中國地方政府的民主性質(zhì)：理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實邏輯

趙永紅

中國地方政府的民主性質(zhì)：理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實邏輯

趙永紅

中央與地方關(guān)系的妥善安排是現(xiàn)代國家構(gòu)建的重要內(nèi)容。中國地方政府的民主性質(zhì)以馬克思人民主權(quán)理論和民主集中制思想為理論基礎(chǔ)，并得到了憲法和地方政府組織法的確立，但實踐中相關(guān)制度的不完善性和社會條件的制約使其難以完全落實；它將在國家治理現(xiàn)代化過程中，通過府際關(guān)系法治化、人民代表大會作用的充分發(fā)揮以及社會全面發(fā)展而得以推進，并逐漸接近地方民主與中央集中和諧平衡的理想狀態(tài)。

地方政府；民主性質(zhì)；民主集中制

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2015.06.004

妥善設(shè)置中央與地方關(guān)系并在其中恰當(dāng)定位地方政府的性質(zhì)，是現(xiàn)代國家建設(shè)的重要內(nèi)容。在西方發(fā)達國家，地方政府一般采取地方自治的形式，即“一定區(qū)域的公民以自己的意志為基礎(chǔ)，選舉自己的代議機關(guān)與行政機關(guān)等，對該地方的事務(wù)實行自主管理的一種法律制度，它也是國家對于地方行政區(qū)域所采取的一種管理形式”（張千帆、葛維寶，2009：152）。在我國，大多數(shù)學(xué)者認為，除了民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)自治以外，中國一般地方政府是一種混合型地方政府，而不是自治型地方政府（李明強，2010：106）；也有學(xué)者從憲法和相關(guān)法律文本分析中得出相反的結(jié)論，認為中國地方政府具有自治性質(zhì)，甚至其職權(quán)“遠比實行地方自治國家的地方政府所享有的權(quán)限寬泛”（胡肖華、歐愛民，1999：528）。這兩種觀點對我國地方政府是否具有自治性質(zhì)看法不一，但都不否認我國地方政府具有民主性質(zhì)，因為地方政府在制度設(shè)計上體現(xiàn)了民主原則，建立了以地方人民代表大會制度為軸心的民主治理框架。然而，前者對地方民主與中央集中之間關(guān)系的探索還有待深化，后者對憲法和法律文本中體現(xiàn)中央集中條款的分析不夠充分，因而都不能完整揭示我國地方政府民主性質(zhì)的制度基礎(chǔ)及其現(xiàn)實狀態(tài)。筆者從我國國家制度設(shè)計的理論基礎(chǔ)即人民主權(quán)理論和民主集中制思想出發(fā)，分析憲法和相關(guān)法律關(guān)于地方政府民主性質(zhì)的制度設(shè)計及其實踐邏輯，在此基礎(chǔ)上探索其實現(xiàn)路徑。

一、中國地方政府民主性質(zhì)的理論基礎(chǔ)

為什么要實行地方民主？地方政府民主治理權(quán)利從何而來？地方民主和中央集中領(lǐng)導(dǎo)之間是何種關(guān)系？這是國家結(jié)構(gòu)設(shè)計和地方民主實踐必須解決的基本理論問題。關(guān)于地方民主權(quán)利的來源共有四種思想：自然權(quán)利思想、國家賦權(quán)思想、馬克思人民主權(quán)思想和民主集中制思想，中國地方政府民主性質(zhì)的理論基礎(chǔ)主要是后兩者。

西方學(xué)者將地方民主形式確定為地方自治，并認為其權(quán)利來源的論證主要有四種理論：“固有權(quán)”學(xué)說、“傳來權(quán)”學(xué)說、制度保障學(xué)說和人民主權(quán)學(xué)說（熊文釗，2005：11）。對這四種學(xué)說進行梳理，可以看出西方學(xué)者關(guān)于地方自治權(quán)利的來源主要有兩種思想：自然權(quán)利思想和國家賦權(quán)思想。中國地方政府民主屬性的論證主要以馬克思人民主權(quán)思想和民主集中制理論為理論基礎(chǔ)，但不能說這一思想體系與西方主流的地方自治思想之間是一種簡單的對立關(guān)系。

關(guān)于地方自治的自然權(quán)利思想有兩種分支：團體自然權(quán)利說和契約論人民主權(quán)說。團體自然權(quán)利說認為，地方團體像個人擁有自然權(quán)利一樣擁有天然的自治權(quán)，在時間上它的實踐先于國家主權(quán)的實踐，因此比國家主權(quán)具有優(yōu)先性（張慶福，1998：372）。但是，團體自然權(quán)利說有三個方面的缺陷：一是將地方自治權(quán)實踐上的先發(fā)性作為論證其價值上與國家主權(quán)相比具有優(yōu)先性的根據(jù)，這是不可靠的論證。在價值上，地方自治權(quán)與國家主權(quán)誰重要誰優(yōu)先的問題需要另外的論證。二是地方團體、國家與人的存在畢竟不一樣，它們是人們生活與實踐發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，所以，與天賦人權(quán)說相比，地方自治權(quán)天賦說的理論根基并不牢靠；三是團體自然權(quán)利說沒有深入分析團體自治權(quán)與團體成員人權(quán)之間的關(guān)系，如果它認為這種自治權(quán)來源于團體成員的人權(quán)，那么它就可以歸結(jié)為人民主權(quán)說，如果它認為不是來源于人權(quán)，那么團體自治權(quán)就可能成為團體控制其成員命運的工具。

契約論人民主權(quán)理論認為，公民個體權(quán)利的保障和實現(xiàn)是最高的目的，一切政治制度的選擇都為了這個目的，國家共同體和地方共同體都是個體自主選擇、達成社會契約的結(jié)果。但是，在處理共同體與公民及其組織的權(quán)利關(guān)系上，可以將契約論人民主權(quán)理論分為盧梭的整體主義和洛克的自由主義兩個體系。整體主義人民主權(quán)論認為，人們通過社會契約將全部權(quán)利毫無保留地奉獻出來從而形成政治共同體，共同體的重大問題只能由共同體整體決定，不能由公民個體、社團和地域性組織決定（盧梭，1980：12-14），因此共同體可以決定是否給予地方自治權(quán)，這樣地方自治權(quán)就不能直接從個體自然權(quán)利中延伸出來。而自由主義契約論體系認為，人民將部分權(quán)利委托給了國家，但還保留了其他權(quán)利（洛克，2007：138），因此通過行使自然權(quán)利而形成的國家主權(quán)與人民的地域性自治權(quán)具有同等地位與價值，都是人民主權(quán)的重要形式，這一點在人民結(jié)成政治共同體的社會契約中就被承認與保障。因此，按照這種理論，各種層級的政府是實現(xiàn)人民主權(quán)的不同形式，雖然在地域上它們之間存在包含關(guān)系，但在治理和提供公共服務(wù)方面，它們之間是職能分工的并列關(guān)系。

國家賦權(quán)思想認為地方自治權(quán)利是國家賦予的，不是地方公民和團體所固有的（張慶福，1998：371）。由于對國家的不同理解，國家賦權(quán)存在不同的方式。一種是國家具體的統(tǒng)治者，如中世紀(jì)的國王給地方賦權(quán)，從而形成地方自治權(quán)利。阿爾伯特·懷特在其專著《國王命令下的自治政府：英國民主起源的研究》中認為，“在英格蘭，從12世紀(jì)起到中世紀(jì)末期，國王實現(xiàn)國家治理在很大程度上依靠的是臣民，而不是完善的官僚體系。國王主觀上為自己的利益在政府中廣泛利用民眾，長久地把負擔(dān)與責(zé)任加在民眾身上，這大大有助于民眾產(chǎn)生‘英國人政府’的感覺與能力。在自治政府形成過程中諾曼與安茹王朝的訓(xùn)練比盎格魯—撒克遜的傳統(tǒng)起的作用更大”（陳日華，2008：111-117）。另一種是國家整體意志通過憲法和法律給地方政府賦權(quán)，其本質(zhì)在馬克思主義看來就是統(tǒng)治階級的賦權(quán)，在自由主義看來是人民主權(quán)的賦權(quán)。但是，國家賦權(quán)說存在著內(nèi)在的理論困境，并不能解釋地方自治權(quán)利的最終來源。按照馬克思的觀點，權(quán)利只能來源于人們現(xiàn)實生活的需要，人們認識到了這種需要，就為自己確認了這種權(quán)利。國家統(tǒng)治者的賦權(quán)只是確認或培育了民眾的這種現(xiàn)實需求，國家整體意志的賦權(quán)不過是從法律上肯定了民眾的這種需求。

馬克思形成了一種歷史唯物主義的人民主權(quán)理論，按照這種理論，在社會主義社會民主包括地方民主將從政治領(lǐng)域延伸至經(jīng)濟和其他領(lǐng)域，從而得以徹底實現(xiàn)。馬克思認為，人權(quán)、自治權(quán)是人們在現(xiàn)實生活和實踐中抽象出來的、反映人的價值追求的規(guī)范性概念，是歷史活動的產(chǎn)物，而不是天賦的、自然的。馬克思批判了自然權(quán)利的唯心主義根基，但沒有否定自然權(quán)利思想的價值，他認為，自然權(quán)利、人權(quán)等概念與范疇是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，反映了人對其現(xiàn)實存在狀態(tài)的不滿，為人建構(gòu)了一種理想的存在狀態(tài)，但是，這種狀態(tài)僅靠文化、政治、法律的建設(shè)與保障是不能實現(xiàn)的，而主要通過生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系變革來逐步實現(xiàn)；因此，人的解放“是一種歷史活動，而不是思想活動”（馬克思，2003：18）。馬克思所設(shè)想的理想社會是整個社會的高度自治，自治在各個層次和領(lǐng)域中實現(xiàn)，地方自治是社會自治的一部分，是國家消亡、權(quán)力真正回歸社會的形式。而歷史上的地方自治，一方面體現(xiàn)了某種程度上社會自治的屬性，另一方面是國家統(tǒng)治社會的手段。

列寧和毛澤東在領(lǐng)導(dǎo)黨和國家建設(shè)中發(fā)展了民主集中制思想，并將之作為國家機構(gòu)組織和政治生活的基本原則。列寧出于加強黨內(nèi)民主的需要在1905年將他以前提出的“集中制”改為“民主集中制”，并在俄共第一次代表會議上對其特征作了如下說明：“黨是根據(jù)民主的原則組織起來的。這是說，黨的一切事務(wù)由一律平等的全體黨員處理或者通過代表處理；并且，黨的所有負責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)都是由選舉出來的，是必須向黨員作報告的，可以撤換的。”（列寧，1963：418）以后，俄共和其他國家的共產(chǎn)黨都將民主集中制寫入黨章，作為黨的組織和活動的基本原則。毛澤東對民主集中制思想有一定的發(fā)展，認為民主集中制“它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主”（毛澤東，1952：1058），從而指出民主與集中二者之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，明確了民主集中制的目的；他還從領(lǐng)導(dǎo)決策、領(lǐng)導(dǎo)方法等角度認為民主集中制就是走群眾路線，領(lǐng)導(dǎo)要與群眾相結(jié)合，要發(fā)揚民主，廣泛聽取各種意見，要按照少數(shù)服從多數(shù)原則實行集體決策。新中國成立前，他將民主集中制原則運用到對國家政權(quán)組織形式的思考中，認為新民主主義政權(quán)的國體是各革命階級的聯(lián)合專政，政體是民主集中制（毛澤東，1952：670）；中共七大上他對這一點再次進行了肯定和闡述，擬將黨內(nèi)的民主集中制確立為國家制度（應(yīng)克夏，2012：24）。建國后，民主集中制被用到國家結(jié)構(gòu)設(shè)置和政治生活組織之中，其基本要求在幾部憲法中都得到了確認，它是社會主義國家實現(xiàn)人民主權(quán)的國家權(quán)力組織原則。按照這一原則，在國家結(jié)構(gòu)設(shè)計中，從中央到地方的各級政府經(jīng)過民主程序而產(chǎn)生，并構(gòu)成了一個整體性的國家政權(quán)組織體系，中央是這個體系的領(lǐng)導(dǎo)者和代表，但這種地位是建立在地方民主基礎(chǔ)之上的；地方政府是這個體系的地方代理者，它依據(jù)民主原則進行地方治理活動，但地方性事務(wù)是整個政治共同體事務(wù)的一部分，代表共同體整體意志的中央政府有權(quán)對地方事務(wù)直接治理或領(lǐng)導(dǎo)地方政府進行治理，因此地方政府在中央的領(lǐng)導(dǎo)下并不是純粹由地方力量決定的自治型組織。所以，民主集中制包含對人民民主和地方民主的肯定，既強調(diào)個體和地方政府民主治理權(quán)利的運用，也要求政治共同體中部分意志服從民主基礎(chǔ)上形成的整體意志。

二、中國地方政府民主性質(zhì)的制度設(shè)計

中國國家機構(gòu)設(shè)置的原則是人民主權(quán)原則和民主集中制原則，八二憲法對此進行了明確規(guī)定，因此從制度上確立了國家和各級地方政府的民主性質(zhì)。

八二憲法把國家的人民主權(quán)性質(zhì)規(guī)定與國家機構(gòu)設(shè)置的民主集中制原則規(guī)定分成兩條進行表述，一改前三部憲法將二者集中在一條中進行表述的做法。憲法第2條對國家的人民主權(quán)性質(zhì)進行了規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。憲法第3條接著對國家機構(gòu)設(shè)置的民主集中制原則進行了規(guī)定，“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則”“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督”“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性原則”，憲法其它條款、《立法法》和《地方人民代表大會與地方政府組織法》等相關(guān)法律條款對中央和地方國家機構(gòu)的產(chǎn)生、職權(quán)的規(guī)定也體現(xiàn)了民主集中制的原則。

從憲法相關(guān)條文規(guī)定中可以明確民主集中制原則是人民主權(quán)原則的運用，是人民通過各級代表大會行使民主權(quán)利和中央領(lǐng)導(dǎo)地方原則的統(tǒng)一：第一，在國家機構(gòu)與人民的關(guān)系方面，國家權(quán)力來自人民，由人民通過選舉和權(quán)利委托組織國家機構(gòu)。人民行使權(quán)力的機關(guān)為人民代表大會，人民代表大會由人民選舉產(chǎn)生的人民代表組成。第二，在國家權(quán)力機關(guān)與其他國家機關(guān)之間的關(guān)系上，國家權(quán)力機關(guān)居于核心地位，其他國家機構(gòu)由它產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。第三，在中央和地方關(guān)系上，要遵循“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”的原則，但全國人民代表大會經(jīng)過地方民主而產(chǎn)生決定了中央國家機構(gòu)意志的最終來源是地方民主。

民主集中制的首要原則是民主原則，它在國家機構(gòu)設(shè)置中的運用就是從橫向上確立人民代表大會國家權(quán)力機關(guān)的地位，以及地方依托人民代表大會進行民主治理的權(quán)力，縱向上確立了各級人大代表從下向上產(chǎn)生的途徑。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，是從下到上經(jīng)過民主選舉程序產(chǎn)生，國家主席、一府兩院由全國人民代表大會產(chǎn)生，體現(xiàn)了中央國家機構(gòu)的產(chǎn)生和權(quán)力獲得是從下向上的過程，體現(xiàn)了人民主權(quán)和高度民主的原則；全國人大的地位和產(chǎn)生方式?jīng)Q定了在中央層面國家的政治活動是以地方民主及來自地方的人大代表對全國性事務(wù)治理的參與為基礎(chǔ)的，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)地方民主的要求，當(dāng)然地方民主的要求是在國家整體利益的考量中得到平衡與實現(xiàn)的。憲法和其他法律關(guān)于地方國家機構(gòu)的產(chǎn)生及其權(quán)力規(guī)定體現(xiàn)了地方民主的原則。憲法第96條規(guī)定“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)”，第97條規(guī)定地方人民代表大會由地方人民直接或間接選舉產(chǎn)生，第99、100、104條規(guī)定了地方人大及其常務(wù)委員會對本地重大事務(wù)的管理權(quán)力和省級人大及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，第101條規(guī)定地方“一府兩院”由地方人民代表大會產(chǎn)生。憲法第107條規(guī)定：“縣以上各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作?！边@些憲法規(guī)定賦予了地方人民代表大會及對它負責(zé)的地方行政機關(guān)高度的民主自治權(quán)。另外，《立法法》第63條、73條分別規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民代表大會具有地方性法規(guī)立法權(quán)、人民政府具有行政規(guī)章制定權(quán)，并且第86條又規(guī)定：“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認為應(yīng)當(dāng)適用地方法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。”這條規(guī)定是對地方人大立法權(quán)的保護。還應(yīng)注意的是憲法沒有規(guī)定全國人大與地方人大之間具有上下級從屬關(guān)系。憲法、《立法法》等對全國人大和地方人大的權(quán)力進行了規(guī)定，并規(guī)定地方人大要負責(zé)全國性法律、規(guī)章在本地區(qū)的落實，但是這并不意味著地方人大是全國人大的下屬機構(gòu)。相反，憲法和《選舉法》等法律規(guī)定全國人大代表由地方和團體選舉單位選舉產(chǎn)生，因此，全國人大的產(chǎn)生和權(quán)力來源在地方和社會。所以，地方人大以及由它產(chǎn)生、對它負責(zé)的地方國家機構(gòu)，被憲法和相關(guān)法律賦予了高度的民主自治權(quán)，體現(xiàn)了民主集中制中的民主原則。

民主集中制的另一原則就是集中，集中是民主的應(yīng)有之義。所謂集中，指在橫向上政治生活應(yīng)當(dāng)遵循在保護少數(shù)的基礎(chǔ)上少數(shù)服從多數(shù)的法則；在縱向國家結(jié)構(gòu)關(guān)系中就是下級政府要服從上級政府、地方要服從中央，其本質(zhì)是局部利益要服從整體利益。根據(jù)這一原則，憲法和相關(guān)法律對中央和地方的關(guān)系進行了規(guī)定。一是關(guān)于全國人大和地方各級人大權(quán)限的規(guī)定。全國人大對全國性事務(wù)進行立法、作出決定，地方人大和政府要落實這些法律、服從這些決定，全國人大具有對地方性法規(guī)審查、批準(zhǔn)、宣布無效等權(quán)力，這些規(guī)定都是民主基礎(chǔ)上集中的表現(xiàn)。二是關(guān)于中央和地方行政機構(gòu)之間關(guān)系的規(guī)定。憲法第89條第四款規(guī)定，國務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。第111條規(guī)定，“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責(zé)并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院”。所以，集中是在橫向和縱向兩個層面進行：在橫向?qū)用?，全國人民代表大會和國?wù)院分別是全國意志集中與執(zhí)行的組織載體，地方人民代表大會和地方行政機構(gòu)是地方意志集中與執(zhí)行的組織場所；在縱向?qū)用妫褪堑胤饺舜笠Ｕ先珖苑珊透邔尤舜笾贫ǖ姆稍诒緟^(qū)域的落實，下級行政機關(guān)要服從上級行政機關(guān)，所有地方行政機關(guān)都要接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，各級地方政府不僅是地方事務(wù)的管理者，還是國家事務(wù)在地方上的執(zhí)行者。那么從制度設(shè)計邏輯上講，中央集中是否否定了地方政府的民主性質(zhì)呢？根據(jù)前面對民主集中制的分析，國家權(quán)力設(shè)置及運作以人大為軸心能夠?qū)崿F(xiàn)縱向上民主與集中的辯證統(tǒng)一，因為全國人大的意志是在地方民主基礎(chǔ)上形成的，而國務(wù)院要服從全國人大的意志，因此全國人大的集中行為和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)地位并不意味著它們可以輕易否定地方人大的意志以及地方行政機構(gòu)執(zhí)行這一意志的行為。

三、中國地方政府民主性質(zhì)的實踐狀態(tài)

中國地方政府的民主性質(zhì)是在民主集中制的框架下被賦予的，因此，民主集中制的運作直接影響其實踐狀態(tài)?？傮w上，民主集中制的理想化制度邏輯無法完全落實，縱向上中央集中與地方自主之間的關(guān)系搖擺不定，使得地方政府缺乏制度性自主，地方民主失去了存在的前提和制度空間；橫向上地方人民代表大會制度和公民政治參與等民主機制不太成熟，無法為地方政府民主性質(zhì)的落實提供現(xiàn)實支撐。

一方面，民主集中制的現(xiàn)實運作沒有使地方政府獲得穩(wěn)定的制度自主性，使地方政府民主性質(zhì)的實現(xiàn)失去了前提。計劃經(jīng)濟時期，全國發(fā)展一盤棋，中央與地方之間的平衡主要偏向于中央。通過計劃經(jīng)濟體制集中力量進行建設(shè)必然導(dǎo)向權(quán)力集中和嚴(yán)密的社會管控，整個國家變成一個巨大的科層制組織，地方不僅無法實現(xiàn)民主而且只能作為整個國家管理體系中的一部分受命于中央的集中領(lǐng)導(dǎo)。但是，各地發(fā)展基礎(chǔ)和條件不同，統(tǒng)一的政策制度不利于調(diào)動地方的積極性，為了平衡中央和地方的利益關(guān)系，中央往往不得不向地方放權(quán)；但是，地方過多自主性又不利于中央政策的統(tǒng)一執(zhí)行和計劃體制的運作，于是又需要對地方收權(quán)；因此在中央和地方之間就出現(xiàn)了集權(quán)與放權(quán)的搖擺。在這種利益的反復(fù)平衡中，失去人大民主治理作用有效支撐的中央集中居于主導(dǎo)地位，地方政府成為中央政策的主要執(zhí)行者，其自主性和民主性的發(fā)展空間相當(dāng)有限。

市場化改革后，地方社會成長使得民主集中制運行不得不更多考慮地方并在中央集中與地方自主之間進行平衡。改革開放的過程總體上就是國家向社會、中央向地方分權(quán)的過程。社會開始從國家控制下獲得自主發(fā)展的力量，在市場運作和權(quán)力干預(yù)的雙重作用下出現(xiàn)了利益分化，單位利益、地方利益和個體利益呈現(xiàn)復(fù)雜糾結(jié)的局面。民主集中制面臨的是一個全新的向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的社會，在橫向上復(fù)雜多元的利益關(guān)系和價值觀認同無法通過簡單的“集中”達致和諧；在縱向上地方社會和利益獲得了獨立發(fā)展，地方治理不得不更多考慮地方利益訴求，在很多政策問題上與中央討價還價，中央不斷在行政、財政等方面向地方分權(quán)，地方自主性日益增強并與中央集中之間產(chǎn)生了更大的張力，這使得地方人大表現(xiàn)出“國家代理人”和“地方代理人”雙重角色（何俊志，2007：53-59）之間的矛盾，以及地方行政機構(gòu)對本級人大負責(zé)和對中央與上級政府負責(zé)之間的矛盾。據(jù)此，有學(xué)者認為中央與地方之間形成了一種“行為性聯(lián)邦”關(guān)系（鄭永年、吳國光，1995：23）和財政聯(lián)邦關(guān)系（Jin，Qian&Weingast，2005：1719-1742），但國家始終沒有依據(jù)這種現(xiàn)實從憲法和法律層面對中央和地方的權(quán)力關(guān)系重新劃分；相反，按照憲法文本中民主集中制的制度設(shè)計，中央政府對一切國家事務(wù)，包括地方事務(wù)有權(quán)管理，并且執(zhí)政黨由于其民主集中制的組織原則，下級黨委領(lǐng)導(dǎo)的地方政府往往成為上級黨委領(lǐng)導(dǎo)的政府的執(zhí)行者；所以，“中央‘給’地方一定的自主權(quán)，都不等于國家結(jié)構(gòu)形式是中央與地方分權(quán)制，也不等于地方民主”（馬嶺，2013：7），地方政府依然缺乏制度上的權(quán)力自主性，從而制約了地方政府民主性質(zhì)的實現(xiàn)。

從理論上講，建立在各級人大有效運作基礎(chǔ)之上的中央集中并不以損失地方民主為代價，相反是以后者為基礎(chǔ)的。但現(xiàn)實中人大的民主治理作用比較有限，各級人大之間并沒有完全實現(xiàn)各級地域共同體民意的縱向貫通，因此中央集中更多是一種行政性集中，而非建立在人大民主治理作用有效發(fā)揮基礎(chǔ)上的政治性集中。所以，這種集中只能是以犧牲憲法和法律中設(shè)計的地方自主性和地方民主為代價的。另外，即使各級人大能夠有效運作，但無論是全國人大還是國務(wù)院事實上都沒有能力對全國各地地方事務(wù)的民主治理進行具體領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，因而很難實現(xiàn)中央集中與地方民主的和諧統(tǒng)一。因此，中央政府依靠地方層層職責(zé)同構(gòu)的壓力型政府體系來領(lǐng)導(dǎo)地方治理（楊雪冬，2012：6），中央根據(jù)國家治理需要為地方治理提供戰(zhàn)略框架、主要目標(biāo)和方針政策，中間政府根據(jù)中央的要求將政策本地化并將治理任務(wù)和壓力向下層層分解，縣鄉(xiāng)政府主要承擔(dān)直接治理社會的責(zé)任；地方政府因此成為中央和上級政府的延伸機構(gòu)，雖然有完成任務(wù)的強烈主動性，但缺乏制度性自主權(quán)，很難為地方人大等民主治理機制的作用發(fā)揮提供穩(wěn)定的制度性自主空間。

另一方面，以人大為軸心的民主治理機制沒有充分發(fā)揮應(yīng)有作用是地方政府民主性質(zhì)無法落實的重要原因。憲法中民主集中制的主要組織載體是人民代表大會制度，只有各級人大充分發(fā)揮作用，才能使各級政權(quán)橫向上的民主治理得以實現(xiàn)，以及縱向上各級建立在人大意志基礎(chǔ)之上的集中得以協(xié)調(diào)起來。但由于人大代表與選民之間的責(zé)任鏈條并不緊密，人大立法權(quán)、預(yù)算審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)等重要憲定權(quán)的履行還面臨諸多制約因素，以及人大很少運用重大事項決定權(quán)就地方治理中的重要問題作出決策等方面的原因，各級人大的民主治理作用還比較有限，制約了地方政府民主性質(zhì)的落實。市場化改革后，地方民主治理的壓力日益增大，各級人大的民主治理作用不斷增強，但是其地方最高國家權(quán)力機關(guān)的地位在現(xiàn)實中并沒有完全體現(xiàn)出來，離地方民主治理的要求還有一定的差距；這既有人大制度不完善及其治理能力有限等方面的制約，也與地方治理結(jié)構(gòu)中黨、人大和行政機構(gòu)三者之間的關(guān)系相關(guān)。黨是人大、行政機構(gòu)和其他國家機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)力量，這是社會主義政治制度的重要特征，但是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式是否完善直接決定了這一制度優(yōu)勢能否充分實現(xiàn)。現(xiàn)實情況是，黨委是地方治理中的重要領(lǐng)導(dǎo)者和決策主體，諸如地方性法律制定、預(yù)算審批、人事任用等方面黨委的決策通過人大變成國家意志并交由其他國家機關(guān)得以執(zhí)行；但日常大量重要問題的決策并沒有經(jīng)過人大審議變成國家意志，再交給行政機關(guān)執(zhí)行這一程序，而是直接通過行政機構(gòu)來落實，這就制約了日常治理中人大審議權(quán)和重大事項決定權(quán)的落實，不利于黨對人大民主治理作用的開發(fā)和利用。

另外，地方參與式民主和協(xié)商民主的不成熟也制約了地方政府民主性質(zhì)的落實。參與式民主和協(xié)商民主是地方民主治理體系的重要構(gòu)成，不僅可以彌補人大代議制民主的不足，而且對培育地方民眾民主素養(yǎng)具有重要作用。市場化改革后，各地進行了民主治理創(chuàng)新的探索，取得了一些很好的經(jīng)驗，但總體上地方治理還是一種行政主導(dǎo)型治理模式，地方居民參與民主決策、民主協(xié)商、民主管理和民主監(jiān)督的制度機制還不完善，他們這方面的素質(zhì)與能力也不強，使地方政府民主性質(zhì)的落實缺乏民主主體和實踐的支撐。因此，地方政府獲得的非制度化行政自主權(quán)不僅沒有為地方民主治理創(chuàng)造有效前提，而且強化了行政性治理的主導(dǎo)地位，擠壓了地方民主治理發(fā)展的空間。

總之，人民代表大會制度是民主集中制原則在我國政治制度上的主要承載者，這一制度為各級政府設(shè)定了民主性質(zhì)，同時它的有效運作能夠使中央集中與地方民主和諧統(tǒng)一，但現(xiàn)實中民主集中制運作和人大作用的發(fā)揮遇到了諸多制約因素，從而使地方政府民主性質(zhì)的實現(xiàn)不甚理想。計劃體制之下，國家治理主要是一種行政性治理模式，因而人大的民主治理作用相當(dāng)有限，中央行政性集中取代了地方自主和民主；改革開放后，市場經(jīng)濟發(fā)展徹底重構(gòu)了民主集中制運行的社會基礎(chǔ)，中央集中和地方自主之間表現(xiàn)出更加復(fù)雜的張力，地方民主處于成長與發(fā)展過程之中，但是人大依然沒有很好承擔(dān)政治性集中的職能，中央行政性集中使地方政府缺乏穩(wěn)定和制度化自主性，因而無法為地方民主提供基本前提；同時，地方人大等民主機制比較薄弱，無力為地方政府民主性質(zhì)的實現(xiàn)提供直接支撐。因此，民主集中制只有順應(yīng)市場化社會發(fā)展和國家治理的需要，進一步發(fā)揮人大的治理作用，并在中央與地方關(guān)系方面進行更加具體的制度設(shè)計，才能實現(xiàn)中央集中與地方民主的和諧平衡。

四、中國地方政府民主性質(zhì)落實的路徑

地方政府民主自治的落實不僅需要地方民主治理機制的建設(shè)，還需要在法律層面厘清中央與地方的權(quán)力關(guān)系，使地方政府具有自主性。這關(guān)系到國家治理結(jié)構(gòu)的改革完善，是國家憲法秩序建設(shè)的一部分。所以，西方國家地方民主自治建設(shè)往往與憲政發(fā)展交織在一起并呈現(xiàn)出不同的歷史路徑：英美地方自治先于憲政并成為后者發(fā)展的基石，日本和東歐轉(zhuǎn)軌國家在憲政建設(shè)過程中通過憲法或憲法性法律確立了地方自治的地位（阿姆納等，2005：19-37）。中國地方民主建設(shè)可以參考中外歷史上地方自治建設(shè)的經(jīng)驗得失，但不可能在西方憲政框架下進行，而只能是在憲法完善與實施過程中推進。中國憲法按照民主集中制原則設(shè)計的國家結(jié)構(gòu)，規(guī)定了一般地方政府具有民主性質(zhì)。十八屆四中全會進一步宣示要依憲治國和依法治國，所以應(yīng)當(dāng)按照法治國家建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，進一步完善中央與地方的關(guān)系，推進地方政府民主性質(zhì)的落實。這種落實的理論基礎(chǔ)是馬克思人民主權(quán)思想和民主集中制理論，制度框架是憲法中的民主集中制，宏觀操作方向是通過憲法層面中央地方關(guān)系法治化，以及地方人大等民主治理機制的有效運作和社會自治條件的全面發(fā)展，為地方政府民主性質(zhì)的落實創(chuàng)造制度和社會條件。

首先，要完善憲法和相關(guān)法律，實現(xiàn)中央與地方法治化分權(quán)，為地方政府民主性質(zhì)的落實創(chuàng)造前提。民主集中制規(guī)定了中央對地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但事實上即使各級人大的作用能夠充分發(fā)揮并形成上下意志的和諧貫通，中央也不可能直接領(lǐng)導(dǎo)全國各地地方性事務(wù)的治理，或者對全國各級地方政府的民主治理進行審查性監(jiān)督，現(xiàn)實可行的只能是中央與地方進行分權(quán)，當(dāng)前這一分權(quán)主要是極不穩(wěn)定的行政性分權(quán)，而不是法治化分權(quán)，因而不能使地方政府獲得制度性自主，并充分發(fā)揮其民主治理的潛能。因此，應(yīng)當(dāng)在堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下從法律上明確中央“領(lǐng)導(dǎo)什么、怎樣領(lǐng)導(dǎo)”，并對中央和地方管理的事務(wù)進行分解：全國性事務(wù)中，中央專屬性事務(wù)由中央管，牽涉到地方的由中央、地方合作管，可以委托地方管的由地方代管；專屬地方的事務(wù)由地方管，中央主要從政治和法律上對地方進行監(jiān)督。并且要根據(jù)事權(quán)劃分進一步完善公共財政體制，使地方有處理本區(qū)域事務(wù)的財政保障。與此相應(yīng)，地方政府縱向間也需要進行法治化分權(quán)。中央和地方之間以及縱向府際間事權(quán)和財權(quán)的法治化劃分將為地方自主提供法治保障，從而為地方政府民主的實現(xiàn)提供前提。

其次，要充分發(fā)揮人大民主治理的作用，使之成為民主集中制運作的樞紐，為地方政府民主性質(zhì)的落實提供支撐。民主集中制的核心是民主，民主不僅包含了集中的環(huán)節(jié)，而且集中只有以民主為基礎(chǔ)才符合國家政權(quán)的民主性質(zhì)，才能使中央集中與地方民主和諧統(tǒng)一。我國民主的主要實現(xiàn)形式就是人民代表大會制度，只有其有效運作才能使民主集中制的運作保持民主性質(zhì)，并充分實現(xiàn)國家的人民主權(quán)性質(zhì)。全國人民代表大會可以發(fā)揮平衡國家整體利益和地方利益的政治作用，對地方民主起到政治性集中與監(jiān)督作用，保證地方民主的運作符合全國整體意志和利益的需要。但是，各級人大要充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的作用，就必須從制度上理順黨、人大和行政機構(gòu)三者之間的關(guān)系，黨應(yīng)更加注重利用人大這一制度平臺進行國家治理，“要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，加強對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”（胡錦濤，2012：23），使各級人大成為地方政府民主性質(zhì)落實的基本制度形式，并通過參與式民主和協(xié)商民主建設(shè)推進地方政府民主性質(zhì)的落實。

最后，要為地方政府民主性質(zhì)的落實創(chuàng)造社會條件。地方政府民主性質(zhì)的落實不僅需要法律、制度、權(quán)力和財政的保障，還需要經(jīng)濟發(fā)展和民主法治文化作為支撐。經(jīng)濟發(fā)展是社會文明程度不斷提高的動力，是民主和法治進步的基礎(chǔ)，是整體利益與局部利益之間的矛盾不斷解決、民主與集中不斷得到更好平衡的條件。民主法治理念要深入民心成為習(xí)性將是一個較長的過程。民眾民主法治精神的培育，既靠文化和公民素養(yǎng)教育，也有賴于民主和法律實踐，尤其是基層民主實踐?；鶎用裰靼ù迕褡灾巍⑸鐓^(qū)自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，既是地方政府民主性質(zhì)落實的基礎(chǔ)，也是民眾民主生活方式形成的重要途徑。國家應(yīng)當(dāng)主動進行制度創(chuàng)新和制度供給，及時清除制度運轉(zhuǎn)的障礙，想方設(shè)法讓基層民主運轉(zhuǎn)起來，為民主法治文化的形成和地方政府民主性質(zhì)的落實創(chuàng)造社會條件。

五、結(jié) 語

地方民主治理是國家民主性質(zhì)和國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。八二憲法在國家結(jié)構(gòu)設(shè)計時以馬克思人民主權(quán)思想和民主集中制理論為依據(jù)，規(guī)定了地方政府在接受中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時具有民主性質(zhì)；但是民主集中制的現(xiàn)實運作決定了地方政府民主性質(zhì)的實現(xiàn)程度。計劃經(jīng)濟時期，民主集中制運作更傾向于中央集中，地方政府成為中央政府的延伸機構(gòu)，缺乏制度化自主性，無法獲得民主性質(zhì)實現(xiàn)的有效前提。在市場經(jīng)濟社會，地方利益成長使得地方和中央之間的關(guān)系趨于復(fù)雜化，地方政府獲得了更多行政和財政上的自主性，地方民主治理的壓力也日益增大，從而為地方政府民主性質(zhì)的實現(xiàn)提供了一定的前提與動力。但是由于現(xiàn)實中人大民主治理作用的有限性，以及中央行政性集中與行政分權(quán)依然無法為地方民主運作提供制度性自主空間，使得民主集中制運作的理想邏輯很難在現(xiàn)實中實現(xiàn)，地方政府的民主性質(zhì)也無法充分落實。因此，民主集中制應(yīng)適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要，在中央與地方之間進行法治化分權(quán)，進一步確立人大民主機制的基礎(chǔ)性地位，并通過經(jīng)濟和民主法治文化的發(fā)展，為地方政府民主性質(zhì)的落實及其與中央集中的和諧平衡提供堅實的制度和社會基礎(chǔ)。

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◆Vol.68.No.6 Nov.2015.040～047

Democratic Characteristics of Chinese Local Government：Theoretical Basis and Realistic Logic

Zhao Yonghong（Ningbo University）

It is important to arrange the relationship between central and local government during modern state building. Democratic characteristics of Chinese local government has taken the theory of people’s sovereignty from Marx and the thought of democratic centralism as its theoretical base，and has been established by the Constitution and the organic law of local governments.In practice，it is difficult to be realized completely because of imperfect system and restrict of social conditions.During the modernizing of state governance，it will be realized and get progressively closer to the ideal state of harmony and balance of local democracy and concentration by legalizing intergovernmental relations，the people’s congresses playing their role fully and the society having a comprehensive development.

local government；democratic characteristics；democratic centralism

■教育部人文社會科學(xué)基金青年項目（10YJC810061）

■作者地址：趙永紅，寧波大學(xué)法學(xué)院；浙江寧波315211。Email：zhaoyonghong@nbu.edu.cn。

■責(zé)任編輯：葉娟麗