中國地方政府?dāng)_動房價行為及其制度性根源

洪　濤，李維娜

(哈爾濱工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 哈爾濱 150001)

·經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)建設(shè)·

中國地方政府?dāng)_動房價行為及其制度性根源

洪濤，李維娜

(哈爾濱工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 哈爾濱 150001)

摘要：通過經(jīng)濟(jì)波動理論的沖擊—傳導(dǎo)框架分析中國地方政府行為對住房價格產(chǎn)生的初始沖擊及其經(jīng)市場傳導(dǎo)后的波動后果。分析表明，政府通過控制土地供給數(shù)量和價格、控制替代品供給數(shù)量和擠壓住房剛性需求等手段，不但對住房價格產(chǎn)生了正向的初始沖擊，還惡化了住房市場的傳導(dǎo)機(jī)制，相比于沒有政府涉入時具有更劇烈的波動性。可以從政治集權(quán)與現(xiàn)行的官員考核體制帶來的晉升壓力、財政分權(quán)帶來的財政收入壓力兩個角度來理解地方政府積極涉入住房市場發(fā)展的背后推動力。

關(guān)鍵詞：地方政府；住房價格波動；政治集權(quán)；財政分權(quán)；沖擊—傳導(dǎo)框架

收稿日期：2015-07-09

基金項目：國家自然科學(xué)基金項目“S-C-P范式下中國住房市場波動的沖擊-傳導(dǎo)機(jī)制分析”(71103051)；教育部人文社會科學(xué)基金項目“基于D-S壟斷競爭模型的中國住房市場波動研究”(10YJC790084)

作者簡介：洪濤(1977-)，男，黑龍江雙城人，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，從事住房政策研究；李維娜(1987-),女，江蘇泰興人，管理學(xué)碩士，從事住房政策研究。

中圖分類號:F293.33

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：志碼： A

文章編號：編號： 1009-1971(2015)05-0127-06

Abstract：Using the impulse-propagation method, we analyzed the influence local governments exert on housing prices. Local governments of China have been controlling supply of lands and quantity of substitutes, stimulating demand to expand rapidly by demolition for a decade. What they have done not only made housing prices increase at an expanding rate, but also disturbed mechanism of propagation. The analysis of local governments' costs and benefits in the housing market reveals the origin of local governments' action is the financial pressure. This pressure comes from the system of political incentive and fiscal decentralization.

引言

從1998年開始，中國結(jié)束了傳統(tǒng)的福利分房制度，開始住房市場化建設(shè)，自此進(jìn)入了一輪長達(dá)10多年的繁榮期。住房產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展是中國近年來經(jīng)濟(jì)保持快速發(fā)展的引擎之一，也正因為如此，承擔(dān)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展重任的地方政府也成為推動住房市場繁榮的重要力量，土地出讓金及其他住房產(chǎn)業(yè)相關(guān)收入成為地方政府財政資金的重要來源。為保證具有充足的財政資金發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府甚至采取了很多手段積極推動住房價格上漲，消極應(yīng)對中央政府的調(diào)控政策，弱化調(diào)控效果，在住房市場泡沫膨脹的過程中起到了很大的推動作用。俞露(2009)認(rèn)為，地方政府具有拉動房價不斷上揚(yáng)的激勵，而當(dāng)前中國的制度安排又給地方政府將這種激勵變成現(xiàn)實(shí)提供了便利條件，從而使地方政府行為對房價產(chǎn)生了不可忽略的作用[1]。張岑遙(2005)指出，地方政府借助有形的手，壟斷經(jīng)營土地市場，大力促進(jìn)開發(fā)，現(xiàn)已成為影響房地產(chǎn)市場中各經(jīng)濟(jì)主體行為、助推房價快速上漲的一個系統(tǒng)性因素，并且這個因素不可小視[2]。當(dāng)然，地方政府住房市場化過程中發(fā)揮的積極作用也應(yīng)肯定，例如張雙長等(2010)在分析中國房地產(chǎn)市場調(diào)控和如何推進(jìn)“二次房改”過程中，認(rèn)為地方政府扮演著十分重要的角色[3]。

許多學(xué)者探討了中國地方政府助推房價上漲的內(nèi)在根源。Lin and Yi(2011)認(rèn)為，不應(yīng)將土地開發(fā)簡單地看作城市化的產(chǎn)物，它已經(jīng)成為地方政府謀求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大財政收入的一種手段[4]。安體富等(2011)認(rèn)為，房地產(chǎn)行業(yè)的興衰與地方政府的收益緊密相連，造成土地財政不斷擴(kuò)張，并在某種意義上推高了房地產(chǎn)價格。他們還指出：要想增強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控的效果，必須先處理好地方土地財政的問題[5]。丁軍(2010)認(rèn)為，為使土地收益最大化，地方政府一方面抬高土地出讓底價，另一方面人為限制土地供應(yīng)數(shù)量，造成了土地供應(yīng)的稀缺，從而推高了地價。地價成本的高漲在供不應(yīng)求的房地產(chǎn)市場中一定會通過房價的上升轉(zhuǎn)嫁給購房者，于是地方政府的土地財政構(gòu)成了中國房地產(chǎn)價格上漲的重要推動因素之一[6]。Cao 等(2008)認(rèn)為，廉價收購?fù)恋厥侵袊擎?zhèn)化進(jìn)程中造成土地關(guān)系發(fā)生扭曲的根本原因[7]。

本文將以經(jīng)濟(jì)波動的經(jīng)典分析框架：沖擊—傳導(dǎo)機(jī)制為工具，剖析地方政府行為對住房市場的初始沖擊，以及住房價格初始波動經(jīng)過市場傳導(dǎo)后的最終后果；進(jìn)而探討對地方政府行為的內(nèi)在激勵，并從制度安排的角度提出規(guī)范地方政府行為的政策建議。

一、地方政府行為與房價波動的沖擊—傳導(dǎo)過程

自從威克塞爾(Wicksell)在1907年首次提出用傳導(dǎo)(Propagation)與沖擊(Impulse)來解釋經(jīng)濟(jì)波動現(xiàn)象后，經(jīng)過庇古(Pigou)、克拉克(Clark)、弗里希(Frisch)等人的發(fā)展完善，20世紀(jì)30年代以來，沖擊—傳導(dǎo)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)波動理論的標(biāo)準(zhǔn)分析框架[8][9]。正如薩克斯和拉雷恩(1997)[10]總結(jié)的那樣：現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對于經(jīng)濟(jì)波動的解釋均可以概括為沖擊—傳導(dǎo)學(xué)說，即經(jīng)濟(jì)的波動性是對一系列獨(dú)立沖擊的反應(yīng)，每一次沖擊都通過由經(jīng)濟(jì)基本結(jié)構(gòu)決定的渠道進(jìn)行傳導(dǎo)。

(一)地方政府行為對住房價格的沖擊

薩克斯和拉雷恩(1997)[10]將沖擊因素分為了三種類型，即供給沖擊，投入品價格或者生產(chǎn)效率變化導(dǎo)致供給量或供給結(jié)構(gòu)出現(xiàn)相應(yīng)變化，進(jìn)而引發(fā)住房價格的初始波動；需求沖擊，宏觀經(jīng)濟(jì)波動、人口增長、資本市場間的資金流動等引發(fā)住房需求增加，進(jìn)而引發(fā)住房價格的初始波動；政策沖擊，主要包括貨幣政策、財政政策等宏觀調(diào)控手段、法律變化以及轉(zhuǎn)軌過程中的制度變遷等因素導(dǎo)致住房供求變化，進(jìn)而引發(fā)住房價格的初始波動。相比于前兩種沖擊因素而言，政策沖擊屬于間接性的沖擊因素。中國地方政府為通過住房市場直接或間接的籌集資金，采取了豐富的手段來維持住房市場的繁榮期，并因其影響了市場供求而產(chǎn)生了對住房價格波動的初始沖擊。地方政府影響住房價格的行為大致可以分為三種類型：控制土地供給數(shù)量和價格、控制替代品數(shù)量和擴(kuò)大住房需求。

1.控制土地供給數(shù)量和價格

基本的供求定律顯示，在其他條件不變的前提下，某種商品的供給量越大，價格越便宜，反之則價格越高。隨著中國住房市場改革的不斷深入，地方政府很難直接干預(yù)住房供給量，然而作為住房最重要的投入品——土地可以說是壟斷在地方政府手中的。在壟斷的土地市場，為使土地交易價格盡可能的高，地方政府提供的土地數(shù)量總是比市場需求少得多，給市場營造一種物以稀為貴的氛圍，同時配合土地招拍掛的經(jīng)營方式，最終實(shí)現(xiàn)以地生財?shù)哪康摹?/p>

以北京市為例，2008年北京住宅類地塊交易量為66宗，土地面積是617萬平方米。2008年在金融危機(jī)的影響下，房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了量價齊跌的現(xiàn)象。2009年在政府減輕契稅、銀行降低貸款利率等一系列刺激措施下，北京房價又開始了新一輪的上漲。此時政府本應(yīng)該隨著需求的旺盛而增加供給，但從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，2009年北京住宅類地塊交易量是75宗，比2008年增加了9件，但成交面積卻比2008年減少了30萬平方米。

地方政府為了使其在土地出讓中的利益最大化，一方面限制供給數(shù)量，造成開發(fā)商頻頻出高價競拍土地，出現(xiàn)了許多“天價地”；另一方面，地方政府寧愿不出售，也不愿以低于其心理價格而賤賣。2011年，廣州土地交易市場不太景氣，地塊流拍、延期的情況經(jīng)常出現(xiàn)，全年土地出讓金約為302.6億元，同比減少16%。在正常的市場經(jīng)濟(jì)中，當(dāng)房地產(chǎn)市場不十分樂觀時，開發(fā)商的資金鏈會較為緊張，土地的需求減少，地價也隨之下降。但地方政府在利益的誘使下，不愿意降低拍賣底價，使得很多地塊交易流標(biāo)。地價的居高不下增加了開發(fā)商的開發(fā)費(fèi)用，也提高了房價的成本，在一定程度上推高了住房價格。

2.控制替代品數(shù)量

保障性住房與商品性住房是一對替代商品。保障性住房是指政府為解決中低收入家庭的住房困難，而提供的將價格或租金控制在一定范圍、住房標(biāo)準(zhǔn)也有所限定的房屋，通常包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和政策性租賃住房。在這些中低收入人群中有很大一部分“邊際”購房者，即傾向于選擇保障性住房，但在金融工具的支持下也可以承受低總價的商品性住房。邊際購房者的多少決定了保障性住房與商品性住房替代程度的大小。邊際購房者越多，同樣數(shù)量的保障性住房建設(shè)導(dǎo)致商品性住房需求縮減的就越多，反之則越少。

保障性住房中，經(jīng)濟(jì)適用房與商品性住房的替代性最為明顯。尤其是在北京、上海等一線城市，價位不高、戶型適宜的普通商品房與經(jīng)濟(jì)適用房的消費(fèi)者基本上是同一群體，邊際購房者比例巨大。經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，必然影響普通商品房市場的購房需求。廉租房和公共租賃房與商品房的替代性則主要體現(xiàn)為房屋租賃需求的替代性，但也會通過市場傳導(dǎo)最終體現(xiàn)到商品房購房需求上。面向新就業(yè)人員、流動人口、低保家庭等出租的廉租房與公共租賃房，會分流商品房租賃市場的部分需求。租賃市場需求減少導(dǎo)致房租上漲速度減緩，會在某種程度上降低商品房投資的熱情，降低商品房購房需求。

為減輕替代品對商品房市場的沖擊，地方政府一直消極應(yīng)對保障性住房建設(shè)。2011年開始，中央政府有關(guān)政策提出要加大保障房建設(shè)力度，并下發(fā)明確指標(biāo)，與地方政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，若不達(dá)標(biāo)可能被行政問責(zé)。在這種壓力下，保障房建設(shè)率較低的情況有所緩解。然而保障房開工率雖然有所提高，竣工情況卻仍不樂觀。從開工到完成，保障房建設(shè)的各個環(huán)節(jié)都需要大量資金，地方政府籌集開工資金已經(jīng)困難重重，后期建設(shè)所需的更大規(guī)模的資金地方政府常常無力提供，因此很多保障房建設(shè)進(jìn)展緩慢。更嚴(yán)重的是，保障房不僅沒有“量”，“質(zhì)”也令人擔(dān)憂，近幾年保障房質(zhì)量不佳的問題屢遭曝光，開發(fā)商壓縮建設(shè)成本、偷工減料，保障房墻體裂縫、屋頂漏水等情況層出不窮。

通常認(rèn)為保障房是保增長、保民生的最佳結(jié)合點(diǎn)，但由于以上原因，其并沒有對改善中低收入階層住房條件起到多大作用。供給不足再加上分配不公，那些真正需要幫助的家庭并沒有享受到實(shí)惠。經(jīng)濟(jì)適用房對中低檔次商品房的需求沒有起到分流效果；廉租房、公租房的申請條件苛刻、審查繁瑣、質(zhì)量堪憂，使人們望而卻步，也沒有使租房市場降溫，也就無從體現(xiàn)其抑制投機(jī)的作用。地方政府為完成保障房建設(shè)任務(wù)，土地供應(yīng)要優(yōu)先保證保障房用地，勢必進(jìn)一步擠占商品房的土地供給，進(jìn)一步導(dǎo)致土地稀缺，助推住房價格上漲。

3.擴(kuò)大住房需求

與限制供給類似，擴(kuò)大需求也是推高商品價格的重要手段。地方政府在助推住房價格上漲的過程中，同樣運(yùn)用了豐富的手段來促進(jìn)住房需求擴(kuò)張。

其一是增加城市人口。與保障房建設(shè)的半推半就不同，對中央政府提出的加快城市化進(jìn)程的規(guī)劃目標(biāo)，地方政府則積極響應(yīng)。城市是文明的標(biāo)志，是政治活動、社會生活、經(jīng)濟(jì)交往的中心。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量不斷擴(kuò)大，城市化進(jìn)程也在不斷邁進(jìn)。然而城市之所以成為城市，最主要的推動力在于城市內(nèi)部積聚的資源間極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，使其在城市中可以獲得以前無法獲得的收益。中國的地方政府在推進(jìn)城市化的過程中，往往無視經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)來整合資源，甚至通過行政區(qū)劃變更的方式簡單粗暴地將農(nóng)村變?yōu)槌鞘小Ｓ纱顺鞘谢^程往往超越當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，難以形成城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的良性循環(huán)。從住房市場的角度來看，這樣的城市化方式可以起到兩個作用：增加土地供給和擴(kuò)大住房需求。增加的土地供給仍然控制在地方政府手中，而擴(kuò)大的住房需求則實(shí)實(shí)在在地起到了推動住房價格上漲的作用。

其二是擠壓住房剛性需求。對于擁有一套住房且無力購買第二套住房的家庭來說，更換住房的愿望往往因為成本太高而被長期擱置。此類需求對住房價格本無影響，而地方政府的強(qiáng)制性拆遷則可以將其轉(zhuǎn)換為既有支付意愿、又有支付能力的有效需求。其中舊城區(qū)改造是地方政府最熱衷的一項活動，不但可以將被老舊住宅占據(jù)的中心城區(qū)改造為商業(yè)區(qū)，而且可以通過擴(kuò)大住房剛性需求促進(jìn)住房市場繁榮。在目前住房市場受到中央政府政策嚴(yán)厲調(diào)控的背景下，舊城改造更凸顯出其無法替代的作用。例如上海市2012年的舊城改造會議稱，2013年上海舊改總面積將達(dá)到1200萬平方米，比2012年增加200萬平方米。然而舊城改造釋放的需求并不屬于增量需求，而是已經(jīng)在市場中實(shí)現(xiàn)一次的需求被再一次釋放，屬于存量需求。通過將需求在空間上重新分配有利于規(guī)劃更合理的城市格局，但對整體住房市場的持續(xù)發(fā)展并不能起到特別突出的作用。

(二)地方政府行為沖擊的傳導(dǎo)過程

不同學(xué)派對經(jīng)濟(jì)波動的傳導(dǎo)機(jī)制有不同的看法，將其應(yīng)用到住房市場中，可以歸納為兩個重要的傳導(dǎo)機(jī)制，在它們的作用下，住房價格的初始波動幅度被放大，衰減時間也被延長。其中一個類似于凱恩斯主義強(qiáng)調(diào)的名義變量調(diào)整剛性或粘性，稱為“供給調(diào)整粘性”；另一個是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的不完全信息和預(yù)期的綜合作用，稱為“適應(yīng)性預(yù)期”。

1.供給調(diào)整粘性

供給無法對價格變化做出快速反應(yīng)的結(jié)果是短期供給彈性很小而長期供給彈性很大。產(chǎn)生的周期性反應(yīng)可描述如下：供給量短期內(nèi)跟不上價格調(diào)整速度，價格能達(dá)到的波峰比以前更高；在價格接近波峰時，有很多潛在供給尚未投入市場；價格開始下降時，供給量仍然在大量增加，導(dǎo)致價格觸到的波谷也比以前更低。在一些需要大量固定資產(chǎn)投資、生產(chǎn)周期長的產(chǎn)業(yè)中，由于供給調(diào)整粘性導(dǎo)致價格波動幅度被放大的現(xiàn)象十分常見。住房市場即是如此：如果外部沖擊導(dǎo)致住房價格產(chǎn)生一個向上的初始波動，在供給量可以迅速調(diào)整的條件下，初始波動會很快衰減直至消失；然而住房的供給量并不能短期內(nèi)迅速調(diào)整，因此住房價格的向上波動將持續(xù)時間更長，且波動幅度更大；住房價格持續(xù)上漲吸引大量追逐利潤的開發(fā)商進(jìn)入市場，長期來看住房供給會增加到遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出住房需求的水平，并最終導(dǎo)致住房價格出現(xiàn)快速下降。

2.適應(yīng)性預(yù)期

所謂適應(yīng)性預(yù)期是指經(jīng)濟(jì)主體根據(jù)價格的歷史狀況判斷其未來走勢，是無法獲得完全信息(可能是因為客觀條件限制，也可能是因為主觀能力限制)情況下的一種次優(yōu)選擇。大致可以分為三種情況：一是基于自身歷史信息的預(yù)期。住房價格上漲過程中，很多決策者會形成對未來市場走勢的樂觀預(yù)期。尤其是曾經(jīng)獲得過成功的決策者總是相信自己能夠復(fù)制以前的成功，甚至在住房價格上漲速度出現(xiàn)放緩趨勢的情況下，他們也相信自己比其他人更聰明，仍然會因其他人的無知而獲利。二是基于他人歷史信息的預(yù)期。如果個人在進(jìn)行投資或者消費(fèi)決策時只具有有限信息，他往往需要對其他決策人的行為進(jìn)行觀察，從中提取有用信息來完善自己的信息結(jié)構(gòu)。此時他傾向于忽略有價值的私人信息并采取模仿策略。如果這種現(xiàn)象是普遍的，則市場中大量決策人會采取相同的投資策略或者對于特定資產(chǎn)產(chǎn)生相同的偏好，即出現(xiàn)了所謂的羊群行為。三是基于其他城市住房價格變動的歷史信息。很多投資者在判斷住房價格走勢時，除了分析影響住房價格的基本因素外，還經(jīng)常會參考周邊城市尤其是區(qū)域中心城市的住房市場情況。上述三種適應(yīng)性預(yù)期形成機(jī)理中，前兩種會加速住房價格泡沫在時間上的擴(kuò)散和崩潰，即上漲時推動住房價格以更快的速度上漲，而下跌時又推動住房價格以更快的速度下跌；第三種則會導(dǎo)致住房價格泡沫在空間上的蔓延。無論哪種情況，都將導(dǎo)致住房價格波動幅度放大、衰減時間延長。

地方政府控制供給量、控制替代品數(shù)量和擠壓需求等行為作為外部沖擊力量將使住房價格向上波動，而經(jīng)過市場傳導(dǎo)機(jī)制的作用，最終的波動結(jié)果將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出初始波動。更嚴(yán)重的是，地方政府行為還惡化了市場傳導(dǎo)機(jī)制對波動的放大效果。首先，地方政府控制土地供給量的行為延長了供給調(diào)整相對于價格變化的滯后期；其次，若住房市場已處于繁榮期，決策主體帶有普遍的樂觀情緒，地方政府推高住房價格的行為無疑強(qiáng)化了基于歷史信息的適應(yīng)性預(yù)期。可見，中國地方政府不僅通過影響供需放大了住房價格波動，甚至惡化了住房市場對初始波動的傳導(dǎo)機(jī)制。對于住房市場發(fā)展的穩(wěn)定性而言，后者更具有根本性的破壞作用。其他影響供需的因素變化對住房價格產(chǎn)生沖擊后，經(jīng)過市場的傳導(dǎo)也極易出現(xiàn)暴漲暴跌的局面。這對住房市場乃至整個宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是一個危險的不穩(wěn)定因素。

二、地方政府?dāng)_動房價行為的制度性根源

政府行為研究中的掠奪之手理論認(rèn)為，政府只是一個虛置的概念，真正發(fā)揮作用的是組成政府的官員，而官員的目的是追求個人利益的最大化。遵循掠奪之手的假設(shè)，要分析政府行為產(chǎn)生的原因，就必須從微觀出發(fā)，分析官員個人行為產(chǎn)生的原因，在此基礎(chǔ)上去理解在大量個人行為作用下產(chǎn)生的群體結(jié)果。由此，分析的視角即轉(zhuǎn)向了個人追求利益最大化的約束條件，對于政府官員來講則更多地體現(xiàn)為制度約束。地方政府?dāng)_動房價行為的根源在于：一是政治集權(quán)和現(xiàn)行考核機(jī)制下地方政府官員高度重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是地方政府官員受凱恩斯主義影響至深，把擴(kuò)大公共開支作為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的重要手段、甚至是唯一手段；三是公共開支以財政收入為主要來源，自從1994年實(shí)行分稅制改革之后，地方政府?dāng)U大財政支出的手段嚴(yán)重依賴于土地財政；四是為擴(kuò)大土地財政來源，無非抬高地價和控制數(shù)量兩個手段。而這四點(diǎn)可以從政績考核體系引起的晉升壓力和財政分權(quán)引起的財政壓力兩方面予以概括。

(一)政績考核體系引起的晉升壓力

地方官員為獲得晉升而追求政績的行為是在中國當(dāng)前政績考核制度框架下產(chǎn)生的。2011年6月8日，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(簡稱《規(guī)劃》)正式公布。《規(guī)劃》是中國第一個全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃，重新勾勒了全國的國土空間版圖，按照開發(fā)方式的不同，國土空間劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)四類主體功能區(qū)?！兑?guī)劃》確定了“9+1”政策體系。這個“1”就是官員績效評價考核辦法?！兑?guī)劃》中明確指出，要嚴(yán)格按照各有側(cè)重的績效考核標(biāo)準(zhǔn)來評價地方的領(lǐng)導(dǎo)干部，并且以此作為官員任用、選拔、獎懲的重要依據(jù)。原來的官員政績考核中，考核者在確定標(biāo)準(zhǔn)時往往選擇那些便于觀察、容易測量的指標(biāo)，而最易量化、最易進(jìn)行比較的就是GDP、財政收入等經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)。《規(guī)劃》提出的新考核標(biāo)準(zhǔn)對不同的功能區(qū)提出了有所區(qū)別的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不再采用單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來評價官員的政績，有助于改變以前片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長、資源消耗巨大、環(huán)境污染嚴(yán)重的局面。

但那些不重點(diǎn)考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的地方官員并沒有那么輕松，想要達(dá)到中央的考核標(biāo)準(zhǔn)困難重重。一方面要積極響應(yīng)國家政策，控制資源開發(fā)，保護(hù)環(huán)境；另一方面又要改善當(dāng)?shù)氐纳钏?，提供良好的公共服?wù)，對于一些地方政府壓力確實(shí)很大。尤其在當(dāng)前的財政體制下，地方政府的財權(quán)與事權(quán)極不匹配，地方政府依靠本級財政收入和上級的轉(zhuǎn)移支付根本無法滿足其財政支出。而重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的政府官員仍然側(cè)重考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，優(yōu)化開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)的政府官員要彰顯政績。在中國大多數(shù)政府官員來看，為獲取職務(wù)晉升的優(yōu)勢，積極擴(kuò)大財政收入，進(jìn)而具有足夠的財力來保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是最重要的手段。新考核標(biāo)準(zhǔn)并沒有改變地方政府追求其財政收入最大化的激勵。

(二)財政分權(quán)引起的財政壓力

新中國成立以來，財政體制經(jīng)歷了數(shù)次變革，其演變歷程大致可概括為：中央集權(quán)型的“統(tǒng)一征收統(tǒng)一支付”—行政分權(quán)型的“中央定額，地方包干”—財政分權(quán)型的“分稅制”。在這個過程中，中央與地方的財政關(guān)系和收支格局都發(fā)生了較大變化，地方政府逐漸成為較為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，這對地方財政產(chǎn)生了深刻影響。

中央實(shí)行分稅制，將稅基較為穩(wěn)定的稅種歸入國家，削減了地方的財政收入，但又把大量事權(quán)下放給了地方。從收入方面觀察，地方財政收入占總財政收入的比重在1978年是84.5%，以后逐年下降，到1994年時降到了44.3%，此后基本控制在40%~50%之間；而在支出上，財政總支出中地方所占的比重在分稅制改革前后一直是在60%~70%之間，從2000年開始逐漸上升，于是這形成了地方30%左右的財政缺口。盡管分稅制劃分的是中央和省級政府之間的財政收支責(zé)任，但是它對省級以下的地方財政一樣產(chǎn)生了深刻影響。現(xiàn)在省級以下地方政府在安排財政政策時，仍然要按照上級的指示來辦，上級政府完全有權(quán)力劃分其與下級政府間的財力分配，于是就出現(xiàn)了財權(quán)不斷上收、事權(quán)不斷下放的現(xiàn)象。

地方的主體稅種企業(yè)所得稅和增值稅是中央和地方共同分享的，并且地方分享的比例較小，地方想要通過招商引資，增加企業(yè)所得稅和增值稅來擴(kuò)大財政收入是非常困難的。而土地出讓金以及與土地和房地產(chǎn)業(yè)有關(guān)的稅種卻大部分屬于地方獨(dú)有。因此就不難理解在現(xiàn)行的財稅體制下，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，必然會選擇經(jīng)營土地、拉動房地產(chǎn)和建筑行業(yè)的繁榮來緩解其財政壓力。

三、結(jié)論與對策建議

如果說現(xiàn)行的財稅體制是地方政府依賴土地來彌補(bǔ)財政收入不足的客觀因素，那么政治體制，也就是現(xiàn)行的政府官員政績考核制度，不僅是一種客觀的原因，更加是地方官員追求財政收入最大化這種行為內(nèi)在的、主觀的動力之源。分稅制以后中央政府的財政收入明顯增加，地方政府的財政收入比例卻越來越低，而大量事權(quán)又使地方的財政支出越來越多，財政缺口不斷擴(kuò)大，形成了地方政府財權(quán)與事權(quán)極不對稱的現(xiàn)象。以外，現(xiàn)行的地方官員考核體系雖然融入了環(huán)境保護(hù)、生態(tài)發(fā)展、公共服務(wù)、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等指標(biāo)，從多方面來評價地方政府官員的成績，但生態(tài)與環(huán)境的保護(hù)限制了資源的開發(fā)、工業(yè)的發(fā)展，阻礙了財政上的增長，而公共服務(wù)、科技創(chuàng)新這些都需要財政的支持，所以新的績效考核體系并沒有改變地方政府官員追求財政收入最大化的激勵。財政壓力使地方政府探索一切可行的方法來擴(kuò)大財政收入，而現(xiàn)在的土地管理制度為解決財政問題提供了方便通道，土地出讓和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為地方政府帶來了可觀收益，于是誘發(fā)了地方政府以地生財?shù)亩桃曅袨?，最終助推了房價的上漲。因此要穩(wěn)定房價、減少地方政府對土地財政的依賴，必須解決地方政府的財政壓力問題。一方面，要完善現(xiàn)行的財政體制，開征保有環(huán)節(jié)的物業(yè)稅穩(wěn)定地方財政；另一方面，要改變官員晉升激勵機(jī)制，設(shè)計一個更加科學(xué)合理的地方官員績效評價體系，使考核更客觀全面。

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Inference of Local Governments in the Fluctuation of

Housing Prices and Its Institutional Causes

HONG Tao, LI Wei-na

(School of Economics and Management, Harbin Institute Technology, Harbin 150001, China)

Key words： local governments; fluctuation of housing prices; political centralization; fiscal decentralization; impulse-propagation method

[責(zé)任編輯：王春]