論政策執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向

李宜釗

(海南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，海南 海口570228)

隨著全球化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化社會的到來，人類社會已走入一個充滿復(fù)雜性的時代。正如美國科學(xué)哲學(xué)家雷舍爾所表明的:“作為受限的物理的和智力力量的存在物，我們生活于一個復(fù)雜性確確實實是無限的領(lǐng)域，這種復(fù)雜性衍生的枝枝杈杈境況既普遍存在也無可避免”［1］1。在這一復(fù)雜性時代中，公共事務(wù)的復(fù)雜性日益凸顯，復(fù)雜性也已成為當(dāng)前公共管理與公共政策實踐中的日常話語。作為直接作用于復(fù)雜公共事務(wù)的重要領(lǐng)域，公共政策的執(zhí)行同樣充滿了復(fù)雜性。如何回應(yīng)這一重要現(xiàn)象，是政策執(zhí)行研究無法回避的重要課題。本文試圖在理解政策執(zhí)行復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，檢視既有執(zhí)行研究的局限性，并提出執(zhí)行研究復(fù)雜性轉(zhuǎn)向的建議。

一、政策執(zhí)行的復(fù)雜性

政策執(zhí)行的復(fù)雜性源自三個方面:政策問題的跨界性、執(zhí)行過程的政治性與執(zhí)行結(jié)果的不可控性。

(一)政策問題的跨界性

問題的跨界性(cross-cutting issue)指特定政策問題與所屬政策領(lǐng)域呈現(xiàn)非一一對應(yīng)關(guān)系，而是跨越問題所屬領(lǐng)域邊界，并流動于不同邊界或存在于多種邊界交叉地帶的現(xiàn)象［2］。根據(jù)系統(tǒng)論的觀點，政策執(zhí)行系統(tǒng)往往并非孤立于外部系統(tǒng)，而是與外界其它眾多系統(tǒng)產(chǎn)生系統(tǒng)的耦合，從而使得多數(shù)政策問題難以作為一個孤立的政策問題而在問題系統(tǒng)中存在?？缃缧詥栴}的應(yīng)對需要多個不同部門的共同參與，這是政策執(zhí)行復(fù)雜性的主要來源之一［3］。正如葛德塞爾所言:“如果執(zhí)行過程只涉及一個機(jī)構(gòu)并且只由這個機(jī)構(gòu)來對行動獨自負(fù)責(zé)的話，那么執(zhí)行過程會非常簡單”，而執(zhí)行“失敗的原因涉及在眾多機(jī)構(gòu)和政治力量之間協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，每一個執(zhí)行者都可以減緩工程的進(jìn)展甚至讓其停工”［4］。

(二)執(zhí)行過程的政治性

從執(zhí)行過程的角度看，政策執(zhí)行的復(fù)雜性事實上是政治過程復(fù)雜性的表現(xiàn)之一。在復(fù)雜性時代，人類社會的利益、價值與知識呈高度分化的特征。因此，一方面，當(dāng)政策執(zhí)行過程試圖將政策預(yù)期轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果時，便不可避免地受到各方利益群體、價值倡導(dǎo)聯(lián)盟或知識社群的共同關(guān)注，并從各自利益、價值或知識的體驗出發(fā)，試圖影響并改變公共政策的執(zhí)行結(jié)果;另一方面，在議程設(shè)置和政策規(guī)劃階段“失意”的機(jī)構(gòu)或者群體，也可能把政策執(zhí)行過程看作是“斗爭延續(xù)下去的又一次機(jī)會”［5］270，從而，政策執(zhí)行的過程便在事實上脫離了“科學(xué)”的范疇，進(jìn)入政治競爭的領(lǐng)域。

(三)執(zhí)行結(jié)果的不可控性

從政策執(zhí)行結(jié)果角度看，“政策執(zhí)行包含著太多的無法控制的外在因素”［6］7。一方面，隨著政策執(zhí)行研究的推進(jìn)，人類社會發(fā)現(xiàn)了越來越多的足以影響執(zhí)行結(jié)果的相關(guān)變量。然而，執(zhí)行知識的增加并沒有提高人類社會對執(zhí)行結(jié)果的理性預(yù)期能力;相反，由于太多自變量的存在，使得人們對執(zhí)行結(jié)果這一因變量的可控性越來越缺乏信心。從政策問題、政策文本、政策環(huán)境到執(zhí)行者、目標(biāo)群體、制度安排等眾多變量，似乎都可能導(dǎo)致政策預(yù)期的偏離。另一方面，影響執(zhí)行結(jié)果的各種變量之間也并非是相互獨立的，而往往是相互聯(lián)系、相互依賴和相互作用的。這種互動性導(dǎo)致一項變量的改變對執(zhí)行結(jié)果的影響并非必然是單向度的，而是可能對執(zhí)行結(jié)果分別產(chǎn)生正向和負(fù)向兩種反饋回路，從而極大地降低了執(zhí)行結(jié)果的可預(yù)期性。甚至于某個變量細(xì)微的改變，也可能對政策的執(zhí)行的結(jié)果造成重大的影響。

二、回應(yīng)復(fù)雜性:既有執(zhí)行研究的局限性

面對政策執(zhí)行的復(fù)雜性這一事實，既有的執(zhí)行研究似乎仍然未能予以高度的重視，并對政策執(zhí)行的復(fù)雜性給以充分的理論回應(yīng)。

(一)自上而下執(zhí)行研究及其評價

自上而下執(zhí)行研究的起點是政府的決策，它考察了行政人員在多大程度上執(zhí)行決策，并試圖找到這種執(zhí)行程度背后的原因［5］270。因此，自上而下路徑提供了對政策執(zhí)行的清晰的研究方向。它所重點研究的兩個方面，即對政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度以及經(jīng)合法授權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的具體行為，清楚地表明了執(zhí)行者理解了什么以及他們到底在想什么［5］272。從而，按照自上而下研究的觀點，政策目標(biāo)是清晰的，政策執(zhí)行也是可以控制的:通過對執(zhí)行鏈條(implemen-tation chain)的控制，即要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間充分協(xié)調(diào)，使執(zhí)行的具體環(huán)節(jié)與流程能夠緊密連接。為此，需要研究影響政策執(zhí)行鏈條緊密性的各種可能因素。

然而，自上而下執(zhí)行研究對政策執(zhí)行復(fù)雜性的評估顯然是不夠的。比如，政策目標(biāo)往往是多重的、模糊的，而且越是復(fù)雜的政策問題越是如此。這將導(dǎo)致執(zhí)行者的無所適從，他們將不得不在執(zhí)行過程中對政策目標(biāo)和政策文本進(jìn)行再解釋，并以重新解釋的政策目標(biāo)作為其行動的依據(jù)，從而使得政策的執(zhí)行偏離政策的預(yù)期。同時，不同的執(zhí)行者也有可能根據(jù)自身的利益分布，尋求其在執(zhí)行過程中的比較優(yōu)勢地位，在并不明確的政策目標(biāo)和文本中進(jìn)行其重新解釋的過程。這將導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中的再決策過程幾乎很難避免。另外，復(fù)雜和動態(tài)發(fā)展的外界環(huán)境，也在加劇著原有政策目標(biāo)和預(yù)期的偏離。這些均導(dǎo)致了自上而下政策執(zhí)行的嚴(yán)密控制在事實上是非常困難的。將政策執(zhí)行看做因變量，而將政策與控制作為自變量，那么，“完美的政策”與“完美的控制”將導(dǎo)致完美的執(zhí)行，這是自上而下執(zhí)行研究的基本邏輯。然而，在復(fù)雜性條件下，“完美的政策”與“完美的控制”都只能是偽命題。

(二)自下而上執(zhí)行研究及其評價

自下而上執(zhí)行研究較好地考慮了政策執(zhí)行過程的這種復(fù)雜性。這類研究強(qiáng)調(diào)，要理解政策與行動之間的關(guān)系，必須努力去發(fā)現(xiàn)那些尋求將政策付諸實施的個人和組織之間、政策行動需要依靠的那些個人和組織之間以及由于政策變遷利益受到影響的個人和組織之間的互動關(guān)系的復(fù)雜性和動力，并對有關(guān)的經(jīng)驗材料進(jìn)行概括［7］119。因此，自下而上執(zhí)行研究的邏輯起點是，政策執(zhí)行中所有公開的和私下的行動主體的個人和組織目標(biāo)、他們的戰(zhàn)略，以及他們所建立的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)［5］272。從而，自下而上研究強(qiáng)調(diào)以個體的行動為研究的中心，并將研究的重點放在了有關(guān)的主體和機(jī)構(gòu)自身以及他們的互動關(guān)系上，并主張以個體的行動為研究中心［7］119。其研究結(jié)論是:政策是由執(zhí)行人員之間討價還價決定，而不是由高層決策者決定的，因此，“政策執(zhí)行的成敗往往取決于直接執(zhí)行該政策的街頭官僚的責(zé)任心和執(zhí)行技巧”［8］，而“政策必須與下層官員的意圖或行為方式相一致”［9］。

可見，自下而上執(zhí)行研究所強(qiáng)調(diào)的是，政策執(zhí)行是在一個復(fù)雜多變、充滿政治性的政治環(huán)境中進(jìn)行的。與自上而下研究相比較，這類研究更多地強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行過程中的復(fù)雜性事實。但這種復(fù)雜性事實并不完整。第一，自下而上研究過分強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行者的行動，將執(zhí)行者與決策者之間的互動關(guān)系，從政策執(zhí)行的復(fù)雜性事實中抹殺了，從而忽略了決策者與組織對執(zhí)行者的限制。第二，自下而上研究過分地強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行者對政策及其制定者的制約，忽視了決策者對執(zhí)行者的制約。然而，決策者如何應(yīng)對執(zhí)行者的這種反制行為，是相當(dāng)重要的課題，但提出討論的學(xué)者似乎相當(dāng)有限［6］66。其隱含的意思是，決策者對政策執(zhí)行的復(fù)雜性似乎無力應(yīng)對，從而缺乏回應(yīng)執(zhí)行復(fù)雜性的有效政策建議。第三，自下而上研究雖然描述了執(zhí)行者的行動受到復(fù)雜性事實的各種限制，以及這些限制所造成的執(zhí)行者的應(yīng)對策略，但卻并未能從根本上說明執(zhí)行者為何會有這么多的限制因素及其所采取策略的深層次原因，即缺乏對復(fù)雜性成因的深刻理解。

(三)第三代執(zhí)行研究及其評價

第三代執(zhí)行研究試圖整合自上而下和自下而上的兩類研究模式，并具有多元化的特征。第三代執(zhí)行研究的主要代表性觀點包括了:Goggin 等對政府間關(guān)系的政策執(zhí)行模式的探討、薩巴蒂爾對政策變遷的探討以及溫特對規(guī)劃過程/執(zhí)行結(jié)果模式的探討［6］68－81。這些研究將政策執(zhí)行看做因變量，而努力尋求影響政策執(zhí)行的各種可能的自變量。在綜合模式的基礎(chǔ)上，近年來的第三代執(zhí)行研究重點關(guān)注政策工具與政策網(wǎng)絡(luò)［10］。政策工具的研究者認(rèn)為，政策的執(zhí)行在很大程度上涉及把政府的一種或多種基本工具應(yīng)用到政策問題中去［5］273，因此，應(yīng)該重點分析各種政策工具的特征及其選擇［11］。從而，基于政策工具的執(zhí)行研究試圖以政策工具的選擇替代政策執(zhí)行的研究。政策網(wǎng)絡(luò)的研究者則將政策制定與政策執(zhí)行看作是互動模式的模型化，并認(rèn)為，要理解政策過程，就必須充分而詳細(xì)地對這些互動模式進(jìn)行描述和分析。因此，基于政策網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行研究首要關(guān)注的是誰在參與、如何參與、參與的程度如何，其出發(fā)點是參與者以及參與者之間的關(guān)系互動。

可見，第三代政策執(zhí)行研究試圖通過對政策執(zhí)行過程中存在的關(guān)系進(jìn)行更復(fù)雜的描述，來代替自上而下和自下而上兩個相對簡單的模式［12］。但是，第三代執(zhí)行研究在加深人們對執(zhí)行復(fù)雜性認(rèn)識和理解的同時，卻沒有能夠?qū)@種復(fù)雜性進(jìn)行有效梳理并取得共識，甚至也沒有對復(fù)雜性的深層原因作出合理的解釋。第一，第三代執(zhí)行研究對于政策執(zhí)行的諸多影響因素的描述，在不同的研究者手里有著相當(dāng)大的差異。這些因素幾乎包含了價值、制度、技術(shù)和政治中的所有因素，似乎任何一種因素都可能對政策執(zhí)行造成重大影響。更重要的是，對影響因素的分析幾乎沒有取得共識的可能。第二，以政策工具選擇研究代替政策執(zhí)行的研究，同樣沒有能夠較好地說明如何應(yīng)對政策執(zhí)行復(fù)雜性這一根本問題，或者說，政策工具的研究只是將復(fù)雜性事實從政策執(zhí)行過程的研究轉(zhuǎn)移到了政策工具的選擇研究上。第三，基于政策網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行研究過分強(qiáng)調(diào)了政策網(wǎng)絡(luò)中參與者(人)的互動對政策執(zhí)行復(fù)雜性的影響，但卻忽略了其他要素(物)與人的互動在政策執(zhí)行中的重要性。而對復(fù)雜性的分析則需要“對相互依存的物質(zhì)——社會或‘超越人本身的’世界進(jìn)行分析”［13］。另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)的研究由于無法合理解決“參與者政策網(wǎng)絡(luò)”與“問題關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)”之間的適配性，即問題的解決所需的參與者網(wǎng)絡(luò)與事實的參與者網(wǎng)絡(luò)之間的匹配性，從而對如何應(yīng)對政策執(zhí)行復(fù)雜性缺乏有效建議。

三、解釋局限性:既有執(zhí)行研究的困境

對政策執(zhí)行研究發(fā)展軌跡的分析表明，政策執(zhí)行的研究并沒有真正忽視執(zhí)行中的復(fù)雜性問題。相反，隨著政策執(zhí)行研究的發(fā)展，執(zhí)行中的復(fù)雜性越來越受到研究者的廣泛關(guān)注。這是因為，從政策執(zhí)行研究的發(fā)展趨勢來看，作為一種難以割裂的基本事實，復(fù)雜性的確在很大程度上為政策執(zhí)行帶來了眾多的困擾，甚至直接造成政策執(zhí)行的失敗。從而，復(fù)雜性便成為政策執(zhí)行研究所無法回避的基本問題之一。因此，從回應(yīng)復(fù)雜性的角度上看，政策執(zhí)行理論的發(fā)展過程，便表現(xiàn)出一個對復(fù)雜性認(rèn)識和理解的不斷深化的發(fā)展過程。然而，迄今為止，無論哪一種執(zhí)行理論或研究路徑，均沒有能夠揭示出政策執(zhí)行過程中復(fù)雜性困境的深刻成因，也沒有能夠就如何應(yīng)對復(fù)雜性困境提出有效的政策建議。因此，既有的執(zhí)行研究在回應(yīng)執(zhí)行中的復(fù)雜性事實這一方面，仍然具有較大的局限性。這與當(dāng)前研究的傳統(tǒng)思維模式本身所具有的局限性有關(guān)。

既有的執(zhí)行研究承襲了邏輯實證主義思維模式。邏輯實證主義強(qiáng)調(diào)，人類社會與自然世界在本質(zhì)上是一致的，必須要在紛繁復(fù)雜的因果鏈條中尋找出某種確定的、不可改變的因果法則［14］。因此，在邏輯實證主義思維模式下，政策執(zhí)行研究本質(zhì)上是一種科學(xué)的研究活動，其主要目標(biāo)是建立可供解釋執(zhí)行現(xiàn)象并預(yù)測執(zhí)行趨勢的特定因果關(guān)系。為追求這一研究目標(biāo)，既有的執(zhí)行研究具有三個明顯的特征:一是以理性為研究的基本假設(shè)，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行中的參與者是原子化的理性個體，因而執(zhí)行的過程是可以通過理性的建構(gòu)實現(xiàn)理性的控制，從而追求對最佳政策執(zhí)行控制模式的探索;二是在方法論上的還原主義，既表現(xiàn)為試圖通過對執(zhí)行過程的分解和細(xì)化尋找影響政策執(zhí)行的影響因素，也表現(xiàn)為將執(zhí)行過程獨立于其它的政策過程;三是在研究目標(biāo)上追求因果關(guān)系，試圖通過執(zhí)行過程的關(guān)鍵影響因素的確立，建立穩(wěn)定的因果關(guān)系以預(yù)測政策執(zhí)行的發(fā)展趨勢。

既有的執(zhí)行研究受到邏輯實證主義思維模式的統(tǒng)治或深刻影響。然而，對執(zhí)行中復(fù)雜性的考察和理解，卻難以通過實證主義的邏輯來達(dá)成。

首先，復(fù)雜性的生成并非基于人類的個體理性，而是執(zhí)行系統(tǒng)中各要素而非僅僅個體之間的多元互動。互動來自于要素之間的相互聯(lián)系、相互依賴與相互作用。杰維斯概括了三類互動情形:一是一個變量的后果常常取決于其它變量的狀態(tài);二是己方的戰(zhàn)略依賴于他者的戰(zhàn)略;三是最初的行為或結(jié)果常常會影響到后來的行為或結(jié)果。杰維斯強(qiáng)調(diào)，當(dāng)互動發(fā)生時，意圖和結(jié)果常常大相徑庭，而控制往往是不奏效的［15］。因此，當(dāng)執(zhí)行過程的結(jié)果并不隨意圖而來時，無論是執(zhí)行者抑或是決策者，均無法對執(zhí)行的過程施加有效的理性控制，并作出有效預(yù)測。復(fù)雜性在互動的過程中生成，而理性則在互動的過程中淪喪。這使得通過理性的假設(shè)來探討執(zhí)行中復(fù)雜性成為一種幾乎不可能完成的任務(wù)。

其次，當(dāng)由于互動而導(dǎo)致結(jié)果并不隨意圖而來時，原因與結(jié)果之間的明確的線性關(guān)系便難以成立。線性因果關(guān)系的建構(gòu)基于這樣的假設(shè)，即從原因到結(jié)果的作用過程中，其它相關(guān)要素保持靜止?fàn)顟B(tài)。然而，當(dāng)要素之間相互聯(lián)系、相互依賴并相互作用時，一個要素的變化必然導(dǎo)致其它要素的變化。因此，既有的執(zhí)行研究試圖揭開復(fù)雜性的面紗，尋找執(zhí)行過程中具有決定性的線性因果關(guān)系，這種努力本身便是不理解復(fù)雜性如何生成的結(jié)果。

再次，既有執(zhí)行研究對復(fù)雜性的理解采用還原主義研究方法。還原主義方法論強(qiáng)調(diào)，作為整體的事物倘若難以理解，可以通過將整體進(jìn)行拆分;只要理解了整體中的部分，便能理解整體的屬性;否則便繼續(xù)拆分。正如笛卡爾所言:“我們要透徹領(lǐng)悟一個問題，就必須把它從任何多余的觀念中抽象出來，把它歸結(jié)為一個十分簡單的問題，并且把它分割為盡可能小的部分”［16］。然而，還原主義在通過將整體拆分為不同的孤立的部分來理解整體屬性的同時，也割裂了部分之間的相互聯(lián)系，忽視了部分之間的相互依賴與相互作用。因此，復(fù)雜性在聯(lián)系與互動中生成，而還原主義卻通過割裂聯(lián)系和忽視互動來理解復(fù)雜性，其方法論上的缺陷是顯而易見的。

四、執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向:復(fù)雜性理論的視角

自1973年P(guān)ressman 與Wildavsky 發(fā)表《執(zhí)行》一書以來，政策執(zhí)行研究便受到了眾多學(xué)科的共同關(guān)注，并一度形成了執(zhí)行研究的浪潮。然而，這種浪潮并未能長久持續(xù)。自20 世紀(jì)80年代中期開始，學(xué)術(shù)界對政策執(zhí)行的學(xué)術(shù)興趣便開始下降。有關(guān)執(zhí)行研究文獻(xiàn)的規(guī)模不斷縮小和缺乏理論共識，使得不少學(xué)者因而認(rèn)為政策執(zhí)行研究已“走入死胡同”或認(rèn)為“研究浪潮已經(jīng)減弱”［17］。這種觀點可能過于悲觀，但未來的政策執(zhí)行研究亟須尋求理論的突破則是一個不爭的事實。

從回應(yīng)政策執(zhí)行復(fù)雜性的角度上看，尋求對政策執(zhí)行復(fù)雜性的認(rèn)識和理解，提出應(yīng)對復(fù)雜性的有效執(zhí)行策略，實現(xiàn)執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向則是未來執(zhí)行研究突破既有理論局限性的一種可能路徑。新的研究路徑必須突破邏輯實證主義的思維模式，在執(zhí)行研究的基礎(chǔ)假設(shè)方面摒棄個體理性，至少不能僅以個體的理性為基礎(chǔ)假設(shè)，而應(yīng)更多地關(guān)注執(zhí)行中的多元互動;在研究方法論方面從還原主義的邏輯，轉(zhuǎn)到對執(zhí)行的整體系統(tǒng)的關(guān)注上;在研究目標(biāo)方面從對線性因果關(guān)系的追求，轉(zhuǎn)到對執(zhí)行過程中非線性因果關(guān)系的揭示。

復(fù)雜性理論可以為執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向提供新的研究范式。復(fù)雜性理論現(xiàn)在通常被認(rèn)為是社會科學(xué)的潛在新范式，它主要來源于物理科學(xué)和生物科學(xué)，是由耗散結(jié)構(gòu)理論、混沌理論、自組織理論、系統(tǒng)理論、協(xié)同理論、涌現(xiàn)理論等相關(guān)理論所構(gòu)成的一個龐大的理論體系。復(fù)雜性理論重點考察系統(tǒng)的組成要素如何通過其動態(tài)的相互作用而形成整體的特性。因此，復(fù)雜性理論不贊同還原主義，反對把整體還原為部分。復(fù)雜性理論強(qiáng)調(diào)，系統(tǒng)中要素間的相互作用將使得某一要素或關(guān)系的變化通常會改變其它要素或關(guān)系，并進(jìn)而影響到其自身，要素間的互動將構(gòu)成這樣一個反饋回路:其中的因果關(guān)系不是單向的，而是相互的或循環(huán)的。復(fù)雜性理論并不贊成對線性因果關(guān)系的追尋，而強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)中因果關(guān)系的非線性與不確定性。同時，復(fù)雜性理論還強(qiáng)調(diào)，由于系統(tǒng)中各要素之間的非線性互動而使得“我們通常不能提前知道進(jìn)一步的復(fù)雜性在何處出現(xiàn)以及如何出現(xiàn)”［1］234，復(fù)雜性理論同樣反對理性的基本假設(shè)。

因此，在未來的政策執(zhí)行研究中，有必要引入復(fù)雜性理論:通過思維模式與方法論創(chuàng)新，在理論假設(shè)、方法論和研究目標(biāo)方面實現(xiàn)政策執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，從而為執(zhí)行研究的理論突破帶來一種可能的路徑。而這正是復(fù)雜性理論視角在公共政策研究中的重要價值所在［18］。

首先，執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向有必要實現(xiàn)在理論假設(shè)方面由理性假設(shè)向互動假設(shè)的轉(zhuǎn)向。按照Kim的觀點，以互動為執(zhí)行研究假設(shè)的邏輯基礎(chǔ)是:生物系統(tǒng)是基于對歷史、相互聯(lián)系以及隨機(jī)性行為的反應(yīng)，而變化是生物系統(tǒng)不可避免的組成部分;因此，人類行為可以被看做為一種溝通，溝通的中介是信息，而信息對人們行為的改變則稱為相互作用，人類溝通的高級層次是互動的模式;而社會規(guī)則則被設(shè)計為對人類互動行為的應(yīng)對［19］。Hellstern 持類似的觀點。他強(qiáng)調(diào)，傳統(tǒng)科學(xué)已經(jīng)喪失了其部分的可信性，實驗?zāi)Ｐ偷乃季S也已經(jīng)為強(qiáng)調(diào)個體的、特殊的知識和經(jīng)驗的實踐思維讓開了道路，該思維強(qiáng)調(diào)，所有的知識以價值為基礎(chǔ)，并依靠于如下的關(guān)鍵假設(shè):人類的信息促進(jìn)了能力，而信息是人類互動的中介［20］。因此，執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)基于信息交換的互動，甚至，更進(jìn)一步地強(qiáng)調(diào)物質(zhì)與人類之間的互動是人類行為的基本特征，而研究的動力并非尋求所謂“最佳”的方案，而是將研究的視角轉(zhuǎn)到如何更好地理解人類的這種互動行為中來。

其次，執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向有必要在方法論方面實現(xiàn)由還原論向整體論的轉(zhuǎn)向。整體論的執(zhí)行研究在本質(zhì)上反對階段論的還原論方法，主張執(zhí)行研究應(yīng)回歸政策過程本身，并以揭示政策過程中各種因素之間復(fù)雜的聯(lián)系與互動，以及這些聯(lián)系和互動對政策執(zhí)行的影響為己任。走向整體論的執(zhí)行研究，并非必然就是對政策執(zhí)行理論的重新建構(gòu)。事實上，在復(fù)雜世界中，已經(jīng)有不少執(zhí)行理論正在自覺或不自覺地通過近似整體論的研究方法，來回應(yīng)政策執(zhí)行中的復(fù)雜性。其中，政策網(wǎng)絡(luò)理論或許是最接近整體論研究的。但這種整體論方法在政策網(wǎng)絡(luò)理論中并非明確的指導(dǎo)性方法，其在走向整體論的過程中其實是一種基于多元參與者的無意識走向。正是這種無意識，成為了政策網(wǎng)絡(luò)理論真正走向整體論執(zhí)行研究的障礙:一方面導(dǎo)致“參與者網(wǎng)絡(luò)”與“問題關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)”之間的不匹配;另一方面則將物質(zhì)世界與人類社會之間的互動排除在其研究的視野。因此，如何解決既有執(zhí)行理論中存在的這些障礙，便成為當(dāng)前政策執(zhí)行研究走向整體論研究的關(guān)鍵。

再次，執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向有必要在研究目標(biāo)上實現(xiàn)線性關(guān)系到非線性關(guān)系的轉(zhuǎn)向。在實證主義范式下，既有的執(zhí)行研究在研究目標(biāo)上執(zhí)著于探討影響政策執(zhí)行的明確的線性因果關(guān)系。然而，在復(fù)雜世界中，這種線性因果關(guān)系事實上是十分模糊的，甚至可能是根本不存在的。一方面，政策執(zhí)行中的因變量與自變量本身的定位便是難以明確的。政策執(zhí)行本身是一種改造世界的實踐性行動，這種行動不僅將改變問題的狀態(tài)，而且將可能改變其它要素的狀態(tài)，包括政策本身、執(zhí)行環(huán)境、參與者的狀態(tài)，等等。因此，在復(fù)雜性條件下，互動的因果關(guān)系的描述才可能是更接近于兩者之間的真實關(guān)系。另一方面，即使自變量和因變量之間的定位是明確的，兩種變量之間的關(guān)系同樣是無法明確的。在聯(lián)系與互動的復(fù)雜情境下，當(dāng)自變量發(fā)生變化時，其它自變量也將可能發(fā)生變化，并將這種變化進(jìn)一步反饋到其所設(shè)定的因變量之上，從而導(dǎo)致了因果關(guān)系的非線性。正是基于此，馬駿教授評價道:“正如自然科學(xué)長期受到牛頓力學(xué)的影響一樣，公共行政學(xué)研究長期以來也局限于牛頓力學(xué)的狹隘范圍，用線性理論模型來理解公共行政，過分強(qiáng)調(diào)公共行政中的秩序和確定性，而忽視了對不確定性、不穩(wěn)定性和其它復(fù)雜性的研究［21］。因此，在政策執(zhí)行研究中，有必要實現(xiàn)研究目標(biāo)的轉(zhuǎn)向，即從對線性因果關(guān)系的迷戀中走出來，轉(zhuǎn)而關(guān)注政策執(zhí)行中各要素之間的相互影響的非線性因果關(guān)系。

需要說明的是，執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，其意圖并非否定既有的執(zhí)行研究，而是試圖通過研究視閾的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，提供新的研究視野和思路，從而為既有研究提供有效的補(bǔ)充。這是因為，一方面，倘若徹底拋棄了傳統(tǒng)的研究，將可能導(dǎo)致空洞的復(fù)雜性研究。例如，整體論的思維同時包含著分析性的思維［22］，政策執(zhí)行研究的整體論轉(zhuǎn)向，并不意味著全面否定對政策執(zhí)行影響因素的分析與探討。事實上，莫蘭便多次引用阿多爾諾的這樣一句話:“整體是非真理”。他認(rèn)為，“對整體的向往是對真理的向往，但承認(rèn)整體的不可能性是一條重要的真理”，從而，整體同時“既是真理，也是非真理”［23］。換言之，純粹的整體性研究將可能導(dǎo)致空洞的整體主義。另一方面，傳統(tǒng)的社會科學(xué)研究(包括執(zhí)行研究)往往建立在爭論和共識的基礎(chǔ)上。理性主義和經(jīng)驗主義是社會科學(xué)發(fā)展過程中非常重要的兩種基本取向，它們之間爭論的結(jié)果往往是某種暫時性共識的形成:經(jīng)驗主義摧毀了理性主義的某種建構(gòu)，而理性主義則根據(jù)經(jīng)驗主義的新的發(fā)現(xiàn)進(jìn)行新的理性建構(gòu)。從而，新的理性建構(gòu)本身，事實上就已經(jīng)包含了眾多經(jīng)驗主義中所發(fā)現(xiàn)的非理性的東西在內(nèi)?！皬?fù)雜性研究是科學(xué)意義上的辯證法”［24］，因此，執(zhí)行研究的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向其意義便在于，它可以通過對復(fù)雜性的重視和探索，穿梭往返于政策執(zhí)行中的確定性與不確定性之間、理性與非理性之間、整體與要素之間、線性與非線性之間，讓人們清楚地知道，既有的執(zhí)行研究其效用的界限何在，以及在何種情況下必須違反它們，從而使得執(zhí)行研究處于一種互為競爭和補(bǔ)充的雙重邏輯關(guān)系之中。這將是未來執(zhí)行研究實現(xiàn)理論突破的一種必然方向。

［1］尼古拉斯·雷舍爾．復(fù)雜性:一種哲學(xué)概觀［M］．吳彤，譯．上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2007．

［2］Taylor A． Hollowing out or Filling in Taskforces and the Management of Cross-cutting Issues in British Government［J］． British Journal of Politics and International Relations，2000，2(1):46－71．

［3］Sanderson I． Evaluation in Complex Policy Systems［J］．Evaluation，2002，6(4):433－454．

［4］查爾斯·葛德塞爾．為官僚制正名——一場公共行政的辯論［M］．張怡，譯．上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2007:104．

［5］麥克爾·豪利特，M·拉米什．公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)［M］．龐詩，譯．北京:三聯(lián)書店，2006．

［6］李允杰，丘昌泰．政策執(zhí)行與政策評估［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2008．

［7］米切爾·黑堯．現(xiàn)代國家的政策過程［M］．趙成根，譯．北京:中國青年出版社，2004．

［8］Michael Lipsky．Street-level Bureaucracy［M］．New York:Russell Sage Foundation，1980:98．

［9］Linder S H，Peters B G． A Design Perspective on Policy Implementation:The Fallacies of Misplaced Prescription［J］． Policy Studies Review，1987，6(3):459－475．

［10］Frank F，Miller G J，Sidney M S．Handbook of Public Policy Analysis:Theory，Politics，and Methods［M］．Boca Raton FL:CRC Press，2006:58．

［11］B·蓋伊·彼得斯，弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘．公共政策工具:對公共管理工具的評價［M］．顧建光，譯．北京:中國人民大學(xué)出版社，2007．

［12］蓋伊·彼得斯．美國的公共政策——承諾與執(zhí)行［M］．顧麗梅，姚建華，譯．上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2008:150．

［13］約翰·厄里．全球復(fù)雜性［M］．李冠福，譯．北京:北京師范大學(xué)出版社，2009:22．

［14］Gummessen Evert．Qualitative Methods in Management Research［M］． Newbury Park． CA:Sage Publications Inc，1991．

［15］羅伯特·杰維斯．系統(tǒng)效應(yīng):政治與社會生活中的復(fù)雜性［M］．李少軍，楊少華，譯．上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2008:41－58．

［16］笛卡爾．探求真理的指導(dǎo)原則［M］．管振湖，譯．北京:商務(wù)印書館，1991:71．

［17］邁克·希爾，彼特·休普．執(zhí)行公共政策［M］．黃健榮，譯．北京:商務(wù)印書館，2011:134－135．

［18］李宜釗．公共政策研究中的復(fù)雜性理論視角:文獻(xiàn)回顧與價值評價［J］．東南學(xué)術(shù)，2013(1):65－71．

［19］Kim Y．Enrichiing Policy Analysis:The Role of Agent-Based Models［EB/OL］．［2011－05－20］．http:∥www．researchgate．net/publication/251494380_Enriching_Policy_Analysis_The_Role_of_Agent－Based_Models．

［20］Hellstern G M．Assessing Evaluation Research［M］∥Kaufmann G M，Guidance．Control and Evaluation in the Public Sector．Berlin:Walter de Gruyter，1986:279．

［21］馬駿，葉娟麗．公共行政學(xué)理論前沿［M］．北京:中國社會科學(xué)出版社，2004:36．

［22］徐志輝．整體性:人類思維方式的共同發(fā)端［J］．河南師范大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2003(1):1－4．

［23］埃德加·莫蘭．復(fù)雜性思想導(dǎo)論［M］．陳一壯，譯．上海:華東師范大學(xué)出版社，2008:105．

［24］黃欣榮．馬克思恩格斯復(fù)雜性思想初探［J］．江淮論壇，2013(4):96－100．