基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的財(cái)政改革思考

中共湖南省委黨校

湖南行政學(xué)院 文秋林

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全會(huì)還首次將財(cái)政定位于國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，指出科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。而要充分發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的重要作用，就必須正確領(lǐng)會(huì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵和本質(zhì)特征；深化財(cái)政改革，努力構(gòu)建國(guó)家治理現(xiàn)代化的財(cái)政支撐。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征

與其他方面的現(xiàn)代化一樣，國(guó)家治理現(xiàn)代化也是一個(gè)過(guò)程。通過(guò)這個(gè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)努力達(dá)成以下目標(biāo)：對(duì)內(nèi)而言，要能滿足國(guó)內(nèi)公眾的基本需求，消除社會(huì)間不平等的矛盾，有效地維護(hù)社會(huì)公共的利益，達(dá)到人與人之間平等的追求；在對(duì)外方面，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保護(hù)本國(guó)的核心利益與國(guó)家的整體安全。這就要求政府通過(guò)科學(xué)系統(tǒng)的制度和頂層設(shè)計(jì)，對(duì)政務(wù)、公共事務(wù)、法律制度做出合理有效的安排，并努力達(dá)到最佳的運(yùn)行狀態(tài)。具體而言，國(guó)家治理現(xiàn)代化具有三個(gè)根本特征：一是治理主體多元化。在傳統(tǒng)的政府管理中，偏向于管理與被管理之間的關(guān)系，唯一的主體就是國(guó)家或政府，主體呈現(xiàn)單一性?，F(xiàn)代國(guó)家治理的主體則呈現(xiàn)多元化，不僅包括政府，而且還有社會(huì)組織、市場(chǎng)、社會(huì)公眾等不同的主體共同合作的關(guān)系。此時(shí)，政府雖然不再是唯一的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治、政策、公共事務(wù)的管理者，但仍然是公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展責(zé)任的主要承擔(dān)者，具有十分重要的作用。二是始終追求公平正義?，F(xiàn)代國(guó)家治理的過(guò)程中，不僅要實(shí)現(xiàn)各主體之間相互配合和協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，而且要關(guān)注資源配置的公平，以及社會(huì)公民之間形成的平等性。社會(huì)公民不論職業(yè)、貧富、民族、信仰等，都要受到平等的尊重，做到以人為本，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展理念。三是全面推進(jìn)依法治國(guó)。為此，政府必須加快完善法規(guī)體系，做到有法可依。人們的思想中應(yīng)當(dāng)時(shí)刻蘊(yùn)含法律意識(shí)，在產(chǎn)權(quán)維護(hù)、遵從社會(huì)契約、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)等方面都自覺(jué)去遵守，做到有法必依。在法律面前人人平等，無(wú)論誰(shuí)觸犯法律都將受到嚴(yán)懲，從而確保法律的權(quán)威性。

在政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織三位一體的治理模式中，各主體都在相應(yīng)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。就政府而言，其履行職能所需的經(jīng)費(fèi)從哪里來(lái)，又如何花出去，需要財(cái)政予以科學(xué)安排。財(cái)政作為對(duì)公共資源進(jìn)行配置的基本手段，實(shí)際也是解決政府做什么和不做什么，從而規(guī)定著政府的活動(dòng)范圍與方向。我國(guó)過(guò)去的改革都是將財(cái)政改革視為經(jīng)濟(jì)改革的中心環(huán)節(jié)，十八屆三中全會(huì)首次把財(cái)政同時(shí)運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化諸領(lǐng)域，提出財(cái)政在國(guó)家治理中具有基礎(chǔ)性地位。事實(shí)上，財(cái)政與政府、財(cái)政與國(guó)家治理之間也是如影隨形、亦步亦趨，它們之間彼此依存，互為表里，相輔相成。只有打下了現(xiàn)代財(cái)政制度的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，才有可能收獲現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力的成果。

二、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的財(cái)政改革建議

(一)穩(wěn)定財(cái)政收支規(guī)模，優(yōu)化資源配置方式，推動(dòng)治理主體多元化

縱觀世界各國(guó)的情況，財(cái)政收入規(guī)?？傮w呈上升趨勢(shì)。而且，發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政收入規(guī)模普遍高于發(fā)展中國(guó)家財(cái)政收入規(guī)模。我國(guó)自上世紀(jì)九十年代實(shí)行“分稅制”改革以來(lái)，財(cái)政收入總額連年跨越式增長(zhǎng)，2013年全國(guó)小口徑財(cái)政收入總額12.91萬(wàn)億元；財(cái)政收入占GDP比重達(dá)到22.7%；就此看來(lái)，這一水平并不算高，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，與發(fā)展中國(guó)家相比也處于偏低水平。但是將土地有償使用收入、社保基金收入及部分收費(fèi)考慮進(jìn)來(lái)的話，我國(guó)全口徑財(cái)政收入占GDP的比重已經(jīng)達(dá)到38.6%，超過(guò)發(fā)展中國(guó)家平均水平。與此同時(shí)，由于財(cái)政稅收增長(zhǎng)速度連年大幅高于GDP增長(zhǎng)速度，在財(cái)富不斷向政府部門(mén)集中的過(guò)程中，企業(yè)和居民收入增長(zhǎng)緩慢，企業(yè)發(fā)展后勁不足，長(zhǎng)此以往，就會(huì)反過(guò)來(lái)影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。可見(jiàn)，是時(shí)候調(diào)整過(guò)去那種一味追求政府財(cái)政收入超高速增長(zhǎng)的模式了。對(duì)此，十八屆三中全會(huì)也已經(jīng)作出明確決斷，即通過(guò)“穩(wěn)定稅負(fù)”，在保持現(xiàn)有財(cái)政收入規(guī)模格局下，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的部分更多地留給社會(huì)和私人部門(mén)?！胺€(wěn)定稅負(fù)”的結(jié)果，一方面是維持政府現(xiàn)有財(cái)政收入不減少，從而為政府或國(guó)家治理提供必要的財(cái)力保障；另一方面，則有利于實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅和消除社會(huì)各界對(duì)征稅的疑慮，為政府轉(zhuǎn)變職能、培育多元治理主體奠定基礎(chǔ)。

(二)優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配功能，促進(jìn)社會(huì)公平正義

調(diào)節(jié)收入分配促進(jìn)社會(huì)公平作為政府治理的要?jiǎng)?wù)，其在很大程度上依賴財(cái)政職能的發(fā)揮。財(cái)政通過(guò)合理確定收支規(guī)模，使資源在私人部門(mén)和公共部門(mén)之間有效配置。在此基礎(chǔ)上，還必須通過(guò)優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，包括合理確定稅種稅率、調(diào)整各項(xiàng)支出的比重和方式等，一方面對(duì)市場(chǎng)配置資源失靈環(huán)節(jié)進(jìn)行彌補(bǔ)，另一方面通過(guò)直接作用于市場(chǎng)主體，使公共服務(wù)均等成為可能，進(jìn)而達(dá)成促進(jìn)社會(huì)公平正義的目的。

就財(cái)政收入結(jié)構(gòu)而言，政府的財(cái)政收入通常按組織形式分為各項(xiàng)稅收、公債收入、國(guó)有資產(chǎn)收益、公共收費(fèi)和其他收入五大類(lèi)。稅收作為一種相對(duì)穩(wěn)定、規(guī)范的收入形式，在各國(guó)財(cái)政收入中均占有絕大比重，我國(guó)也不例外。2013年我國(guó)稅收收入11.05億元，占全部財(cái)政收入比重85.56%。但全國(guó)各地差異很大，部分地區(qū)稅收所占比重較低且呈下降趨勢(shì)，非稅收入比重則持續(xù)上升。大量非稅收入表明財(cái)政收入質(zhì)量不高，給政府財(cái)政工作的正常開(kāi)展提出挑戰(zhàn)，從而倒逼稅費(fèi)改革的推進(jìn)。對(duì)此需要加快推進(jìn)包括資源稅、環(huán)境稅在內(nèi)的稅收制度改革，在確保國(guó)有資源充分有效利用的基礎(chǔ)上，防止國(guó)家資財(cái)流入部分資源壟斷者手中，讓國(guó)有資源真正體現(xiàn)全民所有全民共享。同時(shí)，應(yīng)加快個(gè)人所得稅制改革，實(shí)行綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，提高包括個(gè)人所得稅在內(nèi)的直接稅比重，在推進(jìn)稅收結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入差距的作用，更好地推進(jìn)社會(huì)公平與正義。

再?gòu)呢?cái)政支出看，政府的財(cái)政支出安排反映著政府活動(dòng)范圍和方向，其結(jié)構(gòu)是否合理，方式是否恰當(dāng)，直接影響財(cái)政資金的使用效率和效益，影響國(guó)家治理水平的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于推進(jìn)公平正義和實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安至關(guān)重要。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，民生支出自2011年起一直保持在2/3以上。然而，由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地區(qū)間政府財(cái)力差距大，人均財(cái)力差距更大，單純依靠地方自身的力量，無(wú)法實(shí)現(xiàn)均衡化發(fā)展，必須依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付。然而我國(guó)目前轉(zhuǎn)移支付實(shí)施效果不理想。由于一般性轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)小而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)大，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金地方政府不能統(tǒng)籌安排；加之專項(xiàng)撥付的流程過(guò)長(zhǎng)，管理使用不規(guī)范，跑冒滴漏現(xiàn)象非常嚴(yán)重，極大地影響了轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。因此，必須深化轉(zhuǎn)移支付改革。要完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅；要建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；建立激勵(lì)相容機(jī)制，引導(dǎo)地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生等重點(diǎn)領(lǐng)域。同時(shí)，要做好績(jī)效評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以更好地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對(duì)推進(jìn)公平正義的重要作用。

(三)構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，規(guī)范財(cái)政收支活動(dòng)，確保國(guó)家長(zhǎng)治久安

“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”是十八屆三中全會(huì)就深化財(cái)政改革提出的重要目標(biāo)。為加快推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，就要在完善立法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)政府收支的透明性，切實(shí)提升財(cái)政資金的使用效率，促進(jìn)財(cái)政職能的更好發(fā)揮。具體可從以下三個(gè)方面著手：

一是改革完善預(yù)算管理制度，為政府規(guī)范理財(cái)?shù)於己玫闹贫然A(chǔ)。要進(jìn)一步健全政府預(yù)算體系，進(jìn)行全口徑政府預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間相互銜接和資金統(tǒng)籌。改進(jìn)預(yù)算管理的技術(shù)，提高預(yù)算管理的水平；改革重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的支出管理模式，防止財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化和剛性增長(zhǎng)；改變資金切塊的做法，實(shí)行“以事定錢(qián)”、“錢(qián)隨事走”，將預(yù)算的重心從過(guò)去注重分錢(qián)轉(zhuǎn)向更加注重謀事，切實(shí)增強(qiáng)支出安排的科學(xué)性。

二是健全事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方與中央兩個(gè)積極性。在多級(jí)政府體系下，只有在明確政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上界定各級(jí)政府支出責(zé)任，才能劃分財(cái)政收入，再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級(jí)的財(cái)力余缺，補(bǔ)足地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，這是確保整個(gè)財(cái)政體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必然選擇，也是建立合理的分稅財(cái)政體制的前提。

三是切實(shí)規(guī)范政府的各項(xiàng)支出，把建立高效、廉潔政府落到實(shí)處。曾有專家撰文稱中國(guó)擁有世界上最昂貴的政府。居高不下的行政支出引起了人民群眾的強(qiáng)烈不滿，產(chǎn)生了諸多新的不穩(wěn)定因素?？上驳氖?，新一屆黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)切實(shí)看到這些問(wèn)題的嚴(yán)重性，并且采取了相應(yīng)的措施。自黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》之后，各級(jí)政府相繼出臺(tái)了一系列公務(wù)支出經(jīng)費(fèi)管理辦法，將每一項(xiàng)公務(wù)活動(dòng)在具體項(xiàng)目上所準(zhǔn)許開(kāi)支的金額予以明確規(guī)定，切實(shí)強(qiáng)化預(yù)算管理，把權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子。新制度還特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮職能部門(mén)的監(jiān)督作用，通過(guò)開(kāi)展經(jīng)常性監(jiān)督檢查和專項(xiàng)檢查，對(duì)違反規(guī)定的責(zé)任單位和責(zé)任人，將從嚴(yán)按規(guī)定嚴(yán)肅處理。因此可以預(yù)見(jiàn)，隨著新制度的廣泛推行，公務(wù)支出將得到極大的規(guī)范，政府行政成本將明顯降低，政府公務(wù)活動(dòng)效率也必然大大提高。而所有這些，正是國(guó)家治理能力不斷提升的表現(xiàn)。

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