芻論GPA框架下我國政府采購法之修訂與完善

胡 梅，程亞萍

(1．廣東金融學(xué)院 工商管理系，廣東 廣州510521;2．華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430079)

2001年中國在加入世貿(mào)組織談判時，就盡快加入WTO《政府采購協(xié)議》(Agreement on Government Procurement，以下簡稱GPA)①WTO《政府采購協(xié)議》(GPA)最初于1979年達成，經(jīng)過多輪修改后，于1994年形成參加方均可接受的文本(即1994 版)。從1994 版的規(guī)定來看，參加方在協(xié)議生效后3年內(nèi)，繼續(xù)就協(xié)議文本和擴大出價開展新一輪談判。根據(jù)該規(guī)定，參加方開展了歷時近15年的談判。于2011年12月1日召開的WTO 部長級會議通過了GPA 新文本，各方也就新一輪出價達成一致。2012年3月30日，WTO 政府采購委員會召開正式會議，一并頒布了GPA 新文本(也稱2012 版)和各方新一輪出價。作出了承諾。這14年來，中國政府為了履行這一承諾，在不懈地努力。自2007年正式啟動加入GPA 談判后，于2007年、2010年、2011年、2012年、2014年先后五次提交出價清單，談判已進入實質(zhì)性階段［1］。但我國將面臨一個重要的問題就是，在加入GPA 后，我國《政府采購法》必須與GPA 相適應(yīng)。這是因為，GPA 參加國對GPA 的任何條款不再提出保留②WTO《政府采購協(xié)議》(2012年版)第22 條第3 款。，并且各參加國有義務(wù)在GPA對它生效之前使國內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定與GPA 達成一致。如果GPA 的規(guī)定與國內(nèi)法律有沖突的話，那么唯一的出路就是修訂國內(nèi)法以消除沖突。因此，我國應(yīng)對《政府采購法》進行修訂，使之與GPA 相協(xié)調(diào)。同時，完善《政府采購法》不足之處，為我國政府采購市場的開放提供保障。

一、政府采購法與GPA 的不協(xié)調(diào)及存在的缺陷

(一)適用范圍狹窄

我國《政府采購法》第2 條雖然厘定了適用范圍，對保障供應(yīng)商參與平等競爭和獲得公平待遇十分有益。但與GPA 第2 條所確定的適用范圍不相適宜。GPA 是通過列舉的方式對政府采購適用的主體作出規(guī)定的，從總體上來看，GPA 對政府采購的事實主體的確定，既考慮到采購所使用的資金的公共性，也考慮到采購主體所從事采購活動的非競爭性和公共性，將三者有機結(jié)合起來，但并不等量齊觀，通常將采購資金的公共性作為首要因素考量，同時，考慮采購主體所從事采購活動的非競爭性和公共性，換言之，無論從形式上看是否能夠歸為公共機構(gòu)，只要是使用了公共資金而從事采購活動的組織均可以成為政府采購主體［2］。因此，對政府采購主體不能作狹義上的理解，應(yīng)作廣義上的理解，其主體范圍包括政府部門或公營事業(yè)及社會團體［3］。從我國《政府采購法》對適用主體的規(guī)定來看，主要規(guī)定為各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體，是一種總括式規(guī)定。不過，對政府采購的事實主體的確定，既考慮到采購主體的公共性，也考慮到采購所適用的資金的公共性，還考慮到從事采購活動的非競爭性，將三者有機結(jié)合起來，并等量齊觀［4］，從而在適用范圍上排斥了國有企業(yè)，特別是公用事業(yè)，使《政府采購法》的適用范圍大為縮小，不利于我國在與GPA 成員國對等開放政府采購市場中對我國供應(yīng)商出口機會的增加，以及對國際貿(mào)易份額的擴大。

(二)GPA 基本原則未全面落實

我國《政府采購法》第3 條不僅確定了政府采購應(yīng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則，而且確定了政府采購應(yīng)遵循誠實信用原則。但GPA 在第4 條中規(guī)定的國民待遇原則、非歧視原則、優(yōu)惠待遇原則、對等原則以及透明化原則是立基于國內(nèi)政府采購法所確定的，是為了滿足雙方彼此開放政府采購市場的需要，且維護公平競爭秩序而形成的原則，當然，也是各國出于追求國際貿(mào)易利益的最大化所進行的斗爭與最終妥協(xié)的產(chǎn)物。不過，作為重點并在GPA 中詳細規(guī)定的非歧視原則與透明化原則，似乎沒有在我國《政府采購法》中得到全面的落實。就非歧視原則而言，它是GPA 中一項基本原則，主要以公平原則的形式在我國《政府采購法》中得到體現(xiàn)，突出規(guī)定不僅對待采購機關(guān)、供應(yīng)商權(quán)利的賦予與約束應(yīng)無差別，而且對待評標者權(quán)利的賦予與約束也應(yīng)無差別。但仔細分析不難發(fā)現(xiàn)，在對待所有的供應(yīng)商方面，無論是機會均等還是待遇一致，政府采購監(jiān)管機關(guān)均未完全做到，有違背一視同仁要求之嫌。就透明化原則而言，它是GPA 另一項重要原則，主要以公開原則的形式在我國《政府采購法》中得到體現(xiàn)，突出規(guī)定既公開發(fā)布采購信息，也公開開標的程序，還公開中標結(jié)果等，不過，因《政府采購法》沒有對供應(yīng)商資格預(yù)審以及評標標準等內(nèi)容進行規(guī)定，所以，透明化原則未有效具體化，從而導(dǎo)致防止政府采購監(jiān)管機關(guān)及采購機關(guān)作出不當決定或行為的功能難以發(fā)揮［5］。

(三)供應(yīng)商市場準入制度存在缺漏

我國《政府采購法》第10、21、22、23、24 條中雖然規(guī)定了供應(yīng)商的市場準入條件，但并未構(gòu)建完善的制度［4］。一是對供應(yīng)商資格條件的規(guī)定不夠具體。為了提升政府采購的效率，并實現(xiàn)采購機關(guān)快速、便捷地購買到價廉物美的貨物、工程和服務(wù)之目的，GPA 中建立了供應(yīng)商的資格認證制度。如GPA 中第8條第1 款規(guī)定了供應(yīng)商的履約能力與條件，不僅涉及到財務(wù)保證，而且涉及到技術(shù)資格等內(nèi)容。我國《政府采購法》第22 條對供應(yīng)商的資格條件作出了規(guī)定，不過，原則性太強，缺乏可操作性，特別是因語言表達不清而產(chǎn)生歧義，有違反非歧視原則與國民待遇原則之嫌。二是對供應(yīng)商資格預(yù)審程序的規(guī)定存在疏失。供應(yīng)商的投標是否真實或是否有能力履行采購合同，對采購活動能否順利進行和達到采購目的至關(guān)重要。所以，對供應(yīng)商資格預(yù)審十分必要。GPA 第8、9 條中不僅對供應(yīng)商資格預(yù)審程序的適用條件作出了規(guī)定，而且對供應(yīng)商資格預(yù)審程序中所涉的時間和要求作出了規(guī)定。我國《政府采購法》第22、23 條盡管對供應(yīng)商資格預(yù)審作出了相應(yīng)的規(guī)定，但未涉及到程序方面，更不會對供應(yīng)商資格預(yù)審公告發(fā)布的時間、渠道以及截止時間等內(nèi)容進行規(guī)定。三是缺乏對供應(yīng)商資格瑕疵的規(guī)定。供應(yīng)商是政府采購活動中重要的主體之一，它的資格容不得半點虛假，必須始終保持合法有效，否則，會給政府采購市場帶來混亂。因此，GPA 第8 條第4 款對供應(yīng)商資格瑕疵作出了規(guī)定，但我國《政府采購法》中并未涉及。

(四)政府采購方式規(guī)范失之粗疏

我國《政府采購法》第3 章規(guī)定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源等采購方式，與GPA 的規(guī)定相比還顯得十分薄弱。GPA 在第9、11、12、13 條中規(guī)定了公開招標、選擇性招標及限制性招標三種采購方式，并對公開招標方式優(yōu)先適用的地位進行了確定。由于選擇性招標方式留給采購者比較大的裁量空間，在無有效監(jiān)督的情況下，易于被濫用。因此，對選擇性招標方式的適用采取了較為嚴格的條件。對于限制性招標方式而言，它的采用一般是出于緊急采購的需要，或者只能從唯一供應(yīng)商處采購，所以，限制性招標方式缺乏競爭性，也易產(chǎn)生腐敗，在這種情況下，對它的適用亦作出了較為嚴格的限定。應(yīng)該說，GPA 所規(guī)定的三種采購方式各有特點、互相補充、相得益彰，對不同的采購要求和情勢予以適應(yīng)。而我國對政府采購方式的規(guī)定存在以下問題:一是未對各種采購方式的配合適用作出規(guī)定。如《政府采購法》第27、28 條中雖然對公開招標方式優(yōu)先適用的地位矛以確定，同時，還規(guī)定了公開招標以外的采購方式，不過，它們之間如何配合適用沒有規(guī)定。二是對某些采購方式的程序規(guī)定相當粗糙。如《政府采購法》對單一來源方式的程序規(guī)定只有第39 條，且未涉及具體內(nèi)容。這樣使采購機關(guān)在操作中享有較大的自主權(quán)，對供應(yīng)商權(quán)益的實現(xiàn)非常不利。三是未對采購方式適用條件作出合理的規(guī)定，有排除國外供應(yīng)商中標機會之嫌。由于我國《政府采購法》在對采購方式適用的條件的規(guī)定上，既注重競爭性招標方式的適用，也注重非競爭性招標方式的適用，當適用非競爭性招標方式時，就可能會出現(xiàn)對非歧視性原則和國民待遇原則予以規(guī)避的情形，這在一定程度上排除了國外供應(yīng)商的中標機會［6］。

(五)救濟機制薄弱

我國《政府采購法》第6 章對供應(yīng)商的詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議和司法訴訟做了相應(yīng)規(guī)定，但與GPA 的規(guī)定相比還存在一定的差距。GPA 第18 條規(guī)定了“國內(nèi)審查程序”即是對供應(yīng)商進行救濟的機制。它包含申訴、投訴、上訴程序的一整套制度。具言之:其一，各參加方應(yīng)鼓勵供應(yīng)商采用申訴的方法解決爭議，并不得對供應(yīng)商正在進行或者未來參加政府采購活動造成損害。其二，各參加方應(yīng)允許供應(yīng)商就以下事項提出投訴:(1)違反GPA;(2)基于參加方國內(nèi)法律的規(guī)定，供應(yīng)商無權(quán)直接對違反GPA 的行為提出投訴的;(3)參加方執(zhí)行GPA 的措施未得到遵守的。其投訴的時間應(yīng)不少于10 天。在投訴審查程序方面:一是對投訴以書面形式作出回應(yīng)，并對與投訴事項有關(guān)的文件進行披露;二是參與者不僅有權(quán)得到聽證，而且有權(quán)委托代表出席或請人陪同出席;三是參與者既有權(quán)要求審查過程公開，也有權(quán)要求證人出席;四是投訴審查機構(gòu)應(yīng)及時作出書面的審查決定，并對作出審查決定的依據(jù)予以說明。在投訴的處理方面，可以采取臨時措施、糾正違反情形和對供應(yīng)商進行賠償?shù)?。其三，參加方?yīng)當指定至少一個獨立于采購實體的、公正的行政或司法主管機關(guān)作為投訴審查機構(gòu)［7］。

我國的規(guī)定存在以下問題:一是忽視在申訴階段對提起申訴的供應(yīng)商商業(yè)機會的保護，未規(guī)定不得妨礙申訴供應(yīng)商參加所申訴采購項目的競標活動。二是既沒有規(guī)定可以提起投訴的情形，也沒有規(guī)定可以提起投訴的供應(yīng)商范圍，同時，對提起投訴的時效只規(guī)定7 天，無法保障供應(yīng)商的權(quán)益。在投訴審查程序方面，不僅未規(guī)定操作規(guī)程，而且未規(guī)定各方的權(quán)利與義務(wù)，難以保證對投訴審查的公正性。在處理投訴方面，只規(guī)定了采取臨時措施，沒有規(guī)定糾正違反情形和對供應(yīng)商進行賠償?shù)却胧对V處理的手段過于單一。三是沒有做到由一家法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨立公正的審查機構(gòu)審理。目前受理投訴的機構(gòu)中處于核心地位的是政府采購監(jiān)管部門。但一方面它設(shè)在各級財政機關(guān)內(nèi)，與采購機關(guān)有著各種利害關(guān)系，無法保證其評審和裁決的公正性;另一方面當投訴人對政府采購監(jiān)管部門的投訴處理決定不服而申請行政復(fù)議時，也未明確規(guī)定負責(zé)行政復(fù)議的單位和部門，因此，利益受損的供應(yīng)商的權(quán)利無法救濟。

二、政府采購法修訂與完善的價值目標和原則

(一)《政府采購法》修訂與完善的價值目標

價值對政府采購法的修訂與完善起著重要的導(dǎo)向作用。所謂法的價值，“是以法與人的關(guān)系作為基礎(chǔ)的，法對于人所具有的意義，是法對于人的需要的滿足，也是人關(guān)于法的絕對超越指向”［8］。倘若將法的價值引申到政府采購法上，那么政府采購法的價值就是指其自身存在的根據(jù)。政府采購法的價值具有兩重性質(zhì):一是體現(xiàn)了政府采購當事人與政府采購法之間需要和滿足的對應(yīng)關(guān)系;二是體現(xiàn)了政府采購法所具有的、對政府采購當事人有意義的、可以滿足其需要的功能和屬性。它包含著多層次、多元且獨特的價值目標。

從我國《政府采購法》第1 條的規(guī)定來看，其價值目標為:一是對政府采購行為進行規(guī)范，以提高政府采購資金的使用效益;二是不僅維護國家利益，而且維護社會公共利益，還對政府采購當事人的合法權(quán)益予以保護;三是促進廉政建設(shè)。由此可以看出，《政府采購法》最基本的著眼點是規(guī)范政府采購行為。通過對政府采購行為的規(guī)范，創(chuàng)造公平競爭的機制，一方面可以節(jié)約采購資金，提高政府采購運行效率;另一方面既實現(xiàn)了采購機關(guān)與供應(yīng)商之間的公平，也實現(xiàn)了采購機關(guān)、供應(yīng)商與社會公眾之間的公平，并通過公平競爭的機制，在實現(xiàn)良好的經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上，以實現(xiàn)良好的社會效益，不過，良好的社會效益的實現(xiàn)對更高層次的社會公平的實現(xiàn)大有裨益。這也有利于維護國家利益和社會公共利益。同時，還可以使政府采購成為“陽光下的交易”，從而有效遏制腐敗，促進廉政建設(shè)，亦達到對政府采購當事人合法權(quán)益的保護?？梢?，《政府采購法》旨在實現(xiàn)效益、公平與社會正義，并把效益放在優(yōu)先位置，且實現(xiàn)對國家利益和社會公共利益的維護。我國《政府采購法》所選擇的價值目標，如公平、公正和效益等，它們既相統(tǒng)一，也是一切現(xiàn)代法都應(yīng)當追求或者體現(xiàn)的價值目標。誠如博登海默所言:“任何值得被稱之為法律制度的制度，都必須關(guān)注某些超越特定社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相對性的基本價值?！保?］

但在我國加入GPA 后，《政府采購法》的價值目標必須作出相應(yīng)的調(diào)整，即在價值目標上作出科學(xué)與合理的選擇。這是因為，雖然可預(yù)見性要求法律制度不僅保持穩(wěn)定性與確定性，而且保持連續(xù)性，但法律“根源于物質(zhì)的生活關(guān)系”［10］，必須緊跟時代步伐，對時代進步所提出的正當要求予以滿足?！耙粋€法律制度，如果跟不上時代的需要或要求，而且死死抱住上一個時代的只具有短暫意義的觀念不放，那么是沒有什么可取之處的。在一個變幻不定的世界中，如果把法律僅僅視為一種永恒的工具，那么它就不能有效地發(fā)揮作用”［9］。所以，在GPA 框架下，《政府采購法》還應(yīng)具有更為獨特的價值目標。這種獨特的價值目標主要表現(xiàn)為:一是有助于將政府為實現(xiàn)公共管理職能而利用財政性資金采購必要的貨物、工程與服務(wù)的行為通過公平的市場競爭機制來實現(xiàn)，讓國內(nèi)外的供應(yīng)商不僅在統(tǒng)一的政府采購大市場中分享供應(yīng)份額，而且在統(tǒng)一的政府采購大市場中分享貿(mào)易機會。二是有助于國內(nèi)外所有感興趣而參加政府采購活動的供應(yīng)商既能夠獲得在競爭機會上的平等，也能夠獲得在待遇上的同等，從而做到一視同仁，確保公平的競爭機制功能的發(fā)揮，以實現(xiàn)政府采購所追求的經(jīng)濟效率目標。三是有助于對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)市場競爭力的培育與提升，使我國的政府采購市場在對外開放中能夠獲得更多的益處。

(二)《政府采購法》修訂與完善的原則

《政府采購法》是我國政府采購的基本法。在修訂與完善時，一方面應(yīng)按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的原則進行;另一方面要借鑒國際上政府采購立法成功的經(jīng)驗，健全政府采購法律體系，保障和維護政府采購各方當事人的合法權(quán)益，因此，修訂與完善《政府采購法》應(yīng)注意堅持和把握以下原則:

第一，中國國情與國際慣例相結(jié)合的原則?！墩少彿ā凡粌H要體現(xiàn)中國政府采購的發(fā)展現(xiàn)實與改革方向，而且要體現(xiàn)政府采購市場國際化和自由化的需要，還要立足于中國國情、經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的要求，把既符合中國政府采購發(fā)展實際又符合政府采購國際化要求的內(nèi)容以法律形式確定下來，對于比較成熟的意見，可以采取具體規(guī)定的方式將其固定下來;對于具有前瞻性且方向性很明確又需要進一步實施和研究的意見，可以采取原則性規(guī)定的方式將其固定下來，等條件成熟后再具體化。詳言之，一是要保證《政府采購法》符合中國國情。在修訂與完善《政府采購法》中應(yīng)結(jié)合中國國情，深入分析我國政府采購發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，對在政府采購實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題進行歸納與總結(jié)，并與時代脈搏緊密相扣，同時，把在現(xiàn)實生活中發(fā)揮舉足輕重作用的政府采購的客觀規(guī)律正確反映到新修訂與完善的《政府采購法》之中，對與市場經(jīng)濟和社會發(fā)展不相適應(yīng)的條款須予以廢止，防止《政府采購法》與現(xiàn)實的錯位或脫節(jié)。二是要兼顧到我國作為WTO 成員國，其《政府采購法》在一定范圍內(nèi)應(yīng)與國際慣例保持一致，因此，在修訂與完善《政府采購法》中，一方面要考慮經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的發(fā)展，這是由稀缺資源合理有效配置的規(guī)律所決定的，在這種情況下，《政府采購法》須與之相適應(yīng)，并擴大適應(yīng)范圍;另一方面要考慮在對外開放政府采購市場過程中如何保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，促進國民經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。這也是各國完善政府采購法對政府采購市場保護的一種國際性的發(fā)展趨勢［11］。

第二，法際關(guān)系協(xié)調(diào)原則。該原則也稱不矛盾性原則，它是指在國家法律體系中不得有相互矛盾的規(guī)定，相互之間銜接統(tǒng)一。這是法治原則的基本要求。在我國的政府采購法律體系中，《政府采購法》既是“龍頭法”也是基本法。在修訂與完善《政府采購法》時，一方面要與GPA 相銜接，這是我國加入GPA的必要條件。雖然GPA 是國際政府采購規(guī)則，而我國的《政府采購法》是國內(nèi)法，但從貿(mào)易法和競爭法的角度來看，兩者的宏旨是一致的。因此，應(yīng)使GPA 的價值取向和原則能在《政府采購法》得到充分體現(xiàn)，從而有利于《政府采購法》在調(diào)整政府采購過程中讓我國供應(yīng)商從國外政府采購市場獲得更多的好處;另一方面要與《招標投標法》、《合同法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《反壟斷法》等法律相配合，這是構(gòu)建內(nèi)在統(tǒng)一的政府采購法律體系的必然要求，為政府采購健康發(fā)展提供強有力的保障。此外，應(yīng)與政府采購法規(guī)、規(guī)章相協(xié)調(diào)，避免同它們之間存在矛盾，這不僅有利于《政府采購法》的具體落實與貫徹，而且是對《政府采購法》的合理補充。

第三，公開、公平、公正原則。政府采購是采購機關(guān)為了滿足公共的需要而利用財政資金所實施的購買行為，因此，它既具有公共性又具有公益性。這就決定了政府采購必須是公開、公平與公正的。在這種情況下，一方面政府采購的所有信息對外公開、采購過程對外公開、采購的最終結(jié)果對外公開;另一方面對國內(nèi)外供應(yīng)商一視同仁，不能采取歧視政策和地區(qū)封鎖，在采購過程中，采購機關(guān)與供應(yīng)商處于平等地位［12］，必須嚴格依照法律規(guī)定程序進行采購;此外，供應(yīng)商在質(zhì)疑與投訴過程中，受理質(zhì)疑與投訴的機構(gòu)應(yīng)依法作出公平與合理的處理，以體現(xiàn)正義性。

第四，供應(yīng)商利益、采購機關(guān)利益及社會公眾利益平衡原則。由于政府采購效率的提高與促進供應(yīng)商參與競爭存在著一定的矛盾，有時無法兼顧。但如果政府欲快速獲得所需的財物、工程與服務(wù)，就必然會在一定程度上犧牲若干供應(yīng)商參與競爭的機會［13］。同時，政府采購的資金來自財政收入，屬于公共資財，其使用必須符合社會公共利益。在這種情況下，《政府采購法》對供應(yīng)商的利益、采購機關(guān)的利益及社會公共利益應(yīng)采取平衡的考量，例如:等標期的長短設(shè)計，目的是在不違背效率的原則下，使最大多數(shù)的供應(yīng)商可以參與。此外，政府在采購過程中，應(yīng)當有利于增進公共福利，經(jīng)濟效益與社會效益統(tǒng)籌兼顧。

三、GPA 框架下政府采購法修訂與完善的理路

(一)擴大適用范圍

我國《政府采購法》對政府采購的事實主體的確定，既應(yīng)考慮采購所使用的資金的公共性，也應(yīng)考慮采購主體從事采購活動的非競爭性和公共性，并將三者有機結(jié)合起來，且不能等量齊觀，須把采購資金的公共性作為首要因素來考量，同時，考慮采購主體從事采購活動的非競爭性和公共性［4］。質(zhì)言之，無論從形式上看是否能夠歸為公共機構(gòu)，只要是使用公共資金而從事政府采購活動的組織，均可以成為政府采購主體。因此，對接受補助而進行采購的情形，可以借鑒中國臺灣地區(qū)“政府采購法”第4 條的規(guī)定，即“法人或團體接受機關(guān)補助辦理采購，其補助金額占采購金額半數(shù)以上，且補助金額在公告金額以上者，適用本法之規(guī)定，并應(yīng)受該機關(guān)之監(jiān)督。”［14］這樣規(guī)定只要求采購主體“使用了財政性資金”并達到一定的“數(shù)量”，但不要求采購主體的公共性，從而擴大了《政府采購法》的適用范圍。2014年公布的《政府采購法實施條例》中第2 條已明確規(guī)定部分使用財政性資金的采購也屬于政府采購，以適應(yīng)GPA 的要求。至于國有企業(yè)是否納入政府采購主體范圍目前仍有爭論，筆者認為，隨著我國政府采購市場的對外開放，應(yīng)當將其納入政府采購主體的范圍，這既有利于充分發(fā)揮政府采購制度規(guī)范市場經(jīng)濟主體的作用，也符合國際慣例。因此，可以借鑒國外成功的經(jīng)驗，如日本、韓國，首先從非競爭性的國有企業(yè)入手再階段性地推開，并作出“例外”規(guī)定。這樣不僅使《政府采購法》與GPA 保持一致性，而且有利于對非競爭性國有企業(yè)的行為予以有效監(jiān)控［15］。

(二)全面落實GPA 基本原則

對于非歧視原則在《政府采購法》中還應(yīng)作如下落實:其一，確保國內(nèi)外供應(yīng)商在參與競爭中適用相同的規(guī)則，享受相同的待遇，不因為經(jīng)濟實力的殊異而有所不同;其二，盡可能地為國內(nèi)外供應(yīng)商參與競爭創(chuàng)造良好的規(guī)則條件，不僅保證國內(nèi)外供應(yīng)商享有同等進入政府采購市場的權(quán)利，而且保證國內(nèi)外供應(yīng)商享有同等進入政府采購市場的機會;其三，為了保障這種機會的均等，必須以程序制度作保證，因為“公平的程序就是制度化了的公平的機會均等”［16］;其四，以價值規(guī)律為基礎(chǔ)，確立采購機關(guān)與國內(nèi)外供應(yīng)商之間具有平等的主體地位。同時，對于透明化原則在《政府采購法》中還應(yīng)作如下落實:其一，對采購項目及簽約條件均刊登廣告，并將投標人資格預(yù)審的重要事項提前公布;其二，在招標文件中載明評標的標準和辦法，不得采用招標文件未載明的任何標準和方法;其三，將簽約的供應(yīng)商的名稱及簽約數(shù)量向未簽約的供應(yīng)商及感興趣的公眾予以公布，做到中標結(jié)果公開;其四，向未簽約的供應(yīng)商不僅公布具體規(guī)章制度的執(zhí)行辦法，而且解釋具體規(guī)章制度的執(zhí)行辦法，使他們消除疑慮;其五，對政府采購中所有的活動都進行真實的記錄，為公眾和國家機關(guān)的審查和監(jiān)督提供便利;其六，采購機關(guān)須對投標人的質(zhì)疑、詢問以書面的形式作出滿意的解答和說明等。

(三)拓補供應(yīng)商市場準入制度

首先，健全供應(yīng)商資格條件的規(guī)定?？梢詫⒐?yīng)商的資格條件分為“基本資格條件”和“特定資格條件”兩類，前者針對供應(yīng)商的一般投標資格加以規(guī)定，只要采購機關(guān)在具體的采購活動中有實際需要，即可要求基本資格。后者主要涉及有關(guān)經(jīng)驗、實績、人力、財力、設(shè)備等特殊要求。但無論是對“基本資格條件”的設(shè)定還是對“特定資格條件”的設(shè)定，均應(yīng)堅持非歧視原則與國民待遇原則，不能形成對公平競爭的限制，同時，須以供應(yīng)商的履約能力為基礎(chǔ)。因此，在《政府采購法》中對供應(yīng)商“基本資格條件”的規(guī)定應(yīng)作如下補充:一是提供潛在供應(yīng)商的基本情況;二是提供執(zhí)業(yè)證明、納稅證明以及由司法機關(guān)出具的關(guān)于有無違法行為的函件等證明文件。

其次，完善供應(yīng)商資格預(yù)審程序的規(guī)定。我國應(yīng)從GPA 的基本要求出發(fā)，明確規(guī)定在報紙上刊登資格預(yù)審?fù)ǜ婊蛸Y格預(yù)審邀請書，從刊登資格預(yù)審?fù)ǜ婊蚩梢垣@得資格預(yù)審文件的最后日期到申請截止日期之間不得少于45 天等［4］。

最后，規(guī)定供應(yīng)商資格瑕疵。對供應(yīng)商資格瑕疵進行規(guī)定是供應(yīng)商資格認證中不可或缺的內(nèi)容，我國應(yīng)借鑒GPA 第8 條第4 款的規(guī)定，在我國《政府采購法》中予以確立，同時，排斥下列供應(yīng)商:一是破產(chǎn);二是虛假陳述;三是有嚴重的違法行為;四是違反職業(yè)道德;五是沒有繳納稅款等。

(四)增強政府采購方式的規(guī)范性

首先，以公開招標方式為核心構(gòu)建完善的政府采購方式體系。我國應(yīng)借鑒GPA 的相關(guān)規(guī)定，調(diào)整《政府采購法》中各種采購方式的適用條件，將公開招標方式置于核心地位，并與其他政府采購方式有機配合，形成相得益彰、相互融洽的整體。如對公開招標方式確定其他采購方式予以補充的適用條件:(1)是否有合理競爭的存在;(2)對技術(shù)規(guī)格和其他的技術(shù)要求須作適當?shù)恼f明;(3)是否有采購時間的要求，如果有，那么不能適用;(4)應(yīng)以價格為基礎(chǔ)作出授予合同的決策［4］。

其次，對采購程序作出詳盡的規(guī)定。一般說來，采購方式與采購程序互為表里的關(guān)系。當對特定的采購方式進行選擇時，則意味著是對特定的采購程序予以選擇。不過，在實然的政府采購法上，情況并不完全如此。倘若政府采購法對某種采購方式所遵循的程序未明確規(guī)定，這就會導(dǎo)致該采購方式的適用名存實亡?？梢姡少彸绦蛟谡少彿ㄖ锌梢赃_到進一步深化采購方式的目的，在一定程度上比采購方式的適用更為重要［4］。所以，我國應(yīng)借鑒GPA 的相關(guān)規(guī)定，對采購程序作出細致的規(guī)定，特別是單一來源采購的程序，如確立公告程序、建立合格供應(yīng)商名單程序、邀請投標程序等。

最后，對采購方式適用條件作出合理的規(guī)定。采購方式適用條件既對采購機關(guān)在采購活動中根據(jù)特定的采購要求選擇特定的采購方式具有重要的指導(dǎo)意義，也可以防止大量采用非競爭性招標方式以對國民待遇原則和非歧視原則進行規(guī)避而排除國外供應(yīng)商中標機會情況的出現(xiàn)，這樣不僅限制了政府采購機關(guān)自由裁量的空間，而且有利于遏制政府采購中的腐敗，所以，對采購方式適用條件作出合理的規(guī)定非常必要。如調(diào)整單一來源方式適用條件，以適用于:一是因招標失敗;二是設(shè)計競賽;三是履行研究、實驗或開發(fā)合同等采購。

(五)強化救濟機制

首先，規(guī)定不得妨礙提起申訴的供應(yīng)商正在或?qū)⒁獏⒓拥耐稑嘶顒印４艘?guī)定不僅有利于避免爭議的升級，而且有利于爭議的快捷解決，還可以使供應(yīng)商得到實質(zhì)性的救濟(如保留商業(yè)機會)。其次，明確規(guī)定可以提起投訴的情形和提起投訴的供應(yīng)商的范圍。在全國人大將GPA 的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的前提下，擴大《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的受案范圍，無論是對行政機關(guān)的具體行政行為還是對行政機關(guān)的抽象行政行為，公民、法人或者其他組織不服而提起復(fù)議或訴訟的，上級機關(guān)或法院均應(yīng)受理，使供應(yīng)商的權(quán)益得到保障。同時，在供應(yīng)商認為采購文件、采購程序、中標結(jié)果等導(dǎo)致其合法權(quán)益受到損害的基礎(chǔ)上，進一步擴大提起投訴的供應(yīng)商范圍。此外，確定供應(yīng)商提起投訴的時效不得少于10 天，與GPA 接軌。在投訴審查程序方面，既要規(guī)定操作規(guī)程也要規(guī)定各方的權(quán)利與義務(wù)，如在投訴初期，應(yīng)對投訴作出書面回應(yīng)，并對與投訴事項有關(guān)的文件予以披露;在投訴處理過程中，參與者有權(quán)進行聽證、委托代表出席或請人陪同出席，以及要求審查過程公開且要求證人出席;在投訴結(jié)束后，審查機構(gòu)應(yīng)及時作出書面的投訴審查決定，并對作出的審查決定的依據(jù)予以說明。在處理投訴方面，投訴審查機構(gòu)在對投訴案件進行審查后，如果確定存在違反GPA 的情形，可以決定糾正違反情形或者對供應(yīng)商予以賠償。最后，設(shè)立具有公正性與獨立性的投訴審查機構(gòu)。由于各個國家司法傳統(tǒng)不同，加之在行政管理體制上存在著差異，因此，各國投訴審查機構(gòu)的類型和機構(gòu)性質(zhì)也迥異，從總體上看，主要有法院和第三方獨立機構(gòu)兩種類型。目前我國主要是由政府采購監(jiān)管部門承擔，但其公正性與獨立性偏弱，難以對投訴公平處理，筆者以為，應(yīng)借鑒韓國的做法，對受GPA 約束的政府采購項目的投訴案件，由財政部下設(shè)的政府采購糾紛調(diào)解委員會負責(zé)裁決［7］，以達到公正性與獨立性。

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