公路養(yǎng)護小修工程內(nèi)部控制和資金使用情況的調查報告

青島市公路管理局 尹丹

一、公路養(yǎng)護小修工程內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀

青島市公路管理局下屬八個公路分局、一個公路管理處，共九個公路養(yǎng)護管理單位（以下簡稱公路分局（處）），目前管養(yǎng)普通國省干線等公路總里程近2100公里，作為公路養(yǎng)護工作的重要組成部分和重中之重，小修工程的內(nèi)部控制管理顯得極為重要。

(一)范圍界定

公路養(yǎng)護小修工程是指根據(jù)《公路養(yǎng)護技術規(guī)范》（JTGH10-2009）所界定的規(guī)模較小的公路養(yǎng)護工程項目，且資金是從日常小修保養(yǎng)費中“公路維修工程費”列支的項目，其資金主要來源為成品油價稅費轉移支付收入。日常小修養(yǎng)護工程的主要內(nèi)容是瀝青路面修補、橋涵維修加固工程、密封膠灌縫、病蟲害防治、邊坡養(yǎng)護、排水設施養(yǎng)護、綠化補植及其他專項工程等。其目的和任務是對管養(yǎng)公路及其設施進行預防性保養(yǎng)和修補其輕微損壞部位，使之經(jīng)常保持完好狀態(tài)、保障行車安全、舒適、暢通。

(二)資金基本內(nèi)控程序

公路養(yǎng)護小修工程實行項目法人負責制，公路分局（處）作為項目法人，對項目的質量進度、安全、費用等負法人責任，公路分局（處）養(yǎng)護科負責小修保養(yǎng)具體工作，在工程管理中，小修工程根據(jù)項目預算金額不同，實行分級審批制度，工程實行招投標管理、合同管理、質量管理、設計變更管理、交竣工驗收管理等，驗收后進行工程審計，完工后公路分局（處）負責編制竣工文件、圖表、資料，并裝訂成冊，按照規(guī)定移交檔案室。

(三)資金撥付程序

目前，我市公路小修管養(yǎng)體制實行的是在市級交通部門行業(yè)管理、監(jiān)督和指導下，市公路局總體負責、公路分局（處）全面負責公路養(yǎng)護管理職能的模式。即市交通運輸委對養(yǎng)護資金的收支進行統(tǒng)一管理，市公路局匯總制定支出預算，各分局（處）編報支出預算并根據(jù)養(yǎng)護支出預算使用養(yǎng)護資金，養(yǎng)護資金的收入由市交通運輸委統(tǒng)一管理，市公路局編報養(yǎng)護資金的支出預算并對當季度實施的公路養(yǎng)護小修工程按批復預算的60%預撥資金，余款待工程項目交竣工驗收合格后，根據(jù)審計值進行結算撥付；養(yǎng)護資金的使用權在公路分局（處），其根據(jù)預算使用養(yǎng)護資金。即條塊結合、以塊為主。

二、調查的基本情況：

本次調查范圍為我局2014 年公路養(yǎng)護小修工程內(nèi)控管理狀況。在綜合考慮了區(qū)域性特點及各區(qū)市（縣）公路分局（處）自身的管理情況后，重點選取及延伸了有代表性、資金量較大的工程項目。

我局公路養(yǎng)護小修工程管養(yǎng)基本按照分級管理的原則，從2005年起，我市公路養(yǎng)護資金全部納入市級財政預算管理，按公路管養(yǎng)里程和費用定額編制年度預算，由市財政、市交通運輸委下達到市公路局，資金由市公路局據(jù)預算明細下達各單位。養(yǎng)護經(jīng)費由市公路局按季度申請，并撥付到各單位。

三、存在的問題

近幾年，隨著公路建設的蓬勃發(fā)展，公路里程的增長與養(yǎng)護管理滯后的矛盾也越來越突出，管理與養(yǎng)護存在的權責劃分，資金匱乏問題制約著公路行業(yè)的發(fā)展，主要表現(xiàn)在：

(一)重建輕養(yǎng)依然突出

養(yǎng)護工作量大、機械化程度低，養(yǎng)護機械少，以人工養(yǎng)護為主，人工費較大，養(yǎng)路工綜合素質參差不齊。

(二)工程項目管理需進一步規(guī)范

1、招投標方面

材料采購指定材料供貨方向依據(jù)不充分；材料采購未進行招投標和詢價等程序；對于不需要招投標、需進行集體研究決策的項目，集體研究決策的證明材料（如會議紀要等）普遍沒有整理納入項目資料檔案。

2、合同簽訂方面

工程合同內(nèi)容不完善，項目實施具體范圍、工程款支付方式，質量缺陷責任期等合同要件不齊全；合同存在描述不清晰的現(xiàn)象，對工程質量標準描述不嚴謹，無法量化、文不對題填寫錯誤、對于支付方式缺少約定，計量支付的節(jié)點、支付比例不準確等。合同執(zhí)行的取費標準不統(tǒng)一，費率不明確。有執(zhí)行2002 年建設部《工程勘察設計收費標準》的，有執(zhí)行《山東省公路養(yǎng)護工程預算編制方法》的。

監(jiān)理合同范本格式由監(jiān)理單位提供，抽查中發(fā)現(xiàn)對監(jiān)理方約束的條款少，合同中的監(jiān)理不盡責造成的損失如何進行處罰雙方的約定不明確等。

(三)財務管理需進一步規(guī)范

會計核算方面，列支不嚴謹，存在?？畈粚Ｓ矛F(xiàn)象，部分單位年底將尚未發(fā)生的公路養(yǎng)護資金進行預提列支；

有關單位收取的“公路國有資源有償使用費”收費標準和使用用途尚不明確，仍將其視為路產(chǎn)賠償使用費，將返還資金繼續(xù)分配使用。

預算執(zhí)行、資金撥付與使用：未嚴格執(zhí)行計量支付，工程計量和工程進度資料缺乏；在工程未交工驗收情況下仍繼續(xù)支付工程款等。

四、建議與對策

調查發(fā)現(xiàn)，市公路局在市交通運輸委的領導下，認真貫徹和執(zhí)行國家公路養(yǎng)護政策，結合自身實際，制定了一系列公路養(yǎng)護管理制度，加強公路養(yǎng)護資金的管理，規(guī)范養(yǎng)護資金的使用，按照市交通運輸委下達計劃，資金及時分解撥付下屬單位，使得全市的公路養(yǎng)護小修工作得以順利進行。各公路分局（處）在市公路局的領導、支持下，切實履行自身職責，制定了相關公路養(yǎng)護管理制度，努力抓好公路養(yǎng)護管理，較好地執(zhí)行上級下達的養(yǎng)護計劃，認真完成公路養(yǎng)護目標任務，保證了公路暢通，公路養(yǎng)護質量得到較大提升。

調查同時發(fā)現(xiàn)，在成品油價費稅改革后，一些養(yǎng)護責任單位仍存在資金監(jiān)管流于形式的狀況，在計劃管理、項目招投標、工程款項支付方面存在一些普遍問題，需要在今后的工作中引起高度重視，市局應積極制定有針對性的內(nèi)部管理措施，積極推進單位內(nèi)部管理水平的提升、增強自身拒腐防變的能力。

(一)轉變傳統(tǒng)養(yǎng)護方式，推進規(guī)范化管養(yǎng)

公路養(yǎng)護的核心是提高路況質量，保證公路的通達及通暢能力，發(fā)揮公路的經(jīng)濟效益和社會效益。必須按照市場化運作方向，積極探索符合我市實際的公路養(yǎng)護運行機制和管理模式。一是積極推進公路養(yǎng)護市場化。建立競爭機制，降低公路養(yǎng)護成本，提升養(yǎng)護質量，提高養(yǎng)護資金的使用效益。公路日常養(yǎng)護項目應抓緊時間制定道路小修保養(yǎng)的相關技術規(guī)范，特別是工程質量驗收標準，完善小修保養(yǎng)定額制度，有計劃、分步驟地推向市場。二是加快公路的養(yǎng)護機械化進程。大力推廣公路養(yǎng)護機械化。三是提高公路養(yǎng)護標準。要加大公路安保工程建設，進一步完善標志、標牌、標線，完善相應的安全防護和排水配套設施。發(fā)揮責任主體作用，使公路養(yǎng)護管理由單純的部門行為、行業(yè)行為變政府行為。

(二)完善項目過程管理

對于達到招投標要求的施工、監(jiān)理及材料采購項目，應及時組織招投標或邀請招標等程序。工程合同內(nèi)容嚴密，工程變更應做到依據(jù)充分，工程項目款應嚴格進行計量支付，且避免重復計量，并完善相應內(nèi)業(yè)資料，工程內(nèi)業(yè)資料整理人員盡量相對固定，注重業(yè)務人員新老交接。項目完工應及時進行交（竣）工驗收。工程項目未經(jīng)審計，不得付清工程尾款。

對合同范本進一步優(yōu)化，保留必要的基本要素，便于各單位操作，統(tǒng)一明確設計合同、監(jiān)理合同的取費依據(jù)和費率標準、違約條款、訂立合同的范本，避免由設計和監(jiān)理單位提供合同。

(三)完善財務管理，保障養(yǎng)護資金安全有效使用

建議各單位按青島市公路管理局財務管理相關規(guī)定進行賬務管理，嚴格科目核算。規(guī)范項目資金的列支和核算分類，正確核算項目資金。避免職工個人大額借款現(xiàn)象，杜絕現(xiàn)金支付材料款及工程款現(xiàn)象。加強項目施工管理費的開支，堅決遏止非項目人員列支項目支出。

“公路國有資源有償使用費”支出方面：有關單位將該費全部用于恢復路產(chǎn)支出，不能將其繼續(xù)分配使用，市局應著手研究制定路產(chǎn)賠償資金使用管理辦法，規(guī)范資金使用范圍、流程，保障資金使用安全。

加大養(yǎng)護計劃執(zhí)行力度，合理配置優(yōu)化養(yǎng)護人員結構，嚴格控制管理成本。根據(jù)我市公路運輸發(fā)展需要逐步加大日常養(yǎng)護的資金投入。整合目前不同來源渠道、不同管理部門的公路養(yǎng)護資金，統(tǒng)籌規(guī)劃，集中管理，促進財政性資金在公路養(yǎng)護方面發(fā)揮更大效益；根據(jù)公路養(yǎng)護的特點，適當增加一定的靈活性，提高資金使用效率；簡化審批環(huán)節(jié)，縮短審批時間，確保資金使用計劃的可操作性和指導性，市局應在市交通運輸委領導下，加強與發(fā)改、財政等部門間的溝通協(xié)調，簡化養(yǎng)護工程項目尤其是一些不影響公路建設整體規(guī)劃的路面修理、道路設施修整、應急搶修等類型項目的立項審批手續(xù)，提高養(yǎng)護工作的效率。加強預算執(zhí)行結果的監(jiān)督檢查，完善工程預算結算審計制度，加強節(jié)余資金的管理，避免被占用或挪作他用，把公路養(yǎng)護資金納入規(guī)范化、法制化的軌道并接受財政審計等部門的監(jiān)督。從而逐步建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)督、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。

(四)加大內(nèi)部審計力度

三分建七分養(yǎng)，建設花大錢，養(yǎng)護保效益，針對公路養(yǎng)護部門點多、線長、面廣、資金分散的特點，單靠公路養(yǎng)護部門、財務部門自我監(jiān)督與自我約束難以全面把握資金監(jiān)管和養(yǎng)護的進展情況，需要內(nèi)審部門履行經(jīng)常性的能對小修工程的預算執(zhí)行及其各項內(nèi)控制度的落實情況實施有效的監(jiān)督檢查。

不斷提高財會人員和內(nèi)部審計人員的政治素質和業(yè)務素養(yǎng)，有計劃地吸收年輕的有會計或審計專業(yè)學歷懂業(yè)務的人員充實到財會審計崗位上來，不斷加強財務審計力量，強化人員培訓，更新知識結構，提高業(yè)務和政策水平。

公路養(yǎng)護是關系到人民群眾生產(chǎn)、生活和社會經(jīng)濟發(fā)展，以及建設小康社會的重要基礎，也是一項地方性、政策性很強的工作。只有把國家和省、市有關公路管養(yǎng)體制改革法律法規(guī)和政策貫徹落實到位，地方政策完善配套保障到位，不斷完善和提升內(nèi)部控制管理，才能真正建立起全市公路管養(yǎng)的長效機制，也只有這樣才能真正將公路管理好、養(yǎng)護好，為社會經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的公路交通支撐和保障。

[1]《深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革，努力提高農(nóng)村公路服務水平》

[2]《交通行業(yè)內(nèi)部審計工作規(guī)定》

[3]中華人民共和國公路管理條例（2008）

[4]公路養(yǎng)護工程施工招標投標管理暫行規(guī)定（2003）

[5]青島市公路管理局《關于加強小型公路養(yǎng)護工程和專項工程管理的有關意見》