提升財政產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金使用效益的探索和思考

江蘇省南通市財政局 陳麗麗

2015年是“十二五”的收官之年，也是各項改革的落地之年。作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控重要手段之一的財政政策在改革的浪潮中何去何從，地方財政特別是支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政資金應該如何進一步調(diào)整使用方向、改革使用方式、突出使用重點，筆者結(jié)合江蘇省南通市實際，談些個人的思考和認識。

一、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金執(zhí)行情況

(一)預算安排情況

“十二五”伊始，江蘇省南通市財政部門圍繞市委市政府重點工作部署和經(jīng)濟社會發(fā)展大局，及時調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，市財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金規(guī)模逐年加大，2011年為3.8億元，2015年達到13億元。根據(jù)產(chǎn)業(yè)類別和資金主體功能，共設工業(yè)發(fā)展類、服務業(yè)引導類、科技進步類、人才引進培育類、開放開發(fā)類、財源激勵類等六大類。

(二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金使用基本做法

產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金全部用于產(chǎn)業(yè)政策兌現(xiàn)，堅持“公開、公平、公正”和“政策制定在前，政策充分公開，嚴格按政策兌現(xiàn)”的使用原則。現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策涉及市委組織部（人才辦）、市發(fā)改委、經(jīng)信委、科技局、人社局等10多個主管部門。

二、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金使用過程中存在的問題

產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的設立、使用和產(chǎn)業(yè)政策的制定、兌現(xiàn)在一定程度上為經(jīng)濟發(fā)展提供了有力支撐，但同時存在以下幾個方面的問題：

(一)政策不夠聚焦，資金使用相對分散

從政策制定內(nèi)容看，扶持政策政出多門，重點不明確，有按照企業(yè)類型制定的，有按照產(chǎn)業(yè)種類制定的，有按照生產(chǎn)要素制定的，存在交叉重復，不便于企業(yè)掌握和政策執(zhí)行，6個產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金由近10個部門管理，出臺了50余項政策，囊括了約200個政策點。從政策執(zhí)行情況看，部分政策兌現(xiàn)平均每個企業(yè)不足萬元，點多面廣，這種“撒胡椒面”式的資金使用方式難以對企業(yè)發(fā)展起到實質(zhì)性引導作用。

(二)使用方式單一，無法有效撬動社會和金融資本

財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展多以補貼（助）、獎勵等無償撥款的方式為主，股份化、資本化等有償使用方式較少，創(chuàng)投、風投等運作平臺還不多，財政政策和金融工具使用配合程度不高，財政引導社會、金融資本集聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用發(fā)揮不夠。目前，南通約有備案創(chuàng)投機構(gòu)10 家，而蘇州現(xiàn)有約150家，占全國的十分之一，管理的資金規(guī)模約450億元。從這組數(shù)據(jù)看，不談財政資金和金融資本，光社會資本，兩地企業(yè)獲得支持就有幾百億的差距。而另一個事實是，財政資金往往是以無償方式投入企業(yè)的，而創(chuàng)投資金則以股權(quán)方式投入企業(yè)，企業(yè)獲得資金支持的同時還可能獲得創(chuàng)投機構(gòu)輔導的市場管理及資本優(yōu)化重組經(jīng)驗等。

(三)政策出臺時間長，引導作用不明顯

產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策最早的2006為 年出臺，前后跨越8年，有些政策未能根據(jù)形勢發(fā)展作相應調(diào)整；扶持政策往往事后錦上添花的多，事前引導撬動的少，部分政策未充分結(jié)合市場發(fā)展實際情況，一些企業(yè)即使得不到財政補助仍會實施相關(guān)市場行為。

(四)市區(qū)分工不明確，協(xié)同推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力不夠

從各部門的分工來看，各個部門各管一攤，但使用的方式方法卻十分雷同，多數(shù)是以項目為依托，看投入和產(chǎn)出；但在項目界定上，有的是按產(chǎn)業(yè)分，有的是按要素分，造成了申報項目的反復包裝、重復申報。從市、區(qū)兩級的分工來看，盡管市、區(qū)財政實行對市產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金按比例共擔的原則，但各區(qū)對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的扶持政策及支持力度不平衡，各有側(cè)重，市、區(qū)合力推進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的格局尚未形成。

三、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金整合的設想

在對產(chǎn)業(yè)發(fā)展財政政策進行效果評價的基礎上，結(jié)合當前及今后的經(jīng)濟發(fā)展形勢和發(fā)展需要，通過撤、并、轉(zhuǎn)等方式建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、重點突出、職責清晰、創(chuàng)新高效、科學合理、公開透明的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系和資金管理機制。遵循的原則有：

一是改革創(chuàng)新，聚焦重點。用創(chuàng)新性思維研究充分發(fā)揮政府引導激勵作用和市場導向作用的針對性政策，對政策體系進行系統(tǒng)化改革，突出事前引導撬動明顯、發(fā)展可持續(xù)的政策要點；改革事后錦上添花、無實際效果的政策內(nèi)容；探索創(chuàng)新由無償?shù)接袃數(shù)呢斦Y金使用方式。

二是市區(qū)聯(lián)動，資源整合。充分發(fā)揮區(qū)主管部門、財政部門的主管能動作用，梳理市、區(qū)兩級支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策內(nèi)容，合理分工，建立權(quán)、責、利對等的合力協(xié)作機制。整合市、區(qū)資金要素配置，一定數(shù)額以下的項目交由區(qū)支持、管理和推進。

三是職責清晰，透明高效。明確項目管理的歸口歸類，明晰資金管理的各方職責，建立統(tǒng)一協(xié)作、扎口管理、集中兌現(xiàn)、公開透明、及時高效的政策執(zhí)行機制，避免項目和資金管理的重復分散，提高科學化、規(guī)范化、精細化水平。

四、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金使用效益的相關(guān)建議

產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金使用方向向新興產(chǎn)業(yè)加速培育和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級轉(zhuǎn)變，使用方式向股份化、資本化投入為主轉(zhuǎn)變，使用重點向事前引導性要素轉(zhuǎn)變。

(一)實施政策“撤、并、轉(zhuǎn)”改革，聚集扶持重點

一是“撤”（取消）。取消事后認定資格獎勵類財政補助項目，僅對國家、省級獎勵予以配套；取消小而散、引導性不強、效用不明顯的項目；取消本身應通過市場調(diào)節(jié)無政府引導必要的項目；取消政策執(zhí)行背景已發(fā)生重大變化，扶持導向已發(fā)生變化項目。

二是“并”（合并）。針對現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展各類政策中均涉及載體建設項目的現(xiàn)狀，研究、出臺統(tǒng)一的載體建設扶持政策，避免政策間的不平衡及包裝多頭申報；對各政策間內(nèi)容雷同、交叉重復、存在多頭申報現(xiàn)象的項目明確牽頭部門予以合并執(zhí)行。

三是“轉(zhuǎn)”（調(diào)整）。完善不易操作、執(zhí)行成本高，出臺時間較長、需要調(diào)整扶持方式和扶持力度以及在操作過程中界定不清、判斷不準的政策內(nèi)容。

(二)實施資金“資本化”改革，轉(zhuǎn)變扶持方式

一是加大股份化、資本化運作資金規(guī)模。南通市通過資本化運作的財政資金規(guī)模超過3 億元，直接撬動科技創(chuàng)業(yè)投資、科技擔保、新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導資金、國家高端裝備創(chuàng)業(yè)投資基金等金融和社會資本約10 億元。下一步，建議從原專項資金中統(tǒng)籌設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，并推動創(chuàng)業(yè)投資基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金融合發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金采用資本化股權(quán)投入方式，實行“項目公司化”運作，項目完成后通過資本市場向項目所在企業(yè)、國有控股公司、其他經(jīng)濟組織或個人轉(zhuǎn)讓股權(quán)，規(guī)范有序地退出。

二是整合現(xiàn)有資本化運作平臺。整合現(xiàn)有相關(guān)平臺，統(tǒng)一由國有平臺公司牽頭運作，相關(guān)部門指導，通過提供支持目錄、參與投資審核、業(yè)績考核考評的方式，引導、加強對南通實體項目的投入，不斷探索總結(jié)資本化運作管理經(jīng)驗。

三是完善資本化運作管理模式。建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金管理委員會，由市政府分管領(lǐng)導任主任，市人才辦、發(fā)改委、經(jīng)信委、國資委、科技局、財政局等部門負責人為成員，主要研究基金投資方向，審批對基金公司的考核管理辦法?；鸸矩撠煷罅φ幸顿Y專業(yè)人才，培育本地化的管理團隊。

(三)實施市區(qū)“分工共擔”改革，強化扶持合力

按照事權(quán)和財權(quán)匹配的原則，根據(jù)扶持項目的規(guī)模和性質(zhì)，對現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金市區(qū)共擔方式進行改革。市級重點扶持重大項目，區(qū)級主要承擔一般項目，賦予區(qū)級選擇項目、安排資金等自主權(quán)，調(diào)動市、區(qū)共同推進發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性。對確需市級扶持的一般項目，由市級將項目專項資金切塊到區(qū)，明確支持對象、內(nèi)容、標準等要求，區(qū)結(jié)合區(qū)級專項資金統(tǒng)籌使用，負責項目立項、資金申報、審核、撥付等工作，并按要求及時報送資金使用情況，年終由市相關(guān)部門進行檢查和考評。

(四)實施“流程再造”改革，提高扶持效率

一是明確職責，理順機制。建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策領(lǐng)導小組，由各主管部門和財政部門組成，根據(jù)部門職能明確各主管部門的政策職責分工。根據(jù)歸口歸類管理、扎口集中兌現(xiàn)的原則，非本部門職責的政策內(nèi)容，會同政策主管部門初審后提交財政部門審核兌現(xiàn)；各主管部門的政策兌現(xiàn)由統(tǒng)一的部門扎口管理，分次集中兌現(xiàn)。

二是依托信息化管理手段。各主管部門根據(jù)各自職責，充分利用南通市財政局在市政府網(wǎng)站的“財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目管理系統(tǒng)”，進行政策發(fā)布、項目申報、項目審核、結(jié)果公示，實現(xiàn)平臺、共享和信息共享，有效避免項目的重復多頭申報，公開透明、科學規(guī)范地審核兌現(xiàn)財政資金。

三是強化績效管理。以績效目標為導向分配產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，每年年初，制定資金管理績效目標，年終形成評價意見。對專項資金達不到主要績效目標以及管理、使用存在問題的，調(diào)整或取消該專項資金政策，專項資金的安排使用接受人大、審計和社會公眾監(jiān)督。