城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的法律制度保障研究

駱小春，高 尚

（南京工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，南京 211816）

十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第十一條指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！保?］依據(jù)十七屆三中全會(huì)關(guān)于使用農(nóng)村集體用地建設(shè)非公益項(xiàng)目的規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地進(jìn)入土地市場(chǎng)自由流通的體制正在進(jìn)行新一輪的改革。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)與法律制度之實(shí)然狀態(tài)

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，是指將城市國(guó)有與農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地，以同地同價(jià)同權(quán)和同樣的方式在統(tǒng)一市場(chǎng)上進(jìn)行交易的機(jī)制。它的設(shè)立目標(biāo)是突破制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一障礙，使國(guó)有建設(shè)用地和集體所有建設(shè)用地同等入市、同價(jià)同權(quán)、統(tǒng)一由土地市場(chǎng)向社會(huì)供應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)地發(fā)展。當(dāng)前，城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為：

（1）城鄉(xiāng)土地制度中的土地二元結(jié)構(gòu)、土地權(quán)能不一 十八屆三中全會(huì)的決定指出，應(yīng)有計(jì)劃地建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，應(yīng)允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)［2］。而《中華人民共和國(guó)土地管理法》指出，屬于農(nóng)民集體所有的土地，其使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓以及出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)［3］。隨著改革的進(jìn)一步深化，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)，而當(dāng)前已有的法律法規(guī)不能跟上發(fā)展變化的步伐，使得市場(chǎng)秩序作用不能得到更好地發(fā)揮。在土地結(jié)構(gòu)上，這種滯后性尤為突出。

我國(guó)土地有兩種不同的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，即國(guó)家所有和集體所有。集體土地所有權(quán)權(quán)限遠(yuǎn)小于國(guó)有土地所有權(quán)權(quán)能。在我國(guó)法律法規(guī)中，土地所有權(quán)直接歸屬于國(guó)家或集體經(jīng)濟(jì)組織所有［4］。建設(shè)用地市場(chǎng)需要的是有自由使用權(quán)的土地。城市土地歸國(guó)家所有，由于有一系列配套的出讓拍賣制度，城市國(guó)有土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)的體系比較完善。但在農(nóng)村集體所有土地上，法律嚴(yán)格限制了農(nóng)村集體所有土地的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地不能夠直接進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。土地制度存在二元分割，對(duì)于國(guó)有土地而言，任何單位和個(gè)人均可申請(qǐng)使用，而集體建設(shè)用地，不能進(jìn)入交易市場(chǎng)。而且，集體土地權(quán)能不完整，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地可以有條件流轉(zhuǎn)外，大部分集體建設(shè)用地不能轉(zhuǎn)讓、抵押。建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的法律規(guī)定，阻礙了城鄉(xiāng)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（2）土地財(cái)政等相關(guān)法律制度阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地的發(fā)展 分稅制改革，雖然使得地方與中央政府的財(cái)政收入逐年增長(zhǎng)，但是地方財(cái)政收入比例遠(yuǎn)小于中央。而地方政府又是地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)施者、地方管理的執(zhí)行者，面對(duì)財(cái)政收入少、任務(wù)重的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的現(xiàn)實(shí)情況，地方政府財(cái)政壓力空前增長(zhǎng)。

在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的過程中，中央政府出臺(tái)了很多戰(zhàn)略性的規(guī)定，讓地方政府依據(jù)地區(qū)差異以及地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展情況的不同，具體地實(shí)施和執(zhí)行任務(wù)，來(lái)促進(jìn)地區(qū)的發(fā)展。地方政府需要保質(zhì)保量地完成中央政府的要求。但由于財(cái)政收入的減少、支出的增加，急于平衡收支、改善財(cái)政緊缺狀況、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、尋求財(cái)政收入來(lái)源的地方政府就會(huì)把目光聚焦在現(xiàn)行的土地制度上，實(shí)施更多不規(guī)范的用地行為。本已壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的地方政府，通過低價(jià)征地、高價(jià)出讓土地的模式，不斷經(jīng)營(yíng)土地征賣，擴(kuò)大土地出讓金的收入，來(lái)緩解自身的財(cái)政壓力。國(guó)有建設(shè)用地的規(guī)劃、審批、交易、價(jià)格、稅費(fèi)等制度比較健全，而集體建設(shè)用地的土地財(cái)政等相關(guān)制度不完善，市場(chǎng)尚未形成，地方政府迫于財(cái)政壓力，長(zhǎng)期將集體建設(shè)用地用于“隱性”流轉(zhuǎn)。

（3）土地征收制度判斷準(zhǔn)則模糊 當(dāng)前建設(shè)用地主要來(lái)源于農(nóng)村集體所有的土地。國(guó)家在全面深化改革階段，規(guī)定了一些土地使用權(quán)的流動(dòng)規(guī)則。如可以使土地使用權(quán)通過合作、入股、聯(lián)營(yíng)等方式進(jìn)行集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)集體建設(shè)用地集中向城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)發(fā)展［5］。然而這一規(guī)定并沒有以基本法的形式確立，《中華人民共和國(guó)憲法》關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定指出，為了公共利益，國(guó)家可依法對(duì)土地征收或征用并給予補(bǔ)償；《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》也指出，為了公共利益，可依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)w和單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征收［6］。但國(guó)家層面上的法律和政策對(duì)于對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有著理論和實(shí)踐意義的“公共利益”，沒有給出一個(gè)明確具體的規(guī)定。土地征收制度判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊，公共利益沒有具體可操作的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)市場(chǎng)的穩(wěn)定性和預(yù)測(cè)性提出了挑戰(zhàn)。

另外，建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的后續(xù)法律制度還不完善。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)不是一件單一、獨(dú)立的工作，需要綜合考慮包括財(cái)政制度、土地利用監(jiān)督機(jī)制和信訪制度、征地補(bǔ)償制度等在內(nèi)的一系列法律制度的修改和完善。

二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)之必要性

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)可以提高建設(shè)用地市場(chǎng)的配置效率、降低建設(shè)用地交易成本。緩和不斷增加的建設(shè)用地的需求與現(xiàn)有供不應(yīng)求的建設(shè)用地存量之間的矛盾。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，對(duì)建設(shè)用地的需求不斷增加。而農(nóng)民集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)的范圍只能限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不能和城市建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一發(fā)展。目前，不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的任何外部個(gè)人和組織無(wú)權(quán)使用集體建設(shè)用地，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員擁有排它的取得權(quán)。這就導(dǎo)致了整體的建設(shè)用地市場(chǎng)無(wú)從起步，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展必須的產(chǎn)業(yè)園區(qū)缺乏基本的土地資源，不能進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和建設(shè)，因而束縛經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。結(jié)束城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的不統(tǒng)一狀態(tài)，則可消除上述情況的發(fā)生，促使建設(shè)用地市場(chǎng)配置效率的提高；減少中間環(huán)節(jié)，形成全國(guó)性的建設(shè)用地交易平臺(tái)，則可降低交易成本。

另外，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)可以破除制度上的弊端，這是農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)合理流動(dòng)的基礎(chǔ)。當(dāng)前建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)存在制度性障礙：原因是造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)二元的土地所有制度；農(nóng)村的集體建設(shè)用地不能夠在市場(chǎng)上自由地進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的不完全的權(quán)限配置制度；農(nóng)村土地利用規(guī)劃缺失的實(shí)施程序、審批力度和監(jiān)督制度；政府職能中關(guān)于征地與土地收益分配制度的模糊規(guī)定。為了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)在未來(lái)發(fā)揮更大的效用，制度性障礙必須清除。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的法律制度之完善

完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地的法律制度，需要堅(jiān)持土地共有原則；堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)原則，打破城鄉(xiāng)二元格局，實(shí)行土地要素自由流動(dòng)；堅(jiān)持市場(chǎng)決定原則，發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的決定性作用；堅(jiān)持用途管制原則，統(tǒng)一用途管制，落實(shí)嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度。在這些原則的指導(dǎo)下，完善相關(guān)的法律制度。

（1）完善集體建設(shè)用地的法律制度 首先，相關(guān)部門應(yīng)依法律程序修訂集體所有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體的法律制度，明確及完善集體所有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體的法律制度，使土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體能夠更好地參與到城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)中去；更好地為城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)服務(wù)。完善集體所有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體的法律制度的核心在于根據(jù)基本法律規(guī)定的原則和精神，對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)力的主體進(jìn)行確立。依據(jù)行政法的相關(guān)規(guī)定，村民委員會(huì)及村集體經(jīng)濟(jì)組織是村民自我治理性質(zhì)的組織，其根本目的在于維護(hù)廣大農(nóng)民的自身權(quán)益，提高基層民主的適用范圍，增加農(nóng)民參與政治民主的積極性。

村民集體是集體建設(shè)用地的所有權(quán)人。村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是村民自我治理性質(zhì)的組織，它們只是負(fù)責(zé)管理村民日常事務(wù)的組織。在進(jìn)行土地實(shí)務(wù)時(shí)，村民自治性組織有著自身的局限性，不能夠勝任相應(yīng)的工作。村民委員會(huì)班子成員依靠民主選舉產(chǎn)生，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的情況下，村民委員會(huì)班子成員自身素質(zhì)不足以應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行自由流通等復(fù)雜的工作任務(wù)。且村民委員會(huì)屬于村民自治性組織，沒有相應(yīng)的權(quán)限和制度規(guī)范監(jiān)督其實(shí)施工作。

筆者認(rèn)為，在完善集體所有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體的法律制度時(shí)應(yīng)通過權(quán)利上行的方式，以縣級(jí)人民政府為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的代表主體，使集體所有的權(quán)利通過縣級(jí)以上人民政府之手行使，正確解決土地財(cái)產(chǎn)的相關(guān)工作，并最終在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體中，更好地為農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)利主體服務(wù)。作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，縣級(jí)人民政府的組成人員的選拔，包括組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行政事務(wù)的處理等都是行政法上有明確規(guī)定和保障的。它更能夠作為適格主體來(lái)應(yīng)對(duì)集體土地自由流轉(zhuǎn)的相關(guān)事宜。

其次，完善集體所有土地所有權(quán)權(quán)利內(nèi)容。所有權(quán)是權(quán)利人依法對(duì)自己財(cái)產(chǎn)所享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，農(nóng)民集體所有土地的法定權(quán)限沒有包含這四項(xiàng)所有權(quán)全部的自主支配權(quán)利。集體所有土地實(shí)質(zhì)上只享有土地所有權(quán)的部分權(quán)能。這些不完善的規(guī)定阻礙著全面深化改革政策的貫徹落實(shí)，阻礙著建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的任務(wù)的完成。目前，國(guó)家對(duì)集體土地的使用限制較多，導(dǎo)致集體建設(shè)用地權(quán)能不完善，尤其是處置、收益、抵押等方面與國(guó)有建設(shè)用地差別較大。銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)集體建設(shè)用地不能設(shè)置抵押，企業(yè)對(duì)集體建設(shè)用地敬而遠(yuǎn)之。因此，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，應(yīng)該完善集體土地所有權(quán)權(quán)利內(nèi)容，集體建設(shè)用地的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利應(yīng)該享有完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地自由出讓、租賃和入股，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)［7］。

（2）完善集體建設(shè)用地的配套法律制度 其一、完善集體建設(shè)用地入市流通的程序性法律制度。當(dāng)前集體建設(shè)用地依然是通過征地程序等一系列過程入市流通，應(yīng)當(dāng)對(duì)集體建設(shè)用地入市流通的程序進(jìn)行規(guī)范，通過嚴(yán)格的申請(qǐng)、報(bào)批、審核、備案的流程進(jìn)行集體建設(shè)用地入市流通。規(guī)范的內(nèi)容包括申請(qǐng)的主體、審批的主體、審批的權(quán)限、備案的主要內(nèi)容、集體建設(shè)用地評(píng)估規(guī)則與程序、異議與聽證的相關(guān)規(guī)定等。當(dāng)前，一些地方政府為爭(zhēng)取項(xiàng)目投資，不經(jīng)過合法的程序，降低土地價(jià)格，并以此為優(yōu)惠條件，先談好土地內(nèi)部?jī)r(jià)格，再過一下招拍掛程序，嚴(yán)重?fù)p害建設(shè)用地的真實(shí)價(jià)值。只有完善集體建設(shè)用地入市流通的程序性規(guī)定，才能避免土地市場(chǎng)的各種不規(guī)范行為。

其二、完善國(guó)有建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)收益分配的法律制度。財(cái)政分稅制改革以后，地方政府主要靠土地出讓金維持自身的財(cái)政收入，不可避免地會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益的誘惑而通過一些途徑對(duì)中央該有的土地收益進(jìn)行截留。《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，以有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，在按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定繳納了土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地［8］?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》還規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)［9］。此處所指新增建設(shè)用地指的就是經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)用地程序轉(zhuǎn)化的集體建設(shè)用地。

集體土地流轉(zhuǎn)是集體與市場(chǎng)的關(guān)系，而集體建設(shè)用地的增值部分即出讓金的大部分權(quán)屬歸于政府，這容易造成地方各級(jí)政府為土地出讓金而盲目進(jìn)行土地規(guī)劃，造成資源的浪費(fèi)和土地利用效率的降低。關(guān)于出讓金的體制上應(yīng)根據(jù)財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行分配，國(guó)有土地在地方上進(jìn)行出讓劃撥時(shí)，地方政府只是一個(gè)代理人的作用；集體所有土地出讓劃撥時(shí)，中央政府不應(yīng)進(jìn)行資金分配的干涉。要科學(xué)分配土地增值收益，探索土地增值收益彈性分配比例，商業(yè)性項(xiàng)目適度向政府傾斜，減少對(duì)土地財(cái)政的沖擊；工業(yè)性項(xiàng)目則應(yīng)更多向農(nóng)村集體傾斜，保障農(nóng)民合法利益，增加農(nóng)民收入。要依據(jù)十八屆三中全會(huì)的《決定》，建立起兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益［10］。

其三、完善農(nóng)民權(quán)益保障制度的法律。農(nóng)村村民一旦因?yàn)橥恋乩酶窬值恼{(diào)整喪失自身的利益或者打破長(zhǎng)久以來(lái)的習(xí)慣，他們的生活、經(jīng)濟(jì)來(lái)源必將會(huì)受到一定的影響。大部分農(nóng)民依靠土地吃飯，收成會(huì)受到多方面的限制，如土地政策、氣候情況等。所以針對(duì)農(nóng)民的權(quán)利保障應(yīng)該逐步加強(qiáng)，要制定相關(guān)法律，以國(guó)家強(qiáng)制力確保農(nóng)民權(quán)利不受侵害，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。應(yīng)將土地征用制度中的公共利益標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化，逐步縮小征地范圍，建立公益性征地市場(chǎng)，明確屬于公共利益的建設(shè)項(xiàng)目列入《國(guó)家征地目錄》，其他建設(shè)項(xiàng)目采取聽證方式進(jìn)行認(rèn)定，施行嚴(yán)格的監(jiān)督程序，嚴(yán)格控制公共利益征用地的數(shù)量和質(zhì)量；合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立市場(chǎng)化征地補(bǔ)償機(jī)制。合理評(píng)估土地的農(nóng)業(yè)價(jià)值、失業(yè)保障價(jià)值和合理的增值空間，動(dòng)態(tài)地調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、基準(zhǔn)地價(jià)聯(lián)動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

另外，需要完善土地利用監(jiān)督機(jī)制和信訪等法律制度。制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的法律制度的目的在于使城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)能夠有序公平合理地開展進(jìn)行，因而相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制和信訪等法律制度不可或缺。土地的審批、申請(qǐng)、土地出讓金的用途等都在受監(jiān)督的事項(xiàng)范圍內(nèi)。

［1］［2］［7］［10］新華網(wǎng).中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年）·第11條［EB／OL］.（2013－11－15）［2014－11－08］.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2013－11／15／c＿118164235.htm.

［3］新華網(wǎng).中華人民共和國(guó)土地管理法（2004 修正版）·第63 條［EB／OL］.（2004－08－30）［2014－11－05］.http：／／news.xinhuanet.com／zhengfu／2004－08／30／content＿1925451.htm.

［4］人民網(wǎng).中華人民共和國(guó)憲法·第十條第一款、第二款［EB／OL］.（2004－03－15）［2014－11－08］.http：／／www.people.com.cn／GB／shehui／1060／2391834.html.

［5］石小卉.土地征收的法制化研究［D］.沈陽(yáng)：東北大學(xué)，2005.

［6］中國(guó)政府網(wǎng).中華人民共和國(guó)物權(quán)法·第54條［EB／OL］.（2007－03－19）［2014－11－08］.http：／／www.gov.cn／flfg／2007－03／19／content＿554452.htm.

［8］新華網(wǎng).中華人民共共和國(guó)土地管理法·第五十五條第一款［EB／OL］.（2004－08－30）［2014－11－05］.http：／／news.xinhuanet.com／zhengfu／2004－08／30／content＿1925451.htm.

［9］新華網(wǎng).中華人民共共和國(guó)土地管理法·第五十五條第二款［EB／OL］.（2004－08－30）［2014－11－02］.http：／／news.xinhuanet.com／zhengfu／2004－08／30／content＿1925451.htm.