淺析地方政府性債務(wù)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

重慶市銅梁區(qū)財(cái)政局 王華超

一、地方政府性債務(wù)問(wèn)題的相關(guān)概念

(一)我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題背景分析

地方政府性債務(wù)，是指由地方政府向債權(quán)人直接借入，需要地方政府直接承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任，是相對(duì)中央債務(wù)而言的。上世紀(jì)90年代初，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施分稅制改革，在改革過(guò)程中，由于中央政府的財(cái)政權(quán)力過(guò)度集中，導(dǎo)致了地方政府的財(cái)政權(quán)力以及事務(wù)處理權(quán)利不匹配。近年來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深入，在地方政府財(cái)力不足的情況下，為了滿足建設(shè)需要，地方政府不得不通過(guò)借債融資等其他手段來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展，用負(fù)債的方式籌集資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及實(shí)現(xiàn)其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也為地方政府積累了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。

(二)地方政府性債務(wù)的分類

地方政府性債務(wù)按照其性質(zhì)主要有兩種分類方法，本文介紹審計(jì)口徑角度以及國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)的最新分類。審計(jì)口徑分為三類：一類是政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)、二類是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、三類是政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)是指政府部門和機(jī)構(gòu)、全額撥款事業(yè)單位、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府投融資平臺(tái)和其他有關(guān)單位舉借，確定由財(cái)政性資金償還的債務(wù)。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是指因政府提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是指為公益項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政性資金償還，且政府未提供擔(dān)保，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)。不包括完全按照市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)的公益項(xiàng)目形成的債務(wù)。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)的最新分類為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。一般債務(wù)是指項(xiàng)目沒(méi)有收益、計(jì)劃償債來(lái)源主要依靠一般公共預(yù)算收入的債務(wù)（如義務(wù)教育債務(wù)）。專項(xiàng)債務(wù)是指項(xiàng)目有一定收益、計(jì)劃償債來(lái)源依靠項(xiàng)目收益對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入、能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化的債務(wù)（如土地儲(chǔ)備債務(wù)）。

二、我國(guó)地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀及問(wèn)題

(一)債務(wù)總量大，增長(zhǎng)速度快

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)地方政府對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度不斷加大，資金投入量也不斷上升。但是，在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，地方政府的財(cái)力并不能滿足建設(shè)需求，為了滿足需要地方政府不得不采取向外借債的方式維持建設(shè)投資。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的縣級(jí)平臺(tái)公司數(shù)量不斷增多，地方政府債務(wù)規(guī)模也不斷增大，審計(jì)署2014年6月24日?qǐng)?bào)告，2013年6月底至2014年3月底，9個(gè)省仍有8.21億元逾期未還，2014年8月初，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》專訪全國(guó)人大常委尹中卿，他坦言，目前地方債的實(shí)際規(guī)模很可能超過(guò)30萬(wàn)億元。如此巨大的債務(wù)規(guī)模以及高速的增長(zhǎng)速率，為地方政府以及中央政府的發(fā)展形成了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)影響到國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

(二)地方融資平臺(tái)公司管理不善

地方政府向外借貸融資的最主要渠道是地方融資平臺(tái)，雖然，地方融資平臺(tái)在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高城市化水平等方面都起到了很大作用，但是，在其數(shù)量及規(guī)模的不斷擴(kuò)大的形勢(shì)下，地方融資平臺(tái)公司的管理不善為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了很大隱患。首先，地方融資平臺(tái)的管理機(jī)制并不完善，在治理結(jié)構(gòu)、責(zé)任落實(shí)以及具體操作方面都存在著問(wèn)題。其次，地方政府對(duì)于這些公司的監(jiān)管力度不夠，在進(jìn)行債務(wù)借入時(shí)并不完全了解平臺(tái)公司的實(shí)際狀況，債務(wù)管理上存在缺失，在地方政府承擔(dān)全部債務(wù)責(zé)任的情況下，一旦出現(xiàn)債務(wù)違約的情況，我國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)將會(huì)受到巨大沖擊。

(三)地方政府借債融資不規(guī)范

目前，我國(guó)地方政府在借債融資方面的規(guī)范性存在著較大不足，主觀隨意性較強(qiáng)，主要表現(xiàn)在相應(yīng)規(guī)章制度不健全、地方政府債務(wù)收支計(jì)劃不完善、尚未形成相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)對(duì)債務(wù)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理等幾個(gè)方面，政府違規(guī)擔(dān)保以及融資平臺(tái)公司違規(guī)債券發(fā)行量大，即使在國(guó)家下達(dá)了規(guī)范文件之后，仍然有很大一部分違規(guī)融資現(xiàn)象存在，有的地方甚至將資金投入其他高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目中。

三、強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理的對(duì)策

(一)優(yōu)化地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)分配

地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配是造成地方政府債務(wù)積壓的重要原因，地方政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，需要大量資金投入，在財(cái)權(quán)不夠的情況下地方政府不得不舉債。要解決這一問(wèn)題，可以從以下方面進(jìn)行：首先，要擴(kuò)大地方政府資金來(lái)源，將稅收收入向地方政府傾斜，強(qiáng)化中央政府的責(zé)任，提高中央政府投入比例，通過(guò)財(cái)政體制改革減輕地方政府負(fù)擔(dān)。其次，可以賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)利。國(guó)家要完善相關(guān)法律法規(guī)，明確地方政府發(fā)行公債的條件及要求，通過(guò)發(fā)行公債擴(kuò)大地方政府收入。

(二)強(qiáng)化對(duì)地方性融資平臺(tái)公司的監(jiān)管

在強(qiáng)化對(duì)地方性融資平臺(tái)公司監(jiān)管的過(guò)程中，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)區(qū)別對(duì)待，對(duì)未償清債務(wù)以及后續(xù)債務(wù)實(shí)現(xiàn)分開(kāi)處理。首先，可以按照融資平臺(tái)公司性質(zhì)，對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分，制定相應(yīng)的管理制度。其次，要建立相應(yīng)的投資責(zé)任機(jī)制，使得融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)移到償債能力好的項(xiàng)目上去。再次，應(yīng)該推進(jìn)市場(chǎng)化改革，促使融資平臺(tái)公司逐步脫離對(duì)政府的依賴，向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變。最后，要完善融資平臺(tái)公司的內(nèi)控制度以及風(fēng)險(xiǎn)管理制度，實(shí)現(xiàn)信息化管理，從而提高融資平臺(tái)公司管理的科學(xué)性。

(三)實(shí)現(xiàn)歸口管理，編制政府性債務(wù)收支計(jì)劃

要落實(shí)財(cái)政部門在地方政府性債務(wù)管理的責(zé)任主體地位，將以往多頭管理、責(zé)權(quán)不清的問(wèn)題解決。編制政府性債務(wù)收支計(jì)劃，對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行清理甄別，鎖定政府一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)余額，及時(shí)分類納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理及統(tǒng)一約束，強(qiáng)化債務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。此外，在將債務(wù)管理納入預(yù)算時(shí)，還應(yīng)該建立相匹配的配套政策，實(shí)現(xiàn)債務(wù)預(yù)警、債務(wù)清查、債務(wù)問(wèn)責(zé)、激勵(lì)機(jī)制的統(tǒng)一。

[1]關(guān)于全省地方政府性債務(wù)管理情況報(bào)告的審議意見(jiàn)[J].浙江人大(公報(bào)版).2010(05)

[2]蔡蓉.地方政府性債務(wù)管理之我見(jiàn)[J].會(huì)計(jì)師.2014(10)