美國公務(wù)員人力資本彈力管理研究
——以文官改革法為基礎(chǔ)

●中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院 申 卓

美國公務(wù)員人力資本彈力管理研究
——以文官改革法為基礎(chǔ)

●中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院 申 卓

美國文官改革法對公務(wù)員人力資本彈力管理有著深遠(yuǎn)影響。本文以分析文官改革法為基礎(chǔ)，研究了美國公務(wù)員人力資本彈性雇傭中的臨時任用制度和國家公共行政學(xué)院的特點，分析了彈性工資制度中的寬幅頻帶制度與績效工資制度的設(shè)置。最后根據(jù)研究結(jié)果，提出了我國公務(wù)員改革應(yīng)放寬彈性雇傭人員比例，試行寬幅頻帶的績效工資制度的建議。

美國文官改革法 彈性雇用 彈性工資

一、引言

美國聯(lián)邦政府的文官體制是在1883年的文官法頒布后，才逐漸由分贓制轉(zhuǎn)變?yōu)榭荚囍?。美國文官體制的發(fā)展分為三個時期：①紳士型人事行政。從1789年到1829年，文官體系事簡人少，政治、行政、效率考慮較為簡單。②分贓型人事行政。從1829年到1883年，文官人數(shù)稍有增加，但政治性考慮明顯增強，對行政效率之注重明顯不足。③功績型人事行政。從1883年到1978年，聯(lián)邦公務(wù)人力已有大幅增加，管理文官體系的復(fù)雜度因之大為增加。引進考試制度，大幅糾正了前期對行政效率的忽視，也相對減少了政治任命色彩。④管理型人事行政。自1978年的文官改革法開始，美國聯(lián)邦文官體系進入管理期。此時期延續(xù)了功績期的龐大文官體系，而主要加強了對管理的重視，促使人事管理更重視行政效率及政府外在環(huán)境的復(fù)雜化，同時也注重政府與私人部門的人事環(huán)境互動，而不只是完成功績期所要求的公平、固定規(guī)定、形式規(guī)定（吳志華，2006）1。

美國的文官改革法基于以下觀點，管理須改革，管理者須對其組織和人員負(fù)起更大的責(zé)任。首先，此法案是建立在功績工資制度和高級文官制度的基礎(chǔ)之上。高級管理者中的精英并非被任命于特定職位，而是被任命至高級經(jīng)理階層中，允許隨時在職位間調(diào)動。其次，此法案亦引用績效評鑒和績效工資。這也導(dǎo)致了其以提供明確的獎酬予能者，試圖引進私部門的誘因至公部門。此外，此法案同時采用新的降級和免職程序。自美國文官改革法施行以來，在更進一步改革聯(lián)邦文官制度運作的舞臺上，兩大陣營一直相互競爭，一是陣營極大化彈性，即機關(guān)管理者應(yīng)享有極大的彈性以管理其勞力，方能在不斷變遷和地域廣布的環(huán)境中達成其獨特需求；二是陣營極端集權(quán)化，即政府人事制度集權(quán)化，對于確保聯(lián)邦文官制度協(xié)調(diào)一致、規(guī)模經(jīng)濟、公平對待的效能是絕對必要的。無一陣營可獨占鰲頭，兩種信念均各具極大的價值。目標(biāo)不應(yīng)設(shè)定于此二者對立之極端，否則將注定成為其中一方失敗，另一方勝利的零和博弈。美國人事管理局不僅認(rèn)清了“彈性”的價值和必要，也看到“一致性”的價值和必要。本文以研究分析文官法為基礎(chǔ)，探析了美國公務(wù)員人力資本彈力管理模式，意在為我國公務(wù)員彈性雇傭與工作改革提供借鑒。

二、美國公務(wù)員彈性雇傭型式及特點

彈性雇傭型式的工資制度強調(diào)員工工作的靈活性和自主性，其中最具有典型性的為臨時任用制度和國家公共行政學(xué)院這兩類，探討這兩種類型，對分析美國公務(wù)員人力資本彈性管理有著重要的理論意義。

（一）臨時任用制度。臨時任用制度是美國公務(wù)員人力資本彈性管理中的一種雇傭型式，主要包括競爭性臨時職位任用制度和競爭性臨時職位考試制度，每種制度都有自身鮮明的特征。

1.競爭性臨時職位任用制度。臨時任用職位是指任用時間有限制。原來的規(guī)定稱臨時性限期任用，任期以一年內(nèi)為限，但必要時可延長至多四年。人事管理局就臨時性任用規(guī)定，此類職位僅在下列情形時采用：因工作量的尖峰需要、該職位未來的經(jīng)費或工作量狀況不確定、外包工作的空缺職位、原為永久性職位但現(xiàn)為臨時性任用、保留給預(yù)期受裁減永久性任用公務(wù)人員日后轉(zhuǎn)正用。另外，特別規(guī)定此類職位不得用以：①規(guī)避永久性人員上限與相關(guān)的福利成本支出；②永久性任用前的試用；③規(guī)避適用競爭性考試程序；④該職位過去四年一直以臨時性任用方式補人（Lee et al.，1998）2。

但是，在1991年，國會召開聽證會嚴(yán)厲批評有些機關(guān)濫用臨時性職位，致使有些人一直以臨時性任用超過二十年，人事管理局隨后就土地管理機關(guān)所做的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)該濫用現(xiàn)象。這些機關(guān)所持的理由是，永久性任用職位補人時所需遵循的程序過于復(fù)雜，或現(xiàn)有臨時性任用人員的工作表現(xiàn)優(yōu)異等?；诖耍耸鹿芾砭中薷牧嗽行姓钜?guī)定，將原來的臨時性任用制度改為兩種，即臨時性限期任用和限期任用。不論何種臨時性任用，均不得自動轉(zhuǎn)變成永久性任用類別。

2.競爭性臨時職位考試制度。臨時職位考試制度任用職位時在原則上必須從已有的候用名冊或者非候用名冊中選用人員。限期任用職位原則上必須由候用名冊中甄選限期任用人選，除非因適當(dāng)候用名冊中人選不足，經(jīng)人事管理局同意后從非候用名冊中選用人員。但是即使有候用名冊可用，機關(guān)仍得不經(jīng)競爭性考選程序，直接選用有資格復(fù)職人員，如具退伍軍人優(yōu)惠任用資格者，前限期任用但先行離職者，具永業(yè)任用或條件式永業(yè)任用資格者或殘障退伍軍人等。

采用非候用名冊中選用人員方式后補人員時，須先公告空缺，依職位所訂條件篩選應(yīng)征人選，然后再依下列兩種方式將符合資格條件的應(yīng)征者排列名次。第一種方法通常用于有特殊技能要求的職位，運用考試計分方法，考試程序中的名次排列和優(yōu)惠資格者的保障均如同競爭性職位的程序。第二種方法通常用于無特殊資格條件要求的職位，或所有應(yīng)征者皆具備相同資格條件，根據(jù)其具備退伍軍人優(yōu)惠資格與否排列名次順序。

（二）國家公共行政學(xué)院。除臨時任用制度之外，在美國，國家公共行政學(xué)院也是彈性雇傭型式中的一種主要形式。對于改革“限期任用”推薦方案機關(guān)有權(quán)力使限期任用的期間長達四年，而在許多案例中這個時間仍不夠，如通常完成一個研究項目需要七至十年的時間。當(dāng)項目完成，機關(guān)不需續(xù)聘員工。此外，某些個人想要進入機關(guān)僅是因須完成特定項目，而非同意接受永遠(yuǎn)的任用。國家公共行政學(xué)院建議人事管理局改革管制以允許在某些情況下，期限任用得超過四年，以下為可能的解決方案：①在限期“任用完成之際”需有超過四年的期限變化。若此等管制造成不必要的和實際的困難，文官法則允許對嚴(yán)格的管制授予變化，但此變化不能違反管制的精神，并可促進政府的效率和競爭性服務(wù)的完整，人事管理局已同意一些變化，以允許限期有超過四年期限。②在任用時發(fā)覺有需求，可要求超過四年期限的變化，機關(guān)若有明確的事項，此事項需要超過四年期限的任用，可要求變化。

三、彈性工資制度

彈性工資制度的形式是多樣化的，但其實質(zhì)為取代了以往的固定單一的工作形式，員工可以更主動和靈活地選擇工作的時間及地點。美國公務(wù)員的人力資本彈力制度中較為典型的兩個制度形式為寬幅頻帶制度和績效工資制度。此兩種制度雖然在形式上有所差異，但都在不同程度上協(xié)助了管理者對工作人員的管理。

（一）寬幅頻帶制度

1.美國公務(wù)員管理制度對寬幅頻帶制度的試驗。美國聯(lián)邦法典所界定的分類制度在設(shè)計上雖簡單，但卻不具備彈性。機關(guān)的人力資源官員和管理者的評論指出，該制度的兩項關(guān)鍵要素為職位品位和法定職位。該制度限制員工，造成了管理者對其不滿，從而無法使工作彈性化以符合新需求；分類標(biāo)準(zhǔn)采用界定明確的職責(zé)。

最先進行試驗計劃的兩個機關(guān)是海軍所屬位于加州的兩個研究中心和國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院。海軍試驗計劃自1980年起實施，約涵蓋8000位員工。國家標(biāo)準(zhǔn)與科技研究院試驗計劃自1988年實施，約涵蓋3000位員工（Horwitz，1998）3。目前這兩個機關(guān)所實行的人事制度雖各有差異，但均經(jīng)正式立法已成為永久性制度。兩個機關(guān)計劃均采用寬大級距的寬帶制，將一般職位的兩個以上職位等合成一個寬帶，從而簡化以往繁雜不易操作的職位分類，這也減少了因職位分類帶來的沖突和公務(wù)員在工作生涯中升遷的次數(shù)。在海軍試驗計劃中，最重要的是賦予了經(jīng)理主管人員管理的權(quán)力。主管可以決定新進人員在特定寬幅中的工資水平，并可以在0%到10%的范圍內(nèi)為下屬加薪，達到管理者管理的目標(biāo)。具體如下：

海軍試驗計劃是海軍兩個研究中心將所屬工作區(qū)分為五個發(fā)展類別，即科學(xué)與工程專業(yè)人員、行政管理人員、技術(shù)專業(yè)人員、技術(shù)員和一般性支持人員。用數(shù)目不一的寬幅區(qū)分每個發(fā)展的類別，實際職位歸寬幅則根據(jù)主要職責(zé)、職位影響性、所受監(jiān)督、人際接觸性質(zhì)、工作運用裁量性質(zhì)、所需資格條件等六項評估因素綜合決定。每一永久發(fā)展類別最高層級寬幅的最高工資不完全相同，如科學(xué)與工程專業(yè)人員可至相當(dāng)于一般工資職位第十八職，但是一般性支持人員僅相當(dāng)于一般工資職位第十一職等。

國家標(biāo)準(zhǔn)與科技研究院試驗計劃是國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院將所屬工作區(qū)分為四個發(fā)展類別，即科學(xué)與工程專業(yè)人員、行政管理人員、科學(xué)與工程技術(shù)員和支持人員。每個發(fā)展類別均區(qū)分為五個寬幅，實際職位歸為寬幅則僅使用工作責(zé)任和所需知識兩個因素。例如以科學(xué)與工程人員職類而言，最低層級寬幅的工作標(biāo)準(zhǔn)是指需要具備大專程度的技術(shù)專業(yè)領(lǐng)域理論、原理和方法等知能，負(fù)責(zé)次專業(yè)性的實習(xí)工作，在密切和仔細(xì)的技術(shù)監(jiān)督下，運用設(shè)備儀器軟件等工作。最高層級寬幅的標(biāo)準(zhǔn)是指需要具備高度創(chuàng)意與問題解決能力，并具備相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威知能，負(fù)責(zé)制定與執(zhí)行極困難的研究計劃或領(lǐng)導(dǎo)研究團體。各類別內(nèi)寬幅稱法未必一致，以科學(xué)與工程專業(yè)人員為例，稱為實習(xí)階段、發(fā)展中階段、獨立研究階段、資深研究者階段、權(quán)威階段。

2.美國國家公共行政學(xué)院對文官體系的建議。前述兩項試驗計劃均僅以單一機關(guān)為實施范圍，其試驗經(jīng)驗經(jīng)與多方專家討論，美國公共行政學(xué)院在1991年提出一份以聯(lián)邦政府整體為范圍的職位分類改革建議案，改革的方向是采用寬幅概念，強調(diào)該工作為分類基礎(chǔ)，而非職位為分類基礎(chǔ)。此建議案提出的新工資結(jié)構(gòu)特性可歸納如下：①將現(xiàn)有各職位整合成積累職業(yè)，職業(yè)的設(shè)置基于發(fā)展路徑、所需基本技能、后補、訓(xùn)練與績效管理等特性的相近性。②職業(yè)區(qū)分為：辦公室事務(wù)職業(yè)，如秘書職系、打字職系；一般性支持職業(yè)，如統(tǒng)計助理職系；技術(shù)員職業(yè)，如電機技術(shù)員職系；行政管理職業(yè)，如人事管理職系；分析職業(yè)，如財務(wù)分析人員職系；工程職業(yè)，如土木工程職系；科學(xué)職業(yè)，如微生物人員職系；醫(yī)學(xué)保健職業(yè)，如藥師職系；執(zhí)法與調(diào)查職業(yè)，如警察職系；其他職業(yè)，會計師等。③每一職業(yè)基于發(fā)展?fàn)顩r分為三個層級，即發(fā)展中階段、完全績效階段、資深或?qū)＜译A段。發(fā)展中階段指在具體的技術(shù)監(jiān)督下負(fù)責(zé)職業(yè)內(nèi)的有限職務(wù)事項；完全績效階段指僅受一般性技術(shù)監(jiān)督下負(fù)責(zé)職業(yè)內(nèi)的各項職務(wù)事項；資深或?qū)＜译A段指負(fù)責(zé)規(guī)劃監(jiān)督各項復(fù)雜職務(wù)事項，辦理具廣泛影響性職務(wù)并提供專家建議與指導(dǎo)。④三個發(fā)展層級各有對照的工資寬幅，各工資寬幅均為一較大區(qū)間。每一工資幅均再細(xì)分級別，但各級別間的實際支付工資差距未必要一致，可運用相關(guān)理論設(shè)計，如越低階差距越大。⑤在同一工資幅內(nèi)漲工資應(yīng)依績效重于年資的原則設(shè)計，不同工資幅間有所差異，一旦因能力改變而晉升高一層級時，適用的薪資幅也改變，因此任何人均可能由該職業(yè)的最低薪工資幅至最高薪工資幅。⑥此分類模型是一般性原理，應(yīng)容許機關(guān)有彈性修正空間，例如依其需要與人事管理局協(xié)商獲得同意后，將原職業(yè)內(nèi)的某些職能再獨立，但非屬同一職業(yè)的不得合并成一新的次職業(yè)，再如也可將原來三個層級改為五個層級。

（二）績效工資制度?？冃ЧべY制度強調(diào)對不同的績效給予差異性獎酬，這對于政府的高級管理階層尤其重要。例如，最早的差異性獎酬計劃為美國高級主管的獎金制度，成員因此每年獲得了高達工資20%的獎金。建制相同立法需要延伸功績工資制到聯(lián)邦政府的中級管理者，不論是透過獎金制或差異性工資制。但由于國會無法籌措充足的獎金財源，以及難以發(fā)展出評價功績的方法，使得功績工資制度成為一個口號。美國聯(lián)邦政府根據(jù)1978年文官改革法，于1981年對中高階層管理人員全面實施績效工資制度，此為美國聯(lián)邦政府施行績效工資的開始，但是施行后不滿之聲迭起，終于1984年將原功績工資制度修正改稱“績效管理與獎勵制”，實施至1993年宣告結(jié)束。

功績工資制度適用對象僅限于管理人員，即一般職位的基層主管人員或中級管理人員。功績工資制度是將基本工資調(diào)整與考試業(yè)績結(jié)合，而不是采取只發(fā)一次獎金的方式。基本工資是否調(diào)整根據(jù)個人工作績效與機關(guān)成就兩者而定，考慮的因素包括工作效率、生產(chǎn)力與工作或服務(wù)質(zhì)量的改善、成本效率、工作時效性和所屬人員效能性、生產(chǎn)力和績效質(zhì)量的其他指南。在文官改革法通過之前，聯(lián)邦中級以上主管每年可享有職位等內(nèi)加薪與比較性加薪，即參照民間薪資水平而決定的調(diào)薪。理論上而言，職業(yè)內(nèi)加薪也可視為對績效的肯定與報酬，實務(wù)上在美國及其他國家的晉升工資絕大多數(shù)是基于年份因素，而非績效。在功績工資制度下，公務(wù)人員僅自動地領(lǐng)取原有法定比較性加薪的一半數(shù)額，而其他原有的加薪財源包括另一半的比較性加薪、職業(yè)內(nèi)加薪及表現(xiàn)優(yōu)良晉薪，則用作實施功績工資的獎勵基金，功績工資采取不額外增列經(jīng)費的方式。亦即公務(wù)人員原來平均享有的加薪金額的一半，變成必須用績效競爭的成果來爭取。

績效管理與獎勵制度精神依舊是將工資與考績結(jié)合，但除了表現(xiàn)在基本工資調(diào)整外，尚采用發(fā)給一次獎金。基本工資調(diào)整包括年度調(diào)薪和功績調(diào)薪，基本工資的年度調(diào)薪比例視其考核業(yè)績結(jié)果而定，考核“完全成功”以上的主管享有全額年度調(diào)薪。在政府組織，績效工資制常常僅將一小比例的員工潛在工資置于風(fēng)險中。美國的績效管理與獎勵制，適用于聯(lián)邦管理者，功績工資等衡量非管理階層員工在同職業(yè)內(nèi)的薪資增加。此外，對于達到卓越評鑒績效的管理者可獲得至少2%的紅利，因此管理者的工資數(shù)額是根據(jù)績效而權(quán)變，功績的成份遠(yuǎn)少于總年薪的10%。根據(jù)功績制保護委員會的調(diào)查報告，此制度下的績效標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是公平而正確的。該會的調(diào)查顯示，聯(lián)邦公務(wù)人員雖有72%支持績效工資的理念，然而對于現(xiàn)實績效工資制度的支持度只有42%，而他們最關(guān)切的重點在于，主管對不同績效程度做好明顯區(qū)別評分的能力和自由裁量權(quán)，以及是否有足夠的財源以獎勵績效最好的人員。

四、對我國公務(wù)員人力管理的啟示

根據(jù)以上對美國公務(wù)員人力資本彈力制度的分析，參考我國公務(wù)員人力資源管理現(xiàn)狀，對我國人資資本管理有一定的啟示作用，主要有以下幾個方面。

（一）放寬彈性雇傭人員比例。以往行政學(xué)所重視的指揮體系，必須考慮采用適當(dāng)?shù)男畔鞑シ绞?、快速的特性下所衍生的扁平式組織。以往制式、僵化的人事制度與規(guī)定，公務(wù)人力的運用需要將以往的管理制度視為例外的做法，例如彈性工作時間、全職與兼職工作、臨時性人力、在家上班、提早退休等。這些方面都需要彈性管理的理念與制度來執(zhí)行。事實上，我國也可參考這種做法。依據(jù)我國現(xiàn)行組織法律及公務(wù)人員任用法及施行細(xì)則之規(guī)定，編制內(nèi)公務(wù)人員，僅有極小比例的政務(wù)官及機要人員可以任用，而以聘用方式任用臨時人員，則依聘用人員條例規(guī)定，不能擔(dān)任機關(guān)內(nèi)單位主管職務(wù)。在此情況下，機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在用人權(quán)上受到一定限制，為兼顧考試制度及彈性用人，建議參照省市政府一級業(yè)務(wù)單位主管，將行政機關(guān)一定比例的職務(wù)改列為特別職務(wù)，不具任用資格者得以任用，或者酌情放寬機要人員或聘用臨時人員的任用比例及適用范圍，即賦予機關(guān)首長更大彈性，以使組織更具彈性，更能以績效來決定主管的去留。

目前我國特別在地方政府層級有臨時人員過多，且難以彈性調(diào)整或淘汰等問題，反映出人力結(jié)構(gòu)上的可能缺失，表示我國對于臨時人員的運用，并未發(fā)揮彈性化的效用。因此，任用機關(guān)必須遵循兩項大原則：①回歸契約精神。臨時性人力是以個人契約方式雇用，在簽訂的書面工作契約上，須明確工作年限、工作條件和一定的工作績效基準(zhǔn)，于契約期限終止時，雇主享有全權(quán)決定續(xù)約與否，同時于任用期間應(yīng)有一定明確的績效基準(zhǔn)要求，未符合者可以免職。為避免管理者不愿真正落實契約精神，美國聯(lián)邦政府明訂了兩類臨時性人力，到時就不得再續(xù)用，即不得自動轉(zhuǎn)變成永久性任用類別，這種契約精神適用于兼職人員。②公開競爭原則。兼職員工或臨時性人力之任用，須以公正、公開競爭、機會均等，以及績效評價方式進行選拔。以我國為例，目前倡議改進聘用制度以吸引高學(xué)歷人才，須遵循公開競爭程序，先公開地將用人需求信息廣告周知，再采取有效且競爭的甄選過程，而非以封閉黑箱式的程序自行選用，否則人力外部化的過程未必能任用合格人力，一旦選用后更難以有效管理。

（二）試行寬幅頻帶的績效工資制度。就我國目前工資福利制度而言，在福利方面有所改進，與美國相比也處于優(yōu)勢。但是在待遇方面，缺乏彈性，過于強調(diào)表面上的平等，忽略待遇本身的功能。同時，待遇的數(shù)額也較乏可比性。因此我國在公務(wù)員待遇方面應(yīng)增加待遇的彈性及可比性。在美國制度中，均有實行彈性的人事制度，例如工資允許各機關(guān)依其機關(guān)特性而有不同，另定工資以便留住人才。想要增加工資的彈性必須放棄中央的、統(tǒng)一的工資等級，立法批準(zhǔn)各機關(guān)實行寬幅頻帶之績效工資制，使各業(yè)務(wù)機關(guān)得以發(fā)展合適的工資和等級結(jié)構(gòu)。

具體而言，第一，需要各部門實行寬幅級別的工資頻帶制度，將原本劃分細(xì)密的職位等劃歸為級距較寬、為數(shù)較少的工資頻帶，如將每一工資頻帶包含兩個以上的職位等。第二，將一般公務(wù)人員的工資和等級向下授權(quán)予各業(yè)務(wù)機關(guān)的人事單位，各業(yè)務(wù)機關(guān)自行發(fā)展合適的寬幅工資制度。第三，由各業(yè)務(wù)機關(guān)自行決定其員工屬于何種等級的工資頻帶，或在已確定員工所屬的工資頻帶之情形下，由各業(yè)務(wù)機關(guān)自行按績效評鑒的等級決定員工薪金。第四，更進一步地，各業(yè)務(wù)單位可決定采用個人績效工資制度，或團體績效工資制度。第五，各業(yè)務(wù)單位所有的寬幅工資制度或工資變革均須獲得中央主管機關(guān)的同意才能施行。■

1.吳志華.2006.美國公務(wù)員制度的改革和轉(zhuǎn)型[M].上海:上海交通大學(xué)出版社。

2.Lee,Sangho.1998.Organizational flexibility in Korean Companies:Rules and Procedures on Managerial Discretion and Employee Behaviour[J].International Journal of Human Resource Management,9(3):478-493.

3.Horwitz,Frank M.and Smith,Darren A.1998.Flexible Work Practices and Human Resource Management:A Comparison of South African and Foreign Owned Companies[J].The International Journal of Human Resource Management,9(4):590-607.

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>