城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革時不我待

●鄭春榮/上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長、副教授

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革時不我待

●鄭春榮/上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長、副教授

11月16日，財政部、人社部等部委共同發(fā)布的《全國社會保險基金決算報告》，再次給我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度敲響了警鐘：基本養(yǎng)老保險的繳費收入比基本養(yǎng)老金支出少855億元，如果沒有財政補貼、基金結(jié)余的利息收入，我國基本養(yǎng)老保險基金將陷入收不抵支的狀態(tài)。

一、養(yǎng)老基金入不敷出將成長期趨勢，應(yīng)引起高度警惕

我國各級社保部門多次宣稱：“財政對基本養(yǎng)老保險基金的補助是列入財政預(yù)算的，財政對基本養(yǎng)老保險基金的補助等投入是基本養(yǎng)老保險基金的法定籌資來源之一。”似乎，有了財政補貼，養(yǎng)老基金收支相抵就徹底安全無憂了。這種看法至少存在兩個誤區(qū)：

第一，當(dāng)前財政對養(yǎng)老基金的補助完全是被動的，不是制度設(shè)計之初作為有機組成部分鑲嵌到制度中去的。例如河北省在2014年初安排養(yǎng)老保險基金財政補貼140億元，結(jié)果實際補貼了160億元，大大突破了預(yù)算數(shù)，仍難以維持養(yǎng)老保險收支平衡，該省成為我國三個養(yǎng)老基金收不抵支的省份之一。因此，受制于我國養(yǎng)老保險制度的內(nèi)在缺陷，財政在補助養(yǎng)老基金時存在被動性，影響了財政在其他民生事業(yè)的投入，甚至破壞了中長期的財政規(guī)劃。

第二，從長遠來看，隨著我國人口老齡化進程的加快，如果制度不改革，財政補貼將以很快的速度增長，由社保風(fēng)險引發(fā)財政風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險。例如，美國底特律市就是因為公共養(yǎng)老金危機引起城市破產(chǎn)的。在缺乏未來50年或70年養(yǎng)老保險精算預(yù)測的前提下，有關(guān)部門提出“現(xiàn)在養(yǎng)老基金完全是平衡的，是安全的”，可能誤導(dǎo)社會公眾，貽誤改革時機。例如2014年6月，中國社會科學(xué)院魏吉漳博士對養(yǎng)老保險歷史債務(wù)的測算結(jié)果顯示，以2012年為基準(zhǔn)，社會統(tǒng)籌賬戶的隱性債務(wù)為83.6萬億元，個人賬戶隱性債務(wù)為2.6萬億元，合計86.2萬億元，是2012年GDP的1.66倍。盡管國內(nèi)外學(xué)者對我國養(yǎng)老保險的歷史債務(wù)測算結(jié)果有所爭議，但債務(wù)規(guī)模均在幾萬億元以上。因此，一定要導(dǎo)言養(yǎng)老基金收支平衡、高枕無憂。

二、養(yǎng)老保險制度改革的三個重點

正如財政部部長樓繼偉同志在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》輔導(dǎo)讀本中所指出的，建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度必須遵循的基本原則，必須立足基本國情，以?；緸閮?yōu)選目標(biāo)，防止高福利傾向，筆者認為，養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)注重保基本、重保險屬性以及適當(dāng)降低費率。

（一）從理念上講，養(yǎng)老保險只應(yīng)保基本

2014年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費收入為18726億元，如果算為一個稅種的話，那么其僅次于增值稅和企業(yè)所得稅，為我國第三大稅種。如此龐大的收入再加入3000多億的財政補貼以及利息收益，卻僅能供養(yǎng)養(yǎng)老金領(lǐng)取者8014萬人（而2014年，我國60歲以上的老年人高達21242萬人）。不能不說，我國的基本養(yǎng)老金總水平已經(jīng)超過了支付能力。

綜觀世界各國，高福利制度往往建于經(jīng)濟高速增長階段，存在盲目樂觀，最后難以維系，拖累經(jīng)濟增長。法國在二戰(zhàn)后經(jīng)濟高速增長階段建立了高福利制度。這樣的高福利制度卻帶來了種種問題，例如公共財政危機、增長危機和就業(yè)危機等問題，在過去十年，法國GDP增長率在1%至2%之間低位徘徊，法國的經(jīng)濟社會發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。其福利體制缺陷使法國經(jīng)濟陷入了“高稅收-高福利-高負債-高成本-高失業(yè)率”和“低投資-低效益-低增長”的惡性循環(huán)，高福利弊端引發(fā)的諸多問題多年來困擾著法國經(jīng)濟社會發(fā)展。

展望今后一段時期，經(jīng)濟增長放緩將是一個長期趨勢，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快。以習(xí)近平同志為總書記的黨中央準(zhǔn)確把握經(jīng)濟發(fā)展大局，作出了我國經(jīng)濟社會發(fā)展基本面長期趨好，但正處在從高速到中高速的增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”階段的重要判斷。在我國處于爬坡過坎的歷史關(guān)鍵期，發(fā)展是第一位的，如果社會保障耗費資源過大，勞動力成本控制不好，中國將落入“中等收入陷阱”，多代人努力功虧一簣。

（二）從設(shè)計原則講，養(yǎng)老保險制度要回歸“保險”屬性

我國養(yǎng)老保險制度走到如今的困局，喪失保險屬性是主要原因之一。

首先，保險的理念要求多繳多得、風(fēng)險互濟。如果所有的參保人都想隱瞞繳費基數(shù)或達到15年最低繳費年限以后就停繳，以期望獲得更高的收益，那么養(yǎng)老保險計劃成為公共池塘資源，最終可能釀成養(yǎng)老金體系的崩潰；如果養(yǎng)老保險個人賬戶資金沒有領(lǐng)取完的可以繼承，領(lǐng)取完的由國家再另行支付，那么這種個人賬戶就失去了風(fēng)險共濟的政策設(shè)計初衷。

其次，養(yǎng)老保險制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)使參保者的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系緊密結(jié)合在一起。一般情況下，參保者未來可領(lǐng)取的保險金額度應(yīng)當(dāng)直接和個人的繳費水平或工作年限等條件相對應(yīng)。在實踐中，各地政府對養(yǎng)老金待遇的計發(fā)和上調(diào)采取“托底限高”的方式，使得養(yǎng)老金差距不斷縮小，破壞了其保險屬性，嚴(yán)重挫傷了參保人的積極性，終使養(yǎng)老保險制度走向惡性循環(huán)。

第三，精算平衡是養(yǎng)老保險制度的核心。老年人所領(lǐng)取的養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)與其歷史貢獻相當(dāng)，待遇水平不能過高，避免在職職工承擔(dān)過于沉重的繳費負擔(dān)，從而實現(xiàn)代際責(zé)任的合理分擔(dān)與制度的長期可持續(xù)發(fā)展。從本質(zhì)上，養(yǎng)老保險制度是對當(dāng)期的有限經(jīng)濟產(chǎn)出在就業(yè)和退休人群之間進行分配。一個合意的分配方式應(yīng)當(dāng)在代際間達成平衡。養(yǎng)老金計劃政策制定或改革中很重要的一點是政策要使每一代人都感到公平公正，而不是利益被其他代際侵犯，政策唯有體現(xiàn)代際公正才能使代際關(guān)系更加緊密。

（三）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度要適當(dāng)降低費率

著名的財政學(xué)家馬斯格雷夫和羅斯托在分析經(jīng)濟發(fā)展階段與財政支出增長的關(guān)系時，突出強調(diào)了不同的經(jīng)濟發(fā)展階段會導(dǎo)致不同的財政支出結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，政府投資在社會總投資中占有較高的比重，公共部門為經(jīng)濟發(fā)展提供社會基礎(chǔ)設(shè)施，如交通、運輸、環(huán)境、法律、教育等，這些投資對于處于“經(jīng)濟起飛”階段的國家是必不可少的。只有經(jīng)濟進入成熟階段，公共支出結(jié)構(gòu)中的醫(yī)療保健、社會福利等支出才逐漸增加。我國經(jīng)濟處于上升期，離人均GDP1.2萬美元的高收入國家門檻還有很長一段距離，經(jīng)濟財政資源仍應(yīng)偏重增長，謹(jǐn)防高福利。因此，我國的養(yǎng)老保險制度建設(shè)應(yīng)盡心而為、量力而行，在保障老年人生活需求的同時，以提高我國競爭力為核心目標(biāo)，追求發(fā)展型福利、積極型福利，把社會保險費率盡可能降低，避免影響企業(yè)競爭力和經(jīng)濟活力。唯有經(jīng)濟具有實質(zhì)性增長，老年保障才有可靠、堅實的基礎(chǔ)。從另一個角度看，繳費率降低了，參保人的負擔(dān)降低了，繳費積極性提高了，對基金的增收也有幫助。

當(dāng)前，我國包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保險總費率超過了40%，在世界各國中屬于偏高水平，應(yīng)降至30%以下，由此導(dǎo)致的資金缺口可以通過劃轉(zhuǎn)部分國有資本來解決。以往我國把部分國有股減持資金投向中國社會保障基金理事會，實際上并沒有真正解決社保高繳費率的問題，因為這些資金已經(jīng)沉淀成養(yǎng)老儲備基金，遠水解不了近渴，無助于當(dāng)前的收支危機?！?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）