財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理問題與對策

●丁傳梅 范 卓

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年6月中共中央政治局審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出了清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的總體部署，并要求各級財(cái)政部門進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管工作。結(jié)合近年來安徽省合肥市組織實(shí)施的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金檢查工作，本文針對有關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理的突出問題，追溯分析產(chǎn)生原因，探討提出問題對策。

一、總體特征

當(dāng)前，各級財(cái)政部門承接的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，其來源主要是中央和省級財(cái)政撥款，總體特征主要是：資金大小不一，投入點(diǎn)多面廣，項(xiàng)目種類繁多，制度各有不同。扶持對象既有政府部門，又有公益場所(部門)；既有高新企業(yè)和普通民眾，又有社團(tuán)組織及特殊群體；既包括城市棚戶區(qū)改造，又涉及農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)。項(xiàng)目管理模式基本為：行業(yè)主管部門分級牽頭計(jì)劃編制、項(xiàng)目申報(bào)與審核，并實(shí)施管理；財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金預(yù)算執(zhí)行及資金撥付或直接兌現(xiàn)。

二、主要問題

（一）資金申報(bào)審核環(huán)節(jié)

一類是項(xiàng)目的書面申報(bào)資料不符合條件，審核部門未能把關(guān)發(fā)現(xiàn)；另一類是項(xiàng)目單位為達(dá)到項(xiàng)目申報(bào)條件，違背承諾，編造虛假資料或提供虛假信息，審核部門未能在審核中發(fā)現(xiàn)。如在項(xiàng)目書面申請資料中虛列財(cái)務(wù)收支、提供不實(shí)財(cái)務(wù)資料等問題在企業(yè)申報(bào)財(cái)政補(bǔ)助類資金時(shí)較為突出。

（二）資金分配與撥付環(huán)節(jié)

一是部分資金分配依據(jù)不充分，資金分配隨意。二是資金撥付、兌現(xiàn)不及時(shí)，存在占用項(xiàng)目資金問題。三是項(xiàng)目資金層層撥付，資金撥付環(huán)節(jié)較多，不利于資金的及時(shí)使用和有效監(jiān)管。四是專項(xiàng)資金撥付、兌現(xiàn)操作流程不規(guī)范。

（三）資金使用環(huán)節(jié)

一是工程類項(xiàng)目建設(shè)資金主要存在項(xiàng)目資金使用計(jì)劃變更未報(bào)批，實(shí)施進(jìn)度緩慢等問題。二是資金核算不規(guī)范，此類問題在企業(yè)賬務(wù)處理中較為普遍，如將財(cái)政補(bǔ)貼資金列為應(yīng)付款項(xiàng)，未按規(guī)定確認(rèn)為當(dāng)期收入，以達(dá)到偷逃稅的目的。三是項(xiàng)目支付使用不規(guī)范，主要是會計(jì)信息不真實(shí)，隨意支出現(xiàn)象嚴(yán)重，虛列費(fèi)用和違規(guī)支出問題比較突出。如某企業(yè)以假發(fā)票虛列支出費(fèi)用，通過重報(bào)手機(jī)費(fèi)、列支外單位房租費(fèi)和非本企業(yè)員工相關(guān)費(fèi)用等方式，重報(bào)、虛報(bào)費(fèi)用。四是基層財(cái)政部門專戶和實(shí)施單位存在部分項(xiàng)目資金滾存結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余偏大問題，未能及時(shí)發(fā)揮項(xiàng)目資金使用效益。

三、原因分析

第一，量大面廣，監(jiān)管難以有效覆蓋。項(xiàng)目量大面廣、種類繁多，規(guī)范性監(jiān)管和跟蹤問效難以有效覆蓋。其中僅市級預(yù)算涉及的具有專項(xiàng)性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目多達(dá)356 項(xiàng)，且多為年度專項(xiàng)資金。由于管理目標(biāo)分散，難以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和模式，實(shí)施有效監(jiān)管和跟蹤問效。如：一事一議的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，在該市范圍內(nèi)僅2013年度項(xiàng)目數(shù)就達(dá)1573 項(xiàng)，分別涉及農(nóng)業(yè)、水利、道路、林業(yè)、環(huán)衛(wèi)、文體、美好鄉(xiāng)村建設(shè)等多種行業(yè)。項(xiàng)目因“小、散、雜”，市級監(jiān)管只能重點(diǎn)覆蓋到100 萬元以上的特惠制項(xiàng)目。

第二，制度疏忽，實(shí)施操作失于規(guī)范。上級主管部門制定的部分項(xiàng)目和資金管理制度中，由于細(xì)節(jié)規(guī)定或要求不夠具體明確，造成實(shí)際管理上的漏洞與疏忽。如：部分項(xiàng)目管理制度中對項(xiàng)目計(jì)劃調(diào)整和結(jié)余資金再實(shí)施，沒有具體明確的相關(guān)規(guī)定，使項(xiàng)目變更不報(bào)批等不規(guī)范操作有機(jī)可乘；部分項(xiàng)目管理制度未明確建設(shè)期限和年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金使用規(guī)定，造成一些項(xiàng)目單位實(shí)施進(jìn)度緩慢和連年隨意結(jié)轉(zhuǎn)資金不使用。

第三，利益驅(qū)動(dòng)，企業(yè)逐利失信嚴(yán)重。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，部分項(xiàng)目企業(yè)在逐利過程中嚴(yán)重失信，虛假申報(bào)和偷逃稅費(fèi)動(dòng)機(jī)明顯。一是部分企業(yè)不符合條件瞞報(bào)申請，或以提供不實(shí)資料方式，虛報(bào)申請條件，以求項(xiàng)目申報(bào)蒙混過關(guān)。二是部分企業(yè)懷著偷逃稅費(fèi)和調(diào)控賬面利潤等動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致項(xiàng)目資金使用和核算不規(guī)范。

第四，意識淡薄，制度落實(shí)流于形式。部分基層項(xiàng)目單位對財(cái)經(jīng)制度遵從意識淡薄，制度落實(shí)流于形式。直接表現(xiàn)為項(xiàng)目資金使用隨意和不規(guī)范，并產(chǎn)生超范圍、比例、進(jìn)度支出資金，憑白條列支項(xiàng)目資金，建設(shè)項(xiàng)目不執(zhí)行政府采購等問題。

第五，重爭輕管，使違規(guī)行為有機(jī)可乘。重項(xiàng)目、爭投資、輕管理現(xiàn)象突出。一是項(xiàng)目上報(bào)初審環(huán)節(jié)缺乏科學(xué)論證和嚴(yán)密的監(jiān)督審核程序，致使虛假申報(bào)乘虛而入，財(cái)務(wù)不實(shí)蒙混過關(guān)。二是過程監(jiān)管嚴(yán)重缺失，致使部分項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展緩慢無人過問，資金使用不規(guī)范無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。

第六，機(jī)制缺失，統(tǒng)籌監(jiān)管縱橫脫節(jié)。由于項(xiàng)目種類繁多，涉及到絕大多數(shù)業(yè)務(wù)主管部門，面對每年數(shù)量龐雜的申報(bào)、在建和已建項(xiàng)目，在缺乏有效統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制下，部門監(jiān)管和層級監(jiān)管不能協(xié)調(diào)發(fā)揮各自優(yōu)勢，資金管理與項(xiàng)目管理相互脫節(jié)，這也是問題頻出的深層次原因。

四、解決對策

按照“分級負(fù)責(zé)、歸口管理、注重績效、責(zé)任追究”的原則，緊扣項(xiàng)目申報(bào)、分配撥付和資金使用三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分別從職責(zé)分工、項(xiàng)目申報(bào)審核、資金撥付和使用、績效管理、信用負(fù)面清單管理等方面，思考提出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理的若干對策。

（一）明確部門職責(zé)分工

各級政府對專項(xiàng)資金的使用和管理應(yīng)負(fù)主體責(zé)任，督促相關(guān)職能部門按各自職責(zé)做好專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理工作，研究解決專項(xiàng)資金管理、使用中的重要事項(xiàng)。一是項(xiàng)目實(shí)施單位要具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目可行性論證、制訂實(shí)施方案，并具體實(shí)施項(xiàng)目；執(zhí)行有關(guān)資金管理制度和建設(shè)項(xiàng)目的“五制”管理，確保資金支出的合法性、真實(shí)性和有效性。二是各級發(fā)改、科技、環(huán)保、經(jīng)信、交通、衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)等主管部門要具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目申報(bào)，審核項(xiàng)目申報(bào)資料的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性；編報(bào)和執(zhí)行項(xiàng)目計(jì)劃，組織項(xiàng)目實(shí)施；全過程監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施和資金使用，組織竣工驗(yàn)收和績效自評，配合財(cái)政等部門開展監(jiān)督檢查和績效評價(jià)；做好項(xiàng)目庫滾動(dòng)管理，推進(jìn)項(xiàng)目庫與財(cái)政涉企、支農(nóng)等信息管理系統(tǒng)的有效銜接；對下放審批權(quán)的切塊資金，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排到具體項(xiàng)目，并對項(xiàng)目審核和資金分配的過程與結(jié)果負(fù)責(zé)。三是市、縣財(cái)政部門要具體負(fù)責(zé)執(zhí)行上級財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法，牽頭制定必要的專項(xiàng)資金管理細(xì)則；根據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目計(jì)劃落實(shí)預(yù)算、審核撥款和下達(dá)資金；組織實(shí)施績效評價(jià)，市級財(cái)政部門可不定期抽查抽檢資金使用情況。四是監(jiān)察和審計(jì)部門依法對專項(xiàng)資金的使用管理開展行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。同時(shí)，各有關(guān)部門按規(guī)定做好信息公開工作。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目申報(bào)審核

1、公布政策。主管部門會同財(cái)政部門根據(jù)政策規(guī)定，公開專項(xiàng)資金的支持方向、重點(diǎn)，以及申請使用專項(xiàng)資金的條件。

2、申報(bào)審核。主管部門受理專項(xiàng)資金申請時(shí)，按照項(xiàng)目隸屬關(guān)系負(fù)責(zé)審查所有上報(bào)項(xiàng)目材料的真實(shí)性和可靠性，確保項(xiàng)目合法合規(guī)。一是對投資數(shù)額較大、專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，組織專家成立評審論證小組或者委托有專業(yè)資質(zhì)的社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估論證，并實(shí)行誰評審、誰負(fù)責(zé)的責(zé)任制度。在處理對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境有重大影響的項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)向社會公示，廣泛征求意見，依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證的，主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。二是屬切塊資金且競爭性較強(qiáng)的項(xiàng)目，應(yīng)引進(jìn)競爭機(jī)制，采用公開招投標(biāo)、專家評審和因素法等方式，擇優(yōu)確定實(shí)施主體。

3、擇優(yōu)推薦。對于審查符合申報(bào)條件的項(xiàng)目，排序列入專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫，經(jīng)集體研究決策，擇優(yōu)確定推薦上報(bào)項(xiàng)目。

4、完善手續(xù)。對需審核上報(bào)的項(xiàng)目和下放審批權(quán)的切塊資金安排的具體項(xiàng)目，申報(bào)文件須明確責(zé)任人、資料審核人和現(xiàn)場查看人員，由主管部門負(fù)責(zé)人審簽后上報(bào)。

（三）規(guī)范資金撥付和使用

1、資金撥付。一是財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)在收到上級下達(dá)的資金計(jì)劃后，及時(shí)擬訂資金分配方案。二是主管部門或者項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目資金預(yù)算、項(xiàng)目計(jì)劃和資金分配方案，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，編制專項(xiàng)資金用款計(jì)劃，報(bào)同級財(cái)政部門，申請資金撥付。三是專項(xiàng)資金應(yīng)實(shí)行國庫集中支付，按規(guī)定執(zhí)行政府采購制度。涉及到補(bǔ)助個(gè)人的專項(xiàng)資金，應(yīng)建立健全發(fā)放手續(xù)，實(shí)行公示制度，做到公開透明。

2、資金使用。一是專項(xiàng)資金應(yīng)?？顚Ｓ?，突出支持重點(diǎn)，注重市場機(jī)制，發(fā)揮杠桿效應(yīng)，主要采取貼息、擔(dān)保、后補(bǔ)助、購買服務(wù)、民辦公助、公私合營、綠色租賃等方式使用。二是支持企業(yè)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項(xiàng)目建設(shè)資本金等專項(xiàng)資金，原則上由市、縣(區(qū))采取股權(quán)投資方式安排。三是項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定的用途范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)使用款項(xiàng)，不得擠占、挪用。因特殊情況確需調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施單位、變更項(xiàng)目內(nèi)容或者調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)按規(guī)定的程序報(bào)批。

3、決算驗(yàn)收。項(xiàng)目實(shí)施單位按規(guī)定辦理工程建設(shè)類項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，需要驗(yàn)收的專項(xiàng)資金項(xiàng)目，由業(yè)務(wù)主管部門按照國家有關(guān)規(guī)定及時(shí)組織驗(yàn)收。

4、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。對上級預(yù)算安排形成的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，資金管理辦法有具體規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行；未作具體規(guī)定的，對當(dāng)年度結(jié)余資金和連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年及以上的結(jié)轉(zhuǎn)資金，一律由資金使用方的本級財(cái)政部門收回統(tǒng)籌安排。對各級財(cái)政預(yù)算配套安排形成的結(jié)余資金或結(jié)轉(zhuǎn)年度超過一年的結(jié)轉(zhuǎn)資金，一律收回同級財(cái)政統(tǒng)籌安排。

（四）實(shí)行績效管理和負(fù)面清單管理

1、績效管理。一是主管部門組織績效自評。納入績效評價(jià)范圍的專項(xiàng)資金，主管部門應(yīng)按規(guī)定及時(shí)對資金管理使用情況、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、資金使用效益效果等進(jìn)行績效自評，送同級財(cái)政部門審查。二是財(cái)政部門開展重點(diǎn)評價(jià)。屬財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)的專項(xiàng)資金，財(cái)政部門應(yīng)組織人員或聘請第三方機(jī)構(gòu)開展績效評價(jià)。三是注重結(jié)果應(yīng)用?？冃Ч芾斫Y(jié)果應(yīng)用將根據(jù)上級有關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行。評價(jià)優(yōu)良的，在以后年度專項(xiàng)資金申報(bào)中，予以優(yōu)先推薦安排；一般或較差的，將減少推薦安排項(xiàng)目。

2、信用負(fù)面清單管理。在專項(xiàng)資金項(xiàng)目申報(bào)及資金使用過程中，有關(guān)部門、單位和個(gè)人存在以下失信、失范行為之一，且經(jīng)市級及以上審計(jì)和財(cái)政部門認(rèn)定的，納入信用負(fù)面清單管理：

一是編造虛假資料或提供虛假信息，騙取或套取專項(xiàng)資金；虛假承諾或虛假實(shí)施，騙取或套取專項(xiàng)資金；重復(fù)或分拆申報(bào)項(xiàng)目，套取專項(xiàng)資金等問題。二是擅自調(diào)整變更分配對象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)；擅自改變資金投向或用途；資金撥付不規(guī)范，緩撥、滯撥或超進(jìn)度撥付資金；專戶管理不規(guī)范，違規(guī)開設(shè)賬戶，專戶結(jié)余過大，甚至利用專戶調(diào)度、調(diào)節(jié)國庫資金，存在“以撥代支”等問題。三是擠占挪用項(xiàng)目資金，將項(xiàng)目資金用于平衡預(yù)算等其他用途，甚至存在涉嫌貪污瀆職、私存私放等嚴(yán)重違法問題；用款單位財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算不規(guī)范，存在未設(shè)立專賬核算、使用虛假發(fā)票列支、白條入賬、賬實(shí)不符、賬務(wù)處理不及時(shí)等違規(guī)行為；擅自變更建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)；未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購和招投標(biāo)制度；預(yù)算執(zhí)行緩慢，資金閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，資金效益低下等問題。

同時(shí)，對納入信用負(fù)面清單管理的違紀(jì)違規(guī)事項(xiàng)，在有關(guān)部門嚴(yán)格依法依規(guī)處理、處罰的基礎(chǔ)上，區(qū)分不同責(zé)任主體，進(jìn)一步明確以下失信懲戒措施：

一是申報(bào)專項(xiàng)資金項(xiàng)目予以限制推薦，暫停推薦其下年度申報(bào)此項(xiàng)或所有財(cái)政專項(xiàng)資金，情節(jié)特別嚴(yán)重的，三至五年內(nèi)暫停推薦其申報(bào)所有專項(xiàng)資金并進(jìn)行名單公示。二是相關(guān)社會中介機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目單位會計(jì)報(bào)表等資料出具虛假鑒證報(bào)告經(jīng)認(rèn)定的，根據(jù)其情節(jié)輕重，報(bào)請省財(cái)政廳依法核查處理。三是縣區(qū)財(cái)政及主管部門因?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)造成本地區(qū)騙取、冒領(lǐng)或擠占挪用省級專項(xiàng)資金等突出問題的，市財(cái)政部門會同有關(guān)市直主管部門書面通知其加強(qiáng)整改，并在一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)。四是市直相關(guān)主管部門因?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)造成財(cái)政專項(xiàng)資金被騙取、冒領(lǐng)或出現(xiàn)重大損失浪費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)問題的，由市紀(jì)檢、監(jiān)察部門按規(guī)定追究相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任。

（五）落實(shí)監(jiān)督檢查與責(zé)任追究

各級業(yè)務(wù)主管、財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)察等部門應(yīng)依據(jù)職責(zé)，落實(shí)對專項(xiàng)資金的跟蹤管理和監(jiān)督檢查工作，對重大問題要及時(shí)報(bào)告同級政府和上級部門。其中，主管部門應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目的事前、事中、事后全過程監(jiān)督管理，落實(shí)對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和資金使用情況的日常跟蹤與監(jiān)管。財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)察部門應(yīng)定期或不定期對專項(xiàng)資金開展專項(xiàng)檢查，依法查處違紀(jì)違規(guī)行為。對弄虛作假騙取財(cái)政資金以及截留、挪用等違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為的項(xiàng)目單位和個(gè)人，依據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。行為構(gòu)成犯罪的，依法追究其法律責(zé)任?！?/p>