事業(yè)單位績效與預(yù)算管理的關(guān)聯(lián)性研究

廣西壯族自治區(qū)百色路政執(zhí)法支隊 郭慶紅

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展與政府財政收入的不斷增長，近年來，社會公眾都比較關(guān)注政府的“錢袋子”如何管理和使用。自2015年1月1日起正式執(zhí)行的新《預(yù)算法》更是提出績效管理的要求，其要求各預(yù)算單位必須將績效理念和績效目標(biāo)納入到預(yù)算管理的各個方面，以實現(xiàn)“把每一分錢都用在刀刃上”。這也就意味著未來我國事業(yè)單位的預(yù)算管理必然要與預(yù)算績效相結(jié)合。在這樣的背景下，研究事業(yè)單位績效與預(yù)算管理的關(guān)聯(lián)性，是極具理論意義和現(xiàn)實意義的。

一、新《預(yù)算法》的改革亮點

新《預(yù)算法》在預(yù)算管理改革諸多方面取得了重大突破，同時也為進(jìn)一步深化財稅改革引領(lǐng)方向。具體而言，新《預(yù)算法》的改革亮點有以下幾點：

(一)全口徑預(yù)算

實施全口徑預(yù)算是新《預(yù)算法》的最重要也是最突出的亮點之一。過去，預(yù)算處在年初只編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算兩本賬。但是，從2015年開始，各單位的財政預(yù)算都將執(zhí)行全口徑的預(yù)算管理，甚至國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等專門預(yù)算也都要另行同步編報和審核。因為新《預(yù)算法》要求所有政府收入和支出預(yù)算統(tǒng)一管理，在2015的預(yù)算收入編制過程中，每個單位都需要定義收入的分類，科學(xué)計算所需上繳收入，確保收入預(yù)算部門的完整性，以避免遺漏或低估，甚至隱瞞收入預(yù)算。修改后的預(yù)算法讓政府亮出全部“家底”，收入和支出的每一分錢都納入人大審查監(jiān)督，有利于建立公開透明的財政制度，建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府。

(二)講求績效

新《預(yù)算法》對講求績效做了具體規(guī)范，這是今后預(yù)算管理工作一個大的改革。當(dāng)前我國預(yù)算法并沒有對績效的管理進(jìn)行過多描述，這也就導(dǎo)致了實際工作過程中，很多事業(yè)單位對財政資金的使用績效關(guān)注度不高甚至對這點予以了忽視。財政監(jiān)督對預(yù)算資金的使用也就只能從形式上進(jìn)行審查監(jiān)督，而對資金的具體使用效率和效果缺乏深層次的檢查，預(yù)算期間的動態(tài)監(jiān)管缺失，與常規(guī)的考核機制并沒有保持一致性和同步性，使得績效管理和預(yù)算管理產(chǎn)生出不能相交的兩條線，形成兩張皮。

(三)績效評價與預(yù)算掛鉤

新《預(yù)算法》要求實施績效監(jiān)督與績效評價相結(jié)合的方式，這也就對事業(yè)單位提出了新的要求，即事業(yè)單位必須以實施自我評價與財務(wù)評價相結(jié)合的方式來對績效和預(yù)算進(jìn)行工作開展。

二、事業(yè)單位績效與預(yù)算管理的關(guān)聯(lián)性分析

事業(yè)單位的治理能力主要從其單位的績效水平可以看出。作為績效管理，其又是推進(jìn)預(yù)算改革的重要方面，能夠為事業(yè)單位及時的調(diào)整預(yù)算政策和制度，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置。因而，事業(yè)單位績效與預(yù)算管理兩者具有不可替代的相互聯(lián)系。具體而言，事業(yè)單位績效與預(yù)算管理的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是績效目標(biāo)和預(yù)算編制的關(guān)系。引入績效概念到預(yù)算編制過程中，同時結(jié)合績效目標(biāo)和預(yù)算編制目標(biāo)，以便事業(yè)單位提前將預(yù)算績效審核目標(biāo)作為其預(yù)算編制的基礎(chǔ)和依據(jù)。預(yù)算績效指標(biāo)滿足項目預(yù)算要求的，可以按納入預(yù)算，而不符合實際的項目預(yù)算則應(yīng)按實際情況予以調(diào)整，從而提高績效目標(biāo)結(jié)合，使有關(guān)單位轉(zhuǎn)移注意力從“要錢花”到“花好錢”上。

二是執(zhí)行主體和主體內(nèi)部的關(guān)系。從執(zhí)行主體來說，事業(yè)單位的各個部門既是預(yù)算管理的主體，同時也是預(yù)算績效管理的主體。各部門在預(yù)算管理時，主要偏重于預(yù)算編報、執(zhí)行和控制，而在預(yù)算整改過程中，則應(yīng)根據(jù)預(yù)算績效的相關(guān)工作來開展。

三是全面開展和重點突破的關(guān)系。事業(yè)單位的預(yù)算管理是一個全方位的工作，而對績效管理來說，這也是一個覆蓋面較廣的工作。從管理內(nèi)容和范圍來說，兩者是彼此聯(lián)系和趨同的。因此，事業(yè)單位應(yīng)把握預(yù)算績效與預(yù)算管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把預(yù)算績效的全局觀融入到預(yù)算管理的全過程中去。

四是績效評價和結(jié)果運用的關(guān)系。對事業(yè)單位而言，績效評價的結(jié)果，將成為其整改的最有利依據(jù)。這是由于績效評價結(jié)果出來以后，事業(yè)單位將實施報告制和問責(zé)制，績效評價的結(jié)果也將被予以公開，而受到廣大社會公眾的監(jiān)督。從這個角度而言，績效評價的結(jié)果無疑將成為事業(yè)單位決策和績效考核評價的依據(jù)，成為財政安排以后年度預(yù)算的依據(jù)，促進(jìn)預(yù)算績效管理工作求突破、上臺階、見成效。

三、加強事業(yè)單位績效與預(yù)算管理的協(xié)調(diào)職能

可以相信，在新《預(yù)算法》頒布執(zhí)行后，預(yù)算支出的績效約束力度將進(jìn)一步加大。如何加強事業(yè)單位績效與預(yù)算管理的協(xié)調(diào)職能，筆者建議可以從以下幾個方面予以著手：

(一)注重細(xì)節(jié)，強化預(yù)算事前評估

一個項目是不是合理，能否得到財政預(yù)算資金的支持，首先就應(yīng)進(jìn)行預(yù)算前評估。也就是說，事前評估工作是整個預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，也是整個預(yù)算閉環(huán)管理的起始階段。事前評估解決的是錢該不該花的問題，應(yīng)該怎么花以及財政資金投入的風(fēng)險因素。要防止預(yù)算資金不到位的情況，又要讓錢真的花出效益來。以北京市財政局為例，在經(jīng)過連續(xù)4年的預(yù)算前評估后，北京市財政局把一些不該上的項目予以了清退，并對一些沒有在財政公共支出預(yù)算中的費用和支出進(jìn)行砍切處理，整個績效管理和預(yù)算管理都收到了非常好的效果。

績效管理工作的透明化，促進(jìn)了事業(yè)單位的預(yù)算水平，也激發(fā)了整個事業(yè)單位的績效預(yù)算意識。其中，最明顯的例子就是以往的預(yù)算對事業(yè)單位而言，僅僅只是一個數(shù)字，而在實施績效與預(yù)算管理相結(jié)合的管理手段以后，事業(yè)單位的責(zé)任部門就需要對這個數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)詢問，以確定該數(shù)據(jù)是否具有合理性。在財政資金預(yù)算規(guī)劃中，只有具有績效高的項目才能優(yōu)先安排資金，在預(yù)算編制前的事前進(jìn)行項目評估，可以為財政資金的合理配置提供參考依據(jù)，從而有效保障了納稅人的錢合理使用。這樣的職能轉(zhuǎn)變落地有聲。但是，當(dāng)前我國預(yù)算績效評價工作的改革才起步，還有很多問題需要解決。例如，現(xiàn)在也不是所有的預(yù)算項目可以做預(yù)評估。但隨著改革的深入，未來所有申報財政資金的項目都將在預(yù)算績效管理過程中予以評估。

(二)加快研究建立預(yù)算績效指標(biāo)體系，完善預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

事業(yè)單位預(yù)算管理應(yīng)覆蓋全所有預(yù)算部門與財政資金，對績效而言，也應(yīng)如此。因此，事業(yè)單位在編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算與控制預(yù)算的各個環(huán)節(jié)，都應(yīng)將“績效”的觀念納入其中。在當(dāng)前的社會經(jīng)濟環(huán)境下，事業(yè)單位在農(nóng)業(yè)、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等重要行業(yè)的績效管理體系更應(yīng)結(jié)合預(yù)算指標(biāo)和評價指標(biāo)來確定，構(gòu)建覆蓋所有業(yè)務(wù)的共性和個性相結(jié)合的預(yù)算績效指標(biāo)和評價指標(biāo)體系。

(三)創(chuàng)新管理制度，完善預(yù)算績效管理的制度體系

加速推動權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算管理改革，以系統(tǒng)、真實和完整的目的來反映事業(yè)單位的績效。完善預(yù)算績效管理的制度體系，可以從以下幾個反面進(jìn)行：積極地推動績效目標(biāo)管理，形成事前、事中以及事后的閉環(huán)管控體系；為了加強預(yù)算的績效管理，事業(yè)單位還應(yīng)積極培育第三方中介機構(gòu)，并建立第三方中介機構(gòu)庫，以方便對事業(yè)單位績效進(jìn)行評價，從而有利于提高績效評價的公正度。最后，組織加強對中介機構(gòu)的培訓(xùn)，使其能夠為事業(yè)單位績效與預(yù)算管控的協(xié)調(diào)性提供較好的服務(wù)和幫助。

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