基于傳統(tǒng)觀念視角下的農(nóng)村宅基地集約利用分析

□王 棟

宅基地是農(nóng)民用作住宅而占有、利用的屬于集體所有的土地，包括建有住房的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地。宅基地是農(nóng)民一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，關(guān)系著農(nóng)民的切身利益，它是農(nóng)民因建房需要，依據(jù)相關(guān)的規(guī)定而從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得的土地。但長(zhǎng)期以來，由于土地管理制度不健全、不完善等各種原因，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)宅基地閑置、“一戶多宅”、“空心村”等亂占濫用土地現(xiàn)象，既不利于土地資源的集約利用，同時(shí)制約著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，進(jìn)而影響社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。本文試從中國傳統(tǒng)觀念出發(fā)，探尋影響和制約農(nóng)村宅基地集約利用中的深層次問題，以解決我國農(nóng)村宅基地利用過程中的人地矛盾，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

一、農(nóng)村宅基地的集約利用

農(nóng)村宅基地集約利用，是在綜合考慮宅基地利用效益的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村當(dāng)前的實(shí)際情況，通過完善農(nóng)村宅基地規(guī)劃和加大對(duì)宅基地規(guī)范管理等途徑，將閑置、分散、占地面積過大的宅基地集中整合，從而優(yōu)化宅基地空間布局，提高宅基地利用效益的方式。宅基地集約利用度可用宅基地利用強(qiáng)度、宅基地投入強(qiáng)度和宅基地利用動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)三個(gè)指標(biāo)來衡量。宅基地集約利用主要有政府主導(dǎo)型和企業(yè)主導(dǎo)型兩種方式。

1．政府主導(dǎo)型宅基地集約利用方式。其主要是由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府作為農(nóng)民宅基地集約利用的主導(dǎo)者，負(fù)責(zé)編制鄉(xiāng)村農(nóng)民住房建設(shè)的規(guī)劃，農(nóng)民住宅用地的審批，農(nóng)民超限占有宅基地的查處等工作，同時(shí)加大對(duì)農(nóng)民集約利用宅基地的宣傳力度，協(xié)調(diào)國土、規(guī)劃、建設(shè)等各部門，共同對(duì)目前農(nóng)村閑置、分散、占地面積過大的宅基地實(shí)行集中整治，連片開發(fā)。同時(shí)，政府對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶采用建設(shè)性補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償?shù)确绞剑瑏碚{(diào)動(dòng)農(nóng)民參加集約利用宅基地的積極性。但是，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府作為農(nóng)村宅基地集約利用的主導(dǎo)者，必須承擔(dān)農(nóng)村宅基地集約利用的成本，承擔(dān)開發(fā)過程中的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。

2．企業(yè)主導(dǎo)型宅基地集約利用方式。即企業(yè)是宅基地集約的主體，領(lǐng)導(dǎo)管理整個(gè)宅基地集約利用的實(shí)施過程，政府則不直接參與農(nóng)村宅基地整理的具體運(yùn)作，只負(fù)責(zé)為企業(yè)集約利用宅基地提供良好的社會(huì)環(huán)境，發(fā)揮監(jiān)督、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和調(diào)控的職能。企業(yè)負(fù)責(zé)對(duì)閑置、分散、占地面積過大的宅基地進(jìn)行拆遷賠償、安置、開發(fā)和建設(shè)，連片開發(fā)，同時(shí)對(duì)農(nóng)民騰退出來的宅基地進(jìn)行復(fù)墾等工作。作為宅基地集約利用的主體，必須承擔(dān)整個(gè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)、利益和責(zé)任。企業(yè)主導(dǎo)型的宅基地利用方式，一方面改善了農(nóng)戶的居住條件和生活條件，另一方面實(shí)現(xiàn)了對(duì)宅基地的集約利用，更為重要的是企業(yè)借助市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，不僅解決了宅基地整治的資金籌措難題，而且還給農(nóng)戶創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)和農(nóng)戶的“雙贏”。

二、農(nóng)村宅基地集約利用存在的問題

《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，農(nóng)民建房必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批許可?！薄稗r(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！钡?，在現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地利用過程中，由于“面子意識(shí)”、“祖業(yè)權(quán)”等影響，農(nóng)民超標(biāo)占有宅基地現(xiàn)象卻十分嚴(yán)重。

(一)“面子意識(shí)”與宅基地利用率低。“面子”是中國農(nóng)民的核心價(jià)值，是他人對(duì)自己表現(xiàn)突出作出的良好評(píng)價(jià)，是通過別人對(duì)自己的尊重和羨慕得來的。因此，有能耐的村民通過建漂亮的房子等途徑希望獲得他人的良好評(píng)價(jià)。換句話說，在農(nóng)村，建房子更能彰顯出農(nóng)民的面子，因?yàn)榉课菔且粋€(gè)家庭最重要的固定資產(chǎn)，是家庭財(cái)富和成功的象征，而且房屋還可以作為祖業(yè)繼承給自己的子孫后代，顯現(xiàn)出祖上的殷實(shí)與面子。因此，農(nóng)民通過建房來炫耀自己的財(cái)富，彰顯自己的實(shí)力，以此來衡量一個(gè)農(nóng)民在農(nóng)村的地位和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，因而建房也就成為農(nóng)民畢生的目標(biāo)，建一幢房子還想建第二幢，而且建的新房越多，越能證明自己在村里的地位和實(shí)力，獲得他人的尊重，所以農(nóng)民的房子越建越多，宅基地的閑置浪費(fèi)越來越嚴(yán)重。

(二)“祖業(yè)權(quán)”意識(shí)與宅基地閑置。農(nóng)民對(duì)宅基地存在著這樣一種觀念，普遍認(rèn)為宅基地是自己的私有財(cái)產(chǎn)，是祖輩流傳下來的“祖業(yè)”，自己不僅要把這份“祖業(yè)”繼承下去，而且還應(yīng)當(dāng)把這份“祖業(yè)”發(fā)揚(yáng)光大。在此觀念影響下，農(nóng)民形成占有更多宅基地的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，對(duì)于集體的土地，能占就占，而且千方百計(jì)多占宅基地，以擴(kuò)大自己的“祖業(yè)”，更有甚者，將自己承包地當(dāng)作私有土地用來建房。同時(shí)，農(nóng)民普遍認(rèn)為老屋宅基地是“祖業(yè)”，是祖輩流下來的財(cái)富，由自己的子孫后代共同享有，決不允許轉(zhuǎn)讓給外姓的人，否則，則被視為“敗家子”，在家族中很難生存下來。但是，由于子孫后代較多，對(duì)一塊祖?zhèn)鞯睦衔菡?，其享有繼承權(quán)的人也很多，這樣，每個(gè)人只擁有老屋宅基地很小一部分的“所有權(quán)”，老屋宅基地被分割成離散的小碎片。為了避免在老屋宅基地利用過程中同宗兄弟之間可能引發(fā)的糾紛，一般情況下農(nóng)民不會(huì)選擇在原有老屋宅基地上建住房，而是重新選擇一塊宅基地用來建房，這就使得在農(nóng)村，老祖屋隨處可見，有的已經(jīng)破敗不堪，但要集中整治卻是比較困難，阻力很大。而且，我國農(nóng)民自古就重視置產(chǎn)添業(yè)，通過建房來顯示自己的家大業(yè)大，顯現(xiàn)家族的強(qiáng)大;如果拆房或者買房，則意味著敗家，而且這種觀念根深蒂固。因此，一方面，農(nóng)民想方設(shè)法多批地建房，建了一幢又一幢，建了自己住的一幢，還要為自己的子孫后代建一幢;另一方面，新房建成后，基于這些傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)民又不愿拆除舊房，這就導(dǎo)致在農(nóng)村出現(xiàn)大量的“空心村”現(xiàn)象，土地浪費(fèi)十分嚴(yán)重。

(三)法律意識(shí)淡薄與宅基地閑置。大多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地管理法律知識(shí)了解甚少，受傳統(tǒng)觀念的影響，總認(rèn)為宅基地是祖輩留下的財(cái)富，是屬于自己的一項(xiàng)私有財(cái)產(chǎn)，自己還將這份“財(cái)產(chǎn)”作為“祖業(yè)”交給自己的子孫后代，其他人不許占用，集體也不可以收回。同時(shí)，部分農(nóng)民抱著“不用白不用”的心態(tài)，無限制地利用宅基地。同時(shí)，富裕的村民為了體現(xiàn)自己的富有，為了“光宗耀祖”，不斷占用宅基地，用來建造住房，致使土地浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。而出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，在于現(xiàn)有的宅基地相關(guān)法律制度不健全，農(nóng)民的法制意識(shí)淡薄。根據(jù)法律規(guī)定，宅基地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和村小組對(duì)農(nóng)村宅基地，都在一定程度上都扮演著宅基地產(chǎn)權(quán)的所有者。然而，對(duì)于宅基地的最終歸屬權(quán)，法律卻沒有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致宅基地的產(chǎn)權(quán)主體混亂，限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致宅基地的大量閑置。

三、農(nóng)村宅基地集約利用的對(duì)策與建議

(一)加大宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民合理建房。改變農(nóng)民宅基地利用舊觀念，是農(nóng)村宅基地集約利用的關(guān)鍵。

1．充分利用農(nóng)村的趕集、廣播、電視等宣傳方式和手段，向農(nóng)民普及土地集約利用的基礎(chǔ)知識(shí)。通過多種宣傳方式幫助村民扭轉(zhuǎn)盲目用地的意識(shí)，教育廣大農(nóng)民認(rèn)清人口、住宅、耕地、糧食之間的關(guān)系，樹立正確的建房觀，明確“用地要依法、建房需審批、違法受處罰”，進(jìn)而形成節(jié)約用地、依法用地的社會(huì)風(fēng)尚。

2．加強(qiáng)土地法律法規(guī)的宣傳教育，提高農(nóng)民依法使用宅基地的法律意識(shí)。這就要求:一是結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用存在的問題，對(duì)鄉(xiāng)、村干部進(jìn)行土地法律法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)，通過擺事實(shí)、講道理、析法理，讓他們了解我國土地管理的政策、法規(guī)和規(guī)定;二是利用鄉(xiāng)、村干部與村民密切接觸的機(jī)會(huì)，向農(nóng)民系統(tǒng)宣傳宅基地相關(guān)的法律知識(shí)。三是充分利用各種機(jī)會(huì)和手段，向廣大農(nóng)民發(fā)放宣傳材料、張貼典型事例、現(xiàn)場(chǎng)解難答疑，播放宅基地利用電視片，提高農(nóng)民自覺依法使用宅基地的法律意識(shí)。

(二)加強(qiáng)村鎮(zhèn)住房建設(shè)規(guī)劃。結(jié)合農(nóng)民生產(chǎn)和生活的實(shí)際，按照相對(duì)集中原則，制定和完善村鎮(zhèn)住房建設(shè)規(guī)劃，是農(nóng)村宅基地集約利用的有效途徑。農(nóng)村宅基地管理必須嚴(yán)格按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地利用總體規(guī)劃有序進(jìn)行。村鎮(zhèn)住房建設(shè)規(guī)劃要以舊村莊為依托，優(yōu)化村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，充分利用村內(nèi)各種閑置地、廢棄地，合理布局公共設(shè)施用地和宅基地，改變養(yǎng)殖和居住混在一起的雜亂局面。同時(shí)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，對(duì)于交通不便、遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)、人口少且分散的自然村，通過拆村、并村等方式，向小城鎮(zhèn)集中，同時(shí)對(duì)騰出的空地進(jìn)行復(fù)耕。

(三)制定和完善農(nóng)村宅基地集約利用的法律制度。

1．要加快農(nóng)村宅基地建設(shè)的各項(xiàng)法律制度建設(shè)。創(chuàng)造條件，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，制定和完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度和有償使用制度，明確宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地登記審批、違規(guī)建房查處等相關(guān)規(guī)定和要求。

2．要健全和完善農(nóng)村宅基地集約利用的各項(xiàng)政策措施。一是加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的權(quán)屬管理，明確農(nóng)村宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)。二是對(duì)手續(xù)齊備、建造合法的農(nóng)村宅基地及其地上房屋，頒發(fā)集體土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)等證書，為建立宅基地流轉(zhuǎn)制度提供基礎(chǔ)條件。三是健全和完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度，明確宅基地合法流轉(zhuǎn)范圍和流轉(zhuǎn)形式，明晰農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的具體操作程序及登記、管理等相關(guān)規(guī)定，建立規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

［1］鄭龍飛． 探究農(nóng)村宅基地集約利用現(xiàn)狀調(diào)查及對(duì)策建議［J］．農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2013

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［3］張朝鵬．杭州市城鄉(xiāng)區(qū)域一體化統(tǒng)籌模式中的宅基地集約利用問題——以臨安市為例［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì):現(xiàn)代物業(yè)，2014

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