我國(guó)土地征收中的政府行為及職能定位探究

□張克忠

一、我國(guó)土地征收過(guò)程中的政府行為

我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，導(dǎo)致政府征收土地過(guò)程中出現(xiàn)各種問(wèn)題，農(nóng)民的基本權(quán)益不斷受到侵犯，得不到自己應(yīng)有的收益，最終導(dǎo)致土地征收中缺失公平與合理性。目前，我國(guó)土地征收過(guò)程中存在各種不當(dāng)?shù)恼袨?，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)土地征地范圍存在不合理。農(nóng)民以土地為生，而政府大量征收土地，勢(shì)必減少農(nóng)民的農(nóng)用土地，更重要的是政府在大量征地的同時(shí)，并沒(méi)有給農(nóng)民提供其他方式的謀生出路和謀生手段，使得農(nóng)民的生活一步步陷入困境中。另一方面，大量人口不斷涌入城市，加快了城市化的進(jìn)程，進(jìn)而就使得政府的管轄范圍越來(lái)越大，開發(fā)商和部分官員不顧農(nóng)民的切身利益從土地征收中不斷謀取暴利，因此也就毫無(wú)公平與正義而言。大量征地?fù)p害了農(nóng)民的利益，不利于土地資源的循環(huán)利用，對(duì)于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益有著很大的負(fù)面影響。

(二)農(nóng)民的生活和就業(yè)缺乏可靠的保障。土地是農(nóng)民最重要的物質(zhì)生產(chǎn)資料，一方面可以保障農(nóng)民的基本生活，同時(shí)其提供的生活來(lái)源對(duì)農(nóng)村的老年人口也有一定有利影響?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定:“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”。如果按照這一安置標(biāo)準(zhǔn)，是無(wú)法解決失去土地農(nóng)民的就業(yè)和生活等方面的安置問(wèn)題的。一是農(nóng)民的生活缺乏可靠的保障。農(nóng)民失去賴以生存的土地的同時(shí)，也就失去了穩(wěn)定生活，一旦他們將補(bǔ)償金花完，那么其生活水平和生活質(zhì)量勢(shì)必就會(huì)下降。特別是老年人口，一旦失去了土地，就失去了可以安度晚年的居住環(huán)境。二是農(nóng)民缺乏可靠的就業(yè)保障。就業(yè)問(wèn)題是根本，當(dāng)就業(yè)缺乏可靠的保障時(shí)，那么之前在土地上辛勤勞作的農(nóng)民將會(huì)失去通過(guò)勞動(dòng)能夠得到回報(bào)的機(jī)會(huì)。

(三)政府土地征收中較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定:“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。但是，有一些政府館員在征收土地的過(guò)程中，并沒(méi)有依據(jù)土地原來(lái)的價(jià)值補(bǔ)償給農(nóng)民，而是以較低的價(jià)格進(jìn)行征收。一方面，較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)加劇了農(nóng)民失去土地的代價(jià)，降低了農(nóng)民的收入，也就體現(xiàn)不了政府征收土地對(duì)農(nóng)民的價(jià)值。另一方面，政府征收土地，進(jìn)而拍賣給開發(fā)商，在這一系列活動(dòng)中，部分政府和開發(fā)商就會(huì)通過(guò)各種方法謀求自己的私利，很難保證公平與正義，進(jìn)而加劇了農(nóng)民與政府之間的矛盾與沖突。

二、政府職能定位不當(dāng)

我國(guó)土地征收過(guò)程中，之所以存在以上問(wèn)題，最根本的原因就是政府職能定位不當(dāng)，還停留在以往的角色上。在新形勢(shì)、新政策下，政府應(yīng)該注重保障人民的利益。由于長(zhǎng)期以來(lái)的行政傳統(tǒng)，過(guò)去的觀念根深蒂固，政府只是單純認(rèn)為政府即是公民，代表著人民的全部，可以掌控全部。這就使得政府在征收土地的過(guò)程中，就必然會(huì)導(dǎo)致職能的不當(dāng)與錯(cuò)位。

(一)隨意征收土地，一味地謀求政績(jī)。多年來(lái)，我國(guó)一直將發(fā)展看做最高目標(biāo)，因此，類似于加快發(fā)展之類的發(fā)展主義為政府征收土地的行為提供了方便。另一方面，我國(guó)一直奉行上級(jí)考察下級(jí)的體制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，上級(jí)將發(fā)展的任務(wù)下放到地方政府，地方政府采用一切可考察的形式來(lái)表現(xiàn)自己的政績(jī)。而城市建設(shè)和設(shè)置開發(fā)區(qū)是非常常見的手段。越來(lái)越多的人口涌入城市，加快了城市建設(shè)的步伐，繼而就需要征收大量耕地。在我國(guó)普遍存在著很多不合理的城市建設(shè)用地，比如盲目擴(kuò)大城市廣場(chǎng)、草坪、大學(xué)城和主題公園等等。另外，設(shè)立過(guò)多的開發(fā)區(qū)也會(huì)占用大量農(nóng)民耕地，在一定程度上也浪費(fèi)了過(guò)多的土地資源。

(二)政府過(guò)分批租，以地生財(cái)。目前我國(guó)地方一級(jí)財(cái)政存在很大的缺口，政府就開始從開發(fā)商的出價(jià)和征地補(bǔ)償費(fèi)用的差價(jià)中謀取暴利，政府已經(jīng)成為立法、執(zhí)法和司法的統(tǒng)一體。然而，絕對(duì)權(quán)力終將造成絕對(duì)腐敗。近年來(lái)，因土地違法案件大量官員受到黨政處分，就是很好的例子。另一方面，在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，許多地方政府因?yàn)檗D(zhuǎn)讓土地獲得了較高的收益，可見，以地生財(cái)在地方政府中越來(lái)越普遍，已經(jīng)成為地方政府征收農(nóng)用土地的重要?jiǎng)訖C(jī)。然而，地方政府這種征收土地的收入并沒(méi)有歸入本地財(cái)政收入中，成為部分地方盲目搞城市建設(shè)和設(shè)立開發(fā)區(qū)的資金來(lái)源。

三、政府職能的準(zhǔn)確定位

(一)珍惜土地資源，健全并執(zhí)行耕地保護(hù)政策。土地作為人們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是不可再生資源。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，對(duì)土地的征收愈發(fā)顯得迫不及待，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民農(nóng)用土地的減少，在很大程度上減少了我國(guó)的糧食總量，出現(xiàn)綠地流失的現(xiàn)象，破壞生態(tài)環(huán)境。因此，珍惜、保護(hù)土地資源是我國(guó)一項(xiàng)基本國(guó)策。這就需要我國(guó)必須健全完善相應(yīng)的耕地保護(hù)政策，保證我國(guó)糧食安全，有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)依法征收土地，貫徹土地監(jiān)督體制。雖然我國(guó)法治還不健全，但是《土地管理法》、《憲法》和《物權(quán)法》等對(duì)土地征收方面還是有明確的規(guī)定，政府在征收土地過(guò)程中必須依法進(jìn)行，給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償費(fèi)用。這就對(duì)政府提出了一定的要求。一方面，政府必須轉(zhuǎn)變以前的形象工程，盲目設(shè)立開發(fā)區(qū)，一味地?cái)U(kuò)大城市建設(shè)等不健康的政績(jī)觀;另一方面，必須杜絕招商過(guò)程中負(fù)地價(jià)和零地價(jià)政策。而土地監(jiān)督體制有利于完善政府執(zhí)法力度和加強(qiáng)對(duì)土地的管理，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有著積極的影響。

(三)做好農(nóng)民安置工作，建立并完善農(nóng)民社會(huì)保障體系。政府征收土地，一方面使得農(nóng)民失去了賴以生存的耕地，降低了農(nóng)民的生活水平;另一方面，也使得農(nóng)民失去了在土地上勞作并獲得報(bào)酬的權(quán)利和機(jī)會(huì)。因此，國(guó)家在征收土地的過(guò)程中，必須做好補(bǔ)償工作，為農(nóng)民提供新的謀生手段和就業(yè)崗位，以解決好失地農(nóng)民的生活和就業(yè)安置問(wèn)題。政府還應(yīng)該對(duì)農(nóng)民進(jìn)行崗前就業(yè)培訓(xùn)，以使其更好更快地投入新的工作崗位中去，提高其在社會(huì)上的謀生技能。而完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，可以保障農(nóng)民的基本生活，有利于社會(huì)的長(zhǎng)久穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。近年來(lái)，我國(guó)政府也下達(dá)了很多重要文件，旨在健全社會(huì)保障體系，確保失地農(nóng)民的社會(huì)保障資金有效下發(fā)，嚴(yán)格落實(shí)保障資金的使用與管理，加強(qiáng)失地農(nóng)民社會(huì)保障有效下發(fā)工作的檢查與監(jiān)督。

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