kāi)展新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商相關(guān)競(jìng)賽、模擬比賽等方式，積累新經(jīng)驗(yàn)，鍛煉應(yīng)急處置能力。培養(yǎng)新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商指導(dǎo)專員，建立專家指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)指導(dǎo)或參與新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中的應(yīng)急協(xié)商或重要協(xié)商、會(huì)診新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商難題等職責(zé)。地方政府通過(guò)發(fā)布各地平均工資、年度工資福利、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)、年度夜班津貼等，對(duì)新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商涉及的信息提供指引。通過(guò)有關(guān)部門的協(xié)助，暢通信息獲取的渠道，幫助平衡勞資雙方在集體協(xié)商中存在的嚴(yán)重信息不對(duì)稱問(wèn)題，增強(qiáng)勞方的談判能力和說(shuō)服力。

（三）協(xié)調(diào)促進(jìn)者——通過(guò)三方機(jī)制發(fā)揮協(xié)調(diào)促進(jìn)作用

管理層及其組織、雇員及其組織、與勞資關(guān)系有關(guān)的特定政府機(jī)構(gòu)等是鄧普洛（John T.Dunlop，1993）對(duì)勞動(dòng)關(guān)系相關(guān)主體的劃分。三者之間的相互博弈過(guò)程構(gòu)成了勞動(dòng)關(guān)系的運(yùn)行。鄧普洛關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系三方博弈的觀點(diǎn)成為西方資本主義國(guó)家調(diào)節(jié)勞動(dòng)關(guān)系的原則和出發(fā)點(diǎn)，即所謂的“三方原則”。勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商是建立在“三方原則”基礎(chǔ)上的，所謂三方協(xié)商，也稱作“三方合作”，指的是工人及工會(huì)、用人單位與政府（多為勞動(dòng)部門）在一定的政治、法律、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策下，基于共同利益，秉持公平公正的原則，不斷進(jìn)行對(duì)話交流、合作開(kāi)展特定的交往活動(dòng)。[16]三方協(xié)商的最終目的在于構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，三方主體在重大問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的勞資矛盾。三方協(xié)商制度是協(xié)調(diào)勞資關(guān)系利益沖突的一項(xiàng)基本制度，已為世界各國(guó)普遍采用，其目的是為了保證勞動(dòng)者代表或工會(huì)利益。勞動(dòng)關(guān)系的三方協(xié)商機(jī)制實(shí)質(zhì)上是指勞動(dòng)關(guān)系的三方主體基于共同利益、公正公平的原則而進(jìn)行的平等協(xié)商，協(xié)商的目的在于幫助解決勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的一系列問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系的和諧與穩(wěn)定發(fā)展。

2021年修訂后的《工會(huì)法》第35條第2款規(guī)定：“各級(jí)人民政府勞動(dòng)行政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)工會(huì)和企業(yè)方面代表，建立勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制，共同研究解決勞動(dòng)關(guān)系方面的重大問(wèn)題?！比綍?huì)議由人力資源與社會(huì)保障部、中華企業(yè)聯(lián)合會(huì)/中國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)/全國(guó)工商聯(lián)、中華全國(guó)總工會(huì)三方會(huì)議成員組成，截至2021年已經(jīng)開(kāi)過(guò)26次會(huì)議。原勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《關(guān)于建立健全勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要充分認(rèn)識(shí)建立勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制的重要意義，從實(shí)際出發(fā)，建立自上而下的政府主導(dǎo)的勞動(dòng)關(guān)系集體協(xié)商機(jī)制，并在實(shí)際中發(fā)揮了較好作用。集體協(xié)商的權(quán)利是新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的一項(xiàng)基本人權(quán)，在缺乏明確法律規(guī)定的情況下，由工會(huì)與雇主、雇主組織集體協(xié)商制訂約束勞資雙方的行為規(guī)范，不失為保護(hù)平臺(tái)勞動(dòng)者權(quán)益的一種好辦法。[17]

三、政府在新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中的直接作用

政府在新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中的直接作用，是通過(guò)參與新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商工作來(lái)實(shí)現(xiàn)影響的。自1994年《勞動(dòng)法》頒布以來(lái)，我國(guó)集體協(xié)商與集體合同制度建設(shè)取得了很大進(jìn)展，我國(guó)已經(jīng)形成了由法律、法規(guī)、部門規(guī)章和地方性立法組成的有關(guān)集體協(xié)商和集體合同的法律體系。

（一）政府在新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中的具體職責(zé)

近幾年，我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系群體性爭(zhēng)議時(shí)常發(fā)生，政府在集體協(xié)商中履行審查監(jiān)督職能、協(xié)調(diào)處理爭(zhēng)議以及查處違法行為等職能，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定發(fā)展起到了應(yīng)有的作用。

第一，對(duì)集體合同的審查。新就業(yè)形態(tài)中勞動(dòng)報(bào)酬的構(gòu)成、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的制定、平臺(tái)抽成的比例和勞動(dòng)監(jiān)管的獎(jiǎng)懲主要由互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)主導(dǎo)，極少征求新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員的意見(jiàn)。平臺(tái)利用大數(shù)據(jù)對(duì)訂單調(diào)配、勞動(dòng)定額和勞動(dòng)報(bào)酬等進(jìn)行AI深度學(xué)習(xí)，形成一個(gè)隱蔽和嚴(yán)厲的監(jiān)督渠道，帶來(lái)一定的安全隱患和不公平待遇。[18]在新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中，勞動(dòng)行政部門的主要職責(zé)之一就是對(duì)集體合同進(jìn)行審查?！都w合同規(guī)定》第7條規(guī)定：“縣級(jí)以上勞動(dòng)保障行政部門在本行政區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)審查集體合同或?qū)ｍ?xiàng)集體合同。”此外，更以“集體合同審查”專章規(guī)定了集體合同審查的程序和內(nèi)容?！豆べY集體協(xié)商試行辦法》第6條規(guī)定，縣級(jí)以上勞動(dòng)保障行政部門依法對(duì)工資協(xié)議進(jìn)行審查。

第二，對(duì)集體協(xié)商與集體合同爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)和處理。針對(duì)協(xié)調(diào)與處理爭(zhēng)議的職能，法條中一般都有規(guī)定關(guān)于勞資雙方就集體協(xié)商的合同內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的解決方式，政府在其中起到的主要作用就是進(jìn)行協(xié)調(diào)?！秳趧?dòng)法》第84條規(guī)定集體合同爭(zhēng)議協(xié)商不成，可以組織有關(guān)各方協(xié)調(diào)處理?！都w合同規(guī)定》第七章專章規(guī)定“集體協(xié)商爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)處理”，第49條規(guī)定了勞資雙方發(fā)生集體協(xié)商爭(zhēng)議時(shí)勞動(dòng)行政部門的依申請(qǐng)介入?yún)f(xié)調(diào)和主動(dòng)介入?yún)f(xié)調(diào)；第50條則規(guī)定了勞動(dòng)行政部門協(xié)調(diào)處理集體協(xié)商爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)組織同級(jí)工會(huì)和企業(yè)組織等三方面的人員參加。該章還規(guī)定了其他關(guān)于集體協(xié)商爭(zhēng)議協(xié)調(diào)處理的具體規(guī)則，如協(xié)調(diào)處理的管轄范圍、期限、程序等。

第三，受理舉報(bào)、投訴以及獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違法行為進(jìn)行檢查、糾正和查處。政府本身作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，通過(guò)執(zhí)法權(quán)的行使實(shí)現(xiàn)行政管理的職能和保障權(quán)利的功能。在《勞動(dòng)法》中規(guī)定了對(duì)違法行為進(jìn)行行政處罰的權(quán)力，具體的處罰措施包括：責(zé)令改正、警告、罰款，等等。根據(jù)《勞動(dòng)監(jiān)察保障條例》的規(guī)定，勞動(dòng)保障部門實(shí)施勞動(dòng)保障監(jiān)察，該條例第22條規(guī)定：“勞動(dòng)行政部門應(yīng)當(dāng)建立用人單位勞動(dòng)保障守法誠(chéng)信檔案，對(duì)于用人單位有重大違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為，由有關(guān)的勞動(dòng)保障行政部門向社會(huì)公布?！痹诘胤叫粤⒎ㄖ?，絕大多數(shù)省份也已將企業(yè)履行集體合同情況列入勞動(dòng)保障守法誠(chéng)信檔案中。

第四，設(shè)置最低工資標(biāo)準(zhǔn)和工資指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，違反最低標(biāo)準(zhǔn)要承擔(dān)法律責(zé)任。政府除了直接制定勞動(dòng)基準(zhǔn)作為勞動(dòng)條件的基礎(chǔ)、設(shè)立勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)作為勞資交涉的參考外，還要培育健全勞動(dòng)條件形成機(jī)制并對(duì)勞動(dòng)條件形成的過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó)的工資指導(dǎo)制度幾乎與集體協(xié)商制度同時(shí)產(chǎn)生，該制度設(shè)計(jì)的核心前提在于提供與工資集體協(xié)商有關(guān)的信息，[19]并作為依法協(xié)商的重要參考因素之一。

我國(guó)勞動(dòng)法有關(guān)政府履行對(duì)集體協(xié)商審查、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、查處、指導(dǎo)等職責(zé)，是政府管理集體勞動(dòng)關(guān)系的一個(gè)重要方面，其權(quán)力和職責(zé)同樣適用于新就業(yè)形態(tài)集協(xié)商之中。

（二）地方立法中對(duì)新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中政府作用的差異性規(guī)定

地方立法對(duì)新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商有一些創(chuàng)新和突破。主要表現(xiàn)在：其一，賦予地方勞動(dòng)行政部門處罰權(quán)。比如對(duì)拒絕或拖延集體協(xié)商的用人單位處以一定的行政處罰。[20]其二，加大對(duì)協(xié)商談判代表的保護(hù)。協(xié)商代表因?yàn)槁男袇f(xié)商職責(zé)而被調(diào)動(dòng)工作崗位的，由人社部門責(zé)令用人單位限期改正，造成經(jīng)濟(jì)損失的還應(yīng)給予賠償。協(xié)商代表被辭退不愿恢復(fù)工作的，由人社部門責(zé)令用人單位按照上年度收入的兩倍給予賠償。用人單位若拒不履行處理決定，人社部門可以對(duì)用人單位處以罰款。[21]其三，加強(qiáng)對(duì)集體合同履行情況的監(jiān)督。[22]在授予用人單位或者經(jīng)營(yíng)者榮譽(yù)稱號(hào)、評(píng)定用人單位信用等級(jí)、評(píng)選勞動(dòng)關(guān)系和諧企業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將用人單位是否建立新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商制度、履行集體合同的情況作為重要依據(jù)。其四，通過(guò)守法誠(chéng)信檔案保障新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商工作。[23]其五，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰先進(jìn)單位和個(gè)人。[24]

值得說(shuō)明的是，對(duì)涉及人數(shù)較多、影響較大的新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商爭(zhēng)議，廣東省規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人力資源社會(huì)保障、公安、司法行政、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門，會(huì)同地方總工會(huì)、企業(yè)方面代表共同協(xié)調(diào)處理。對(duì)于提供基本公共服務(wù)（供水供電、交通醫(yī)療等）的企業(yè)事業(yè)單位開(kāi)展新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^(guò)發(fā)布命令的形式來(lái)制止從而恢復(fù)正常秩序。在推行三方協(xié)商機(jī)制方面，江蘇省要求每年至少舉行一次，協(xié)商會(huì)議議定的事項(xiàng)可以制發(fā)紀(jì)要，三方應(yīng)當(dāng)共同遵守執(zhí)行。

2021 年7 月，八部門《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求工會(huì)組織“積極與行業(yè)協(xié)會(huì)、頭部企業(yè)或企業(yè)代表組織開(kāi)展協(xié)商，簽訂行業(yè)集體合同或協(xié)議，推動(dòng)制定行業(yè)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)”。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕38 號(hào)），提出要“保護(hù)平臺(tái)、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者和平臺(tái)從業(yè)人員等權(quán)益”。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，要求地方政府部門“引導(dǎo)平臺(tái)企業(yè)加強(qiáng)與新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者之間的協(xié)商，合理制定訂單分配、計(jì)件單價(jià)、抽成比例等直接涉及勞動(dòng)者權(quán)益的制度和算法規(guī)則，并公開(kāi)發(fā)布，保證制度規(guī)則公開(kāi)透明”。政府加強(qiáng)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的入會(huì)建會(huì)工作，通過(guò)集體協(xié)商解決新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的待遇和權(quán)利保障問(wèn)題，形成勞雇雙贏的局面。

四、結(jié)語(yǔ)

通常情況下，勞雇之間的集體協(xié)商交由工會(huì)與企業(yè)之間自主完成，但新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者原子化狀態(tài)嚴(yán)重，難以行使團(tuán)結(jié)權(quán)。即使建立了工會(huì)，也因新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者過(guò)于分散化而很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者地位受從屬性支配處于更加弱勢(shì)地位，其所在的工會(huì)難以發(fā)揮應(yīng)有作用的情況下，特別是難以組織有效、有力的集體協(xié)商情況下，政府部門應(yīng)該扮演合適的角色來(lái)幫助勞雇雙方實(shí)現(xiàn)平等協(xié)商，尤其是要幫助勞動(dòng)者在從屬性支配和算法支配的不利局面中維護(hù)好自身的勞動(dòng)權(quán)益。可以說(shuō)，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者參與集體協(xié)商，面臨著如何認(rèn)定其就業(yè)關(guān)系、如何入會(huì)建會(huì)、如何組織協(xié)商、如何達(dá)成共識(shí)、如何獲得談判所需要的基礎(chǔ)信息，以及如何打破算法對(duì)勞動(dòng)者的約束等問(wèn)題，這些問(wèn)題靠勞動(dòng)者自身是難以解決的，需要政府在新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的身份認(rèn)定、入會(huì)建會(huì)、制定集體協(xié)商規(guī)則、獲取談判信息等多方面給予勞動(dòng)者相應(yīng)的支持?！敖档凸?huì)參與門檻，加強(qiáng)工會(huì)維權(quán)力度”仍然是協(xié)調(diào)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)關(guān)系的重要策略。[25]政府要認(rèn)清自己的定位，發(fā)揮好在新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商中制定規(guī)則、營(yíng)造氣氛、協(xié)調(diào)促進(jìn)的作用，加強(qiáng)對(duì)集體合同的審查、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、查處、指導(dǎo)，扮演好新就業(yè)形態(tài)集體勞動(dòng)關(guān)系和諧穩(wěn)定發(fā)展的助力者、維護(hù)者和監(jiān)督者角色。

注釋：

[1]2020年5月23日，習(xí)近平總書記在全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)界聯(lián)組會(huì)上指出：“新就業(yè)形態(tài)”領(lǐng)域存在法律法規(guī)一時(shí)跟不上的問(wèn)題，當(dāng)前最突出的就是“新就業(yè)形態(tài)”勞動(dòng)者法律保障問(wèn)題、保護(hù)好消費(fèi)者合法權(quán)益問(wèn)題等，要及時(shí)跟上研究，把法律短板及時(shí)補(bǔ)齊，在變化中不斷完善。

[2]褚一波、邢瑞萊、朱建興：《工資新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商立法中若干問(wèn)題的思考》，《中國(guó)勞動(dòng)》2011年第4期。

[3]王娟：《高質(zhì)量發(fā)展背景下的新就業(yè)形態(tài)：內(nèi)涵、影響及發(fā)展對(duì)策》，《學(xué)術(shù)交流》2019年第3期。

[4]牛雪峰：《“新就業(yè)形態(tài)下的勞動(dòng)群體與工會(huì)工作”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，《工會(huì)理論研究》2021年第1期。

[5]杜連峰：《新就業(yè)形態(tài)下和諧勞動(dòng)關(guān)系治理：挑戰(zhàn)、框架與變革》，《河南社會(huì)科學(xué)》2022年第2期。

[6]張鈺、金偉：《新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)研究——以外賣平臺(tái)為例》，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》2021年第1期。

[7]李雄：《我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度的理性檢討與改革前瞻》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第4期。

[8]薛長(zhǎng)禮、李菁：《集體勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制的反思與重構(gòu)》，《北京化工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第2期。

[9]張成剛：《新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)益保障：內(nèi)容、現(xiàn)狀及策》，《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期。

[10]陶魯笳：《一個(gè)省委書記回憶毛主席》，太原：山西人民出版社，1993年，第4頁(yè)。

[11]《勞動(dòng)法》第84條第1款規(guī)定：“因簽訂集體合同發(fā)生爭(zhēng)議，當(dāng)事人協(xié)商解決不成的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畡趧?dòng)行政部門可以組織有關(guān)各方協(xié)調(diào)處理?！?/p>

[12]楊成湘：《我國(guó)勞資關(guān)系新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商制度實(shí)施、評(píng)價(jià)及創(chuàng)新研究》，中南大學(xué)博士論文，2013年。

[13]2020 年5 月23 日，習(xí)近平總書記在全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)界聯(lián)組會(huì)上指出，“新就業(yè)形態(tài)”領(lǐng)域存在法律法規(guī)一時(shí)跟不上的問(wèn)題，當(dāng)前最突出的就是“新就業(yè)形態(tài)”勞動(dòng)者法律保障問(wèn)題、保護(hù)好消費(fèi)者合法權(quán)益問(wèn)題等。

脈沖對(duì)消法是對(duì)慢時(shí)間數(shù)據(jù)序列執(zhí)行一個(gè)線性濾波處理，以抑制數(shù)據(jù)中的雜波分量 [7]。利用脈沖對(duì)消法，可以抑制靜止背景雜波，保留動(dòng)目標(biāo)回波，提高信噪比。

[14]丁以德：《1949—1950年政府在解決勞資沖突過(guò)程中的角色調(diào)整》，《浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版）2016年第5期。

[15]沈琴琴：《基于制度變遷視角的工資新就業(yè)形態(tài)集體協(xié)商：構(gòu)架與策略》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第5期。

[16]孫芮：《政府作用在私營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制中的現(xiàn)狀及完善》，《中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)》2015年第1期。

[17]王甫希、習(xí)怡衡：《新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的法律保障》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第5期。

[18]程順森：《新就業(yè)形態(tài)亟需關(guān)注四方面問(wèn)題——以上海為例》，《統(tǒng)計(jì)科學(xué)與實(shí)踐》2021年第10期。

[19]江玉榮：《企業(yè)工資信息指導(dǎo)制度的檢視與重構(gòu)》，《天津法學(xué)》2020年第4期。

[20]《江蘇省集體合同條例》第38條規(guī)定：拒絕或者拖延平等協(xié)商要求、協(xié)商后拒不簽訂集體合同的情形，逾期不改的由人社部處以三千元以上三萬(wàn)元以下罰款，并可以對(duì)法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人以及其他直接責(zé)任人員處以罰款。

[21]《重慶市集體合同條例》第52條規(guī)定：協(xié)商代表因履行職責(zé)被扣發(fā)、降低工資和福利，由人社部門責(zé)令用人單位限期支付，逾期不支付的，還應(yīng)當(dāng)加付應(yīng)付金額百分之五十以上一倍以下的賠償金。

[22]《江蘇省集體合同條例》第25條、《湖北省集體合同條例》第39條和《江西省集體合同條例》第29條規(guī)定：要求用人單位應(yīng)當(dāng)將集體合同的履行情況每年至少向勞動(dòng)者代表大會(huì)（勞動(dòng)者大會(huì)）報(bào)告一次。人社部門通過(guò)勞動(dòng)用工管理、勞動(dòng)保障年檢、日常巡視監(jiān)察、執(zhí)法檢查等方式，督促單位實(shí)施集體合同制度。

[23]《江西省企業(yè)工資集體協(xié)商條例》第36 條規(guī)定：對(duì)于無(wú)正當(dāng)理由拒絕或拖延集體協(xié)商、拒絕提供或者不如實(shí)提供有關(guān)信息，拒不改正的，由人社部門予以通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重的記入勞動(dòng)保障守法誠(chéng)信檔案，納入政務(wù)公開(kāi)的范圍。

[24]《湖北省集體合同條例》第36 條規(guī)定：人力資源和社會(huì)保障行政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同工會(huì)和用人單位代表組織，制定集體合同制度實(shí)施情況評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，定期對(duì)集體合同制度實(shí)施情況進(jìn)行檢查，對(duì)成績(jī)突出的單位和個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)。

[25]李長(zhǎng)江、王媛：《中國(guó)新就業(yè)形態(tài)和諧勞動(dòng)關(guān)系的形成機(jī)制與管理策略》，《浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2021年第1期。