城市權(quán)利:解釋及分類

姚尚建

(華東政法大學(xué)政府理論研究所,上海201620)

城市權(quán)利:解釋及分類

姚尚建

(華東政法大學(xué)政府理論研究所,上海201620)

從人權(quán)出發(fā),強(qiáng)調(diào)城市權(quán)利就是強(qiáng)調(diào)城市中人的權(quán)利。應(yīng)該明確的是,城市權(quán)利的形成既有歷史的縱向演變過程,也有橫向的分布格局;既有宏觀的政治學(xué)背景,也有微觀的經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的內(nèi)容。從總體上看,權(quán)利與自由、正義密切相連;從表現(xiàn)上看,城市權(quán)利表現(xiàn)為政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利和社會(huì)權(quán)利等諸多內(nèi)容;從邏輯上看,城市權(quán)利表現(xiàn)為自然權(quán)利之上的公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過程。在中國城市化進(jìn)程中,資本與政治的聯(lián)合作用形成了一定的權(quán)利差距,如果任由這樣的差距擴(kuò)大,中國城市化進(jìn)程就難以為繼,因此中國城市政治過程在一定程度上就是實(shí)現(xiàn)權(quán)利平衡的過程。

城市權(quán)利;城市發(fā)展;權(quán)利平衡

一般認(rèn)為,城市發(fā)展存在著兩個(gè)不同的路徑:國家路徑與市場(chǎng)路徑。但是城市始終是人類公共生活的新的場(chǎng)所,在這樣的視角下,國家視角與市場(chǎng)視角的不足之處均在于忽視了城市中人的意義,而權(quán)利作為審視城市發(fā)展的基本維度,賦予了城市以人性的關(guān)懷。英國學(xué)者沃克曾經(jīng)感嘆道:“權(quán)利(right)——這是一個(gè)受到相當(dāng)不友好對(duì)待和被使用過度的詞?！盵1]我們必須看到的是,權(quán)利固然有濫用的可能,但是在后發(fā)國家城市化的進(jìn)程中,權(quán)利的變遷并不是一個(gè)可以忽視的概念。城市權(quán)利的形成既有歷史的縱向演變過程,也有橫向的分布格局;既有宏觀的政治學(xué)背景,也有微觀的經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的內(nèi)容。

一、城市權(quán)利的規(guī)范解釋

城市權(quán)利是什么?如果我們無法解決這一問題,那么就可能陷入戴維·哈維對(duì)于這一命題的質(zhì)疑:“宣稱城市權(quán)利實(shí)際上就是宣稱對(duì)一重不復(fù)存在的東西的權(quán)利(如果這個(gè)東西真正存在過的話)。進(jìn)一步講,城市權(quán)利只是一個(gè)空空如也的符號(hào),取決于誰給它填充上意義?！盵2]前言權(quán)利概念的誕生本無學(xué)科的壁壘,但是在今天的學(xué)術(shù)劃分中,權(quán)利這個(gè)詞多出現(xiàn)在法學(xué)著作或法律條文之中。盡管這些討論有著內(nèi)在的一致性,但是在不同的學(xué)科體系中仍然有話語轉(zhuǎn)換的必要性。

首先,權(quán)利的來源及其分類。西方對(duì)于權(quán)利起源的討論仍然存在爭(zhēng)論,比較典型的表達(dá)方式是,權(quán)利是天賦的人權(quán)還是商品經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。蒲魯東在比較了安全、自由、平等與財(cái)產(chǎn)權(quán)之后,指出所有權(quán)與其他三種權(quán)利并不在同一邏輯層次。值得注意的是,蒲魯東首先論述了自由的價(jià)值:“自由是不可侵犯的,我既不能出賣又不能出讓我的自由;—切旨在出讓或停止行使自由權(quán)的契約或條款是無效的;當(dāng)奴隸一旦踏上自由的國土,他就立刻成為自由人。當(dāng)社會(huì)逮捕一個(gè)壞人并剝奪他的自由時(shí),這是正當(dāng)防衛(wèi)的問題;凡是以犯罪的行為破壞社會(huì)契約的人都是公敵;在侵犯別人的自由時(shí),他迫使被害人剝奪他的自由。自由是人的地位的首要條件:如果沒有自由,我們?cè)趺茨軌蛲瓿扇说男袨槟?”[3]在自由之后,他繼續(xù)論證了平等與安全的重要性,因?yàn)槠降?、安全同樣不可以交易?/p>

龐德梳理了學(xué)術(shù)界對(duì)于權(quán)利的六種基本分類:第一,它指利益,就像關(guān)于自然權(quán)利的很多討論里所使用的那樣。第二,權(quán)利這個(gè)詞被用來指法律上得到承認(rèn)和被劃定界限的利益,加上用來保障它的法律工具,這可以稱為廣義的法律權(quán)利。第三,權(quán)利這個(gè)詞被用來指一種通過政治組織社會(huì)的強(qiáng)力,來強(qiáng)制另一個(gè)人或所有其他人去從事某一行為或不從事某一行為的能力,這可以稱為狹義的法律權(quán)利。第四,權(quán)利這個(gè)詞被用來指一種設(shè)立、改變或剝奪各種狹義法律權(quán)利從而設(shè)立或改變各種義務(wù)的能力,可以稱之為法律權(quán)力。第五,權(quán)利這個(gè)詞被用來指某些可以說是法律上不過問的情況,也就是某些對(duì)自然能力在法律上不加限制的情況。可以有一種對(duì)整個(gè)活動(dòng)領(lǐng)域不加過問的一般情況,即自由權(quán)。第六,權(quán)利還被用在純倫理意義上來指什么是正義的。在歐洲大陸的各種語言中,“權(quán)利”的這個(gè)詞,另外還有法律的意義[4]。

龐德的理論影響了中國法理學(xué),也給我們對(duì)于城市政治的討論以切入點(diǎn)。在龐德的分類中,從具體的所有權(quán)出發(fā)的權(quán)利到抽象的政治權(quán)利的過渡,論證了利益、權(quán)力構(gòu)成權(quán)利的基本內(nèi)容。從政治學(xué)的角度看,在利益與權(quán)力的背后,權(quán)利的核心在于對(duì)正義與自由的捍衛(wèi)。需要討論的是,政治體系的發(fā)展到底應(yīng)該圍繞權(quán)力本位還是權(quán)利本位進(jìn)行?而這一回答又建立在以下的追問上:權(quán)利來源于社會(huì)生活,還是來自法定?“權(quán)利的源泉問題與權(quán)利本位觀念直接相關(guān),因?yàn)槿绻姓J(rèn)權(quán)利來源于社會(huì)生活,那么,尊重權(quán)利就會(huì)是自然的;如果認(rèn)為權(quán)利來源于法定,那么尊重權(quán)利就會(huì)是人為的?！盵5]

其次,權(quán)利由國家加以保障。在現(xiàn)代國家興起之后,國家是否有存在的必要逐步淡出政治學(xué)的視野,政治學(xué)研究的視角開始轉(zhuǎn)向如何建設(shè)一個(gè)更好的國家。1789年法國《人權(quán)宣言》強(qiáng)調(diào):“在權(quán)利方面,人生來是而且始終是自由平等的。因此,公民的榮譽(yù)只能建立在公共事業(yè)的基礎(chǔ)上。一切政治結(jié)合的目的都在于保護(hù)人的天賦的和不可侵犯的權(quán)利;這些權(quán)利是:自由、財(cái)產(chǎn)、安全以及反抗壓迫。”[6]因此,國家是由人組成的,國家的發(fā)展與人的尊嚴(yán)實(shí)現(xiàn)并無沖突;從國家出發(fā),國家擁有了維護(hù)公民權(quán)利的道德和義務(wù)。

無疑在政治學(xué)說史上,國家與公民權(quán)的關(guān)系是一個(gè)被反復(fù)討論的命題。為什么成立國家?契約論以來的國家學(xué)說大多指向了公共利益。斯賓諾莎則強(qiáng)調(diào),建立在契約之上的國家有保護(hù)人民權(quán)利的責(zé)任,而服從國家管理的人民與奴隸并不相同,服從國家是人民成為公民的必然環(huán)節(jié):“遵從命令而行動(dòng)在某種意義之下確是喪失了自由,但是并不因此就使人變成一個(gè)奴隸。這全看行動(dòng)的目的是什么。如果行動(dòng)的目的是為國家的利益,則其本人是一個(gè)奴隸,于自己沒有好處。但在一個(gè)國家或一個(gè)王國之中,最高的原則是全民的利益,不是統(tǒng)治者的利益,而服從最高統(tǒng)治之權(quán)并不使人變?yōu)榕`于其無益,而是使他成為一個(gè)公民?！盵7]218

政治學(xué)常識(shí)告訴我們,國家已經(jīng)成為最大的政治組織,人民雖然在法理上擁有國家的全部主權(quán),但是沒有任何一個(gè)人的私權(quán)能夠與國家強(qiáng)權(quán)相抗衡。國家來源于社會(huì),并最終成為社會(huì)的異化力量,這種異化從積極的意義上看就是唯有國家才是公民權(quán)利的重要保護(hù)者,借助于傳統(tǒng)清官式的個(gè)人品質(zhì)與家族式的同態(tài)復(fù)仇都是消極意義上的、狹隘的權(quán)利維護(hù)方法,無益于現(xiàn)代國家制度的確立。但是國家是否可能損害公民的權(quán)利,自由主義者的答案是確定的;因?yàn)閲壹仁枪駲?quán)利的保護(hù)者,也可能由于過于強(qiáng)大而失去控制,國家悖論與權(quán)利之間的張力此消彼長,難以化解。政治過程,無論是國家政治過程還是地方政治過程,都在國家與私人權(quán)利之間艱難前行。

再次,人民擁有自身的最終保障權(quán)利。人民主權(quán)學(xué)說賦予了人民對(duì)于國家的最終控制權(quán),但是國家一旦產(chǎn)生,就有了自主性,抽象的人民如何實(shí)現(xiàn)對(duì)國家的控制便成為一個(gè)政治學(xué)難題;我們必須承認(rèn),代議制危機(jī)也就是在這一點(diǎn)上擊潰了社會(huì)契約論的制度想象。

美國法學(xué)家尼爾·K.考默薩在《法律的限度》中揭示了一個(gè)典型的案例——“新區(qū)流動(dòng)人口案”。在這一案件中,原告是紐約州阿爾巴尼附近地區(qū)的七位居民,他們對(duì)居住地的一個(gè)大型水泥廠提出訴訟,稱工廠排放出來的污垢、機(jī)器轟鳴侵犯了他們的私人財(cái)產(chǎn)權(quán),希望法院通過傳統(tǒng)的損害侵權(quán)賠償辦法維護(hù)他們自身的權(quán)利。但是法院從工廠產(chǎn)生的價(jià)值與成本(包括權(quán)利損害)的平衡角度出發(fā),既要求被告進(jìn)行賠償,又同時(shí)駁回了原告的請(qǐng)求[8]?？寄_在這一案例中發(fā)現(xiàn),諸如目標(biāo)、價(jià)值、思想意識(shí)以及法律和權(quán)利等概念之間的聯(lián)系,在很大程度上取決于制度選擇。但是政治學(xué)關(guān)心的是,誰有權(quán)去選擇并決定這種平衡的比例?法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家波斯納就明確指出,當(dāng)收益與成本之間的平衡可以通過市場(chǎng)交易來完成的時(shí)候,法院不能也不應(yīng)該去做這種平衡[9]。

上述案例僅僅是一個(gè)企業(yè)與部分公民的權(quán)利沖突,難以想象當(dāng)更大的政治組織與公民發(fā)生沖突之后,個(gè)體的公民如何獲得制度救濟(jì)——因?yàn)樽鳛榻K極裁判的司法體系也開始關(guān)注“利益平衡”;同樣,即使上述案例是建立在市場(chǎng)的交換之上——這也許是一個(gè)比較可行的方法——那么市場(chǎng)是否能夠保持更大的公平性,也值得懷疑,因?yàn)榉傻膱?zhí)行者祭出的“利益平衡”的旗幟,同樣可以為市場(chǎng)所用。

在斯賓諾莎看來,所謂“自由”,就是人們必須有能力決定自己的行為:“凡是僅僅由自身本性的必然性而存在,其行為僅僅由它自身決定的東西,就叫做自由。反之,凡一物的存在及其行為均按一定的方式為他物所決定,便叫做必然或受制?！盵10]在斯賓諾莎自然屬性的討論中,我們還無法推出他是否會(huì)討論這種“利益平衡”,但是從他另外的一段話中,我們大概可以得出結(jié)論:“政府最終的目的不是用恐怖來統(tǒng)治或約束,也不是強(qiáng)制使人服從,恰恰相反,而是使人免于恐懼,這樣他的生活才能極有保障……政治的目的絕不是把人從有理性的動(dòng)物變成畜生或傀儡,而是使人有保障地發(fā)展他們的心身,沒有拘束地運(yùn)用他們的理智……政治的真正目的是自由?！盵7]272夏勇也同樣指出,一個(gè)現(xiàn)實(shí)的人要充分享有權(quán)利,就必須具備以下條件:有某種特定的利益,能夠通過現(xiàn)實(shí)途徑提出自己的要求,具備提出這種要求的資格,這種利益和要求得到某種現(xiàn)實(shí)權(quán)威的支持,以及他自己要有起碼的人身自由和選擇自由[11]。

二、城市權(quán)利的一般分類

自由成為權(quán)利的起點(diǎn),符合政治學(xué)的一般邏輯,也吻合世界城市發(fā)展的基本歷史。在中國的城市歷史中,自由并不是“城”的必需品,但是城市確是“市”的發(fā)源地。軍鎮(zhèn)到城市的過程的背后意味著人口的涌入,也意味著人口在身份轉(zhuǎn)換后的新型生活的開始,意味著新的權(quán)利的邏輯展開。

首先,城市政治權(quán)利。在城市政治史中,希臘城邦首先賦予了城市公民以平等的權(quán)利。因此,城市政治作為民主政治的重要來源成為政治學(xué)的共識(shí):“現(xiàn)代政治是城市政治而不是鄉(xiāng)村政治?，F(xiàn)代民主政治的最初實(shí)踐發(fā)生于自治城市,而后作為政治權(quán)力中樞的現(xiàn)代化城市一直是現(xiàn)代民主政治的重鎮(zhèn)?！盵12]但是與西方不同,東方的中國并不存在古典城邦的歷史,清末民初自治城市的發(fā)展也可謂曇花一現(xiàn),這在很大程度上決定了中國的城市政治并不具備天然的民主因素。中國長期以來是一個(gè)農(nóng)業(yè)帝國,在新中國成立之后,城市政治權(quán)利是通過與農(nóng)村政治權(quán)利相比較而產(chǎn)生的。

在1949年以后中國城市的發(fā)展過程中,城市與農(nóng)村享有不同的政治地位。1953年我國第一部選舉法規(guī)定,城鄉(xiāng)按8∶1的比例選舉人大代表; 1995年修改的選舉法把城鄉(xiāng)選舉人大代表的比例變更為4∶1;一直到2010年3月14日,十一屆全國人大三次會(huì)議對(duì)選舉法進(jìn)行第五次修改,才決定城鄉(xiāng)按1∶1的比例選舉人大代表,即城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,實(shí)行“同票同權(quán)”。

鄧小平同志在1953年關(guān)于選舉法草案的說明中指出了這種選舉不平等的現(xiàn)實(shí)原因:“這些在選舉上不同比例的規(guī)定,就某種方面來說,是不完全平等的,但是只有這樣規(guī)定,才能真實(shí)地反映我國的現(xiàn)實(shí)生活,才能使全國各民族各階層在各級(jí)人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇怼?“隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展,我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度”,“過渡到更為平等和完全平等的選舉”[13]。但長期以來,我國選舉制度的不平等一直為理論界詬病。韓大元分析道,建國初期選舉權(quán)不平等的基本背景是, 1953年我國居住在城市和農(nóng)村的居民人數(shù)比例為13∶87,人口構(gòu)成的工農(nóng)比例相差非常懸殊,如果按照相同比例分配代表名額,農(nóng)民代表所占的比例就會(huì)極大地超過工人代表的比例。這種特殊國情決定了只有規(guī)定城市和鄉(xiāng)村代表分別代表不同的人口比例,才能保證工人階級(jí)在各級(jí)人大代表中占相對(duì)多數(shù)[14]。因此不難看出,由于工人階級(jí)多居住在城市,保障了工人階級(jí)的政治地位其實(shí)也在法律上確認(rèn)了中國城市的特殊地位。中國的選舉制并不完全是建立在個(gè)體公民權(quán)的基礎(chǔ)上,而是建立在特定階級(jí)及其階級(jí)力量集中的城市政治地位之上。

除了工人階級(jí)優(yōu)先視角,在中國的城市政治學(xué)中,還無法忽視戶籍制度對(duì)城市政治權(quán)利的確認(rèn)。1951年,公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》,將我國居民分為住家戶、工商戶、公寓戶、船舶戶、寺廟戶和外僑戶等六類,但是這部規(guī)章尚未把居民嚴(yán)格分割為城鄉(xiāng)兩種類型,更由于1954年憲法規(guī)定了遷徙和居住的自由,因此,城鄉(xiāng)分割體制尚未形成。但是到了1958年1月,全國人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國戶口登記條例》,對(duì)人口自由流動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的控制,法律規(guī)定:“公民遷出本戶口管轄區(qū),由本人或者戶主在遷出前向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)遷出登記,領(lǐng)取遷移證件,注銷戶口。公民由農(nóng)村遷往城市,必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明,學(xué)校的錄取證明,或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明,向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。公民遷往邊防地區(qū),必須經(jīng)過常住地縣、市、市轄區(qū)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。”這部法律明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種戶籍。因此,城鄉(xiāng)不同戶籍制度在事實(shí)上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定,與選舉制度一道,再次從剛性制度上確認(rèn)了城市權(quán)利的優(yōu)先地位。當(dāng)這一制度面臨市場(chǎng)體系的沖擊時(shí),權(quán)利的不平等就迅速成為城市化、工業(yè)化與市場(chǎng)化進(jìn)程中的巨大障礙。

其次,城市經(jīng)濟(jì)權(quán)利。在相當(dāng)長的時(shí)間里,城市并非一個(gè)獨(dú)立的空間,城市不過是一個(gè)甚至若干個(gè)封建領(lǐng)主互相割據(jù)的市場(chǎng)或居所,而“市場(chǎng)的存在往往建立在領(lǐng)主或王公對(duì)外來商品和長途市場(chǎng)的手工藝產(chǎn)品經(jīng)常性的供應(yīng)、對(duì)他收入的關(guān)稅、護(hù)送和其他保護(hù)費(fèi)用、市場(chǎng)收費(fèi)、訴訟費(fèi)用等,都感興趣,但是除此而外,對(duì)有納稅能力的手工藝行業(yè)經(jīng)營者和商人在當(dāng)?shù)囟ň?也感興趣,而且一旦在市場(chǎng)的邊緣形成一個(gè)市場(chǎng)定居點(diǎn),他也可以希望因此而提高土地租息,從中獲益——當(dāng)這里所涉及的是貨幣經(jīng)濟(jì)的、增加他的貴金屬寶庫的收入時(shí),這些機(jī)會(huì)對(duì)他就具有更大的意義”[15]。因此,城市要想獲得自由,就必須從經(jīng)濟(jì)獨(dú)立入手,逐步擺脫封建領(lǐng)主的束縛。

在現(xiàn)代城市的世界性發(fā)展路徑中,多數(shù)城市都成為區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)中心。城市在匯集資金、技術(shù)與信心等資源上具有無可置疑的優(yōu)勢(shì)。法國歷史學(xué)家費(fèi)爾南·布羅代爾指出:“歐洲和別處一樣,城市在創(chuàng)立和成長過程中都遇到同一個(gè)根本問題:城鄉(xiāng)分工。這一分工從未得到明確規(guī)定,始終下不了一個(gè)定義。原則上講,商業(yè)、手工業(yè)以及政治、宗教與經(jīng)濟(jì)指揮職能,都屬于城市一方,但這只是原則上的劃分,因?yàn)榉纸绮粩嘣谙蛞环交蛄硪环揭苿?dòng)。”[16]49

在近代城市開始發(fā)育的中世紀(jì),城市明顯有著過渡性特征,但是這一時(shí)期已經(jīng)看出城市作為經(jīng)濟(jì)中心的雛形,當(dāng)然這些經(jīng)濟(jì)中心無法擺脫政治保衛(wèi)。隨著手工業(yè)與商業(yè)的結(jié)合,中世紀(jì)中期以后,近代意義上的商業(yè)城市開始逐步興起,城市生活開始逐步有著自己的獨(dú)立性特征。

亨利·皮雷納指出:“中世紀(jì)城市的起源與商業(yè)復(fù)興直接有關(guān),前者是果后者是因,這是毋庸置疑的。商業(yè)的擴(kuò)張和城市運(yùn)動(dòng)的發(fā)展非常明顯地協(xié)調(diào)一致就是證明。商業(yè)發(fā)軔的意大利和尼德蘭正是城市最先出現(xiàn)而且最迅速最茁壯地成長的國家。顯而易見,商業(yè)愈發(fā)展,城市愈增多?！盵17]32其實(shí),與中世紀(jì)城市同時(shí)復(fù)興的還有市民社會(huì),但是需要強(qiáng)調(diào)的是,這些手工藝人和商人等組成的市民階級(jí)并不享有特殊的權(quán)利,“只在有利可圖的情況下他們才尋求人身的自由。這是千真萬確的,例如在阿拉斯,商人企圖冒充圣瓦斯特修道院的農(nóng)奴,以便享受給予農(nóng)奴的免繳商品通行稅的權(quán)利”[17]105。

在20世紀(jì)50年代的中國,居民被分割為城鄉(xiāng)兩種類型時(shí),為了限制人口自由流動(dòng),一系列權(quán)利限制性配套政策相繼出臺(tái)。其實(shí)在1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布之前的1953年4月17日,政務(wù)院就公布了《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》,阻止農(nóng)民進(jìn)城,要求對(duì)流入城市的農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)行計(jì)劃管理,并稱自由流動(dòng)和遷徙的農(nóng)民為“盲流”;1954年3月,內(nèi)務(wù)部和勞動(dòng)部發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)貫徹<勸止農(nóng)民盲目流入城市>的指示》,重申這一禁令;1956年12月30日國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》等文件。在這些中央政府文件及其后來的一系列文件中,農(nóng)村人口進(jìn)入城市受到了嚴(yán)格的限制,這種限制主要從就業(yè)與戶籍兩個(gè)方面進(jìn)行。到了1955年8月,國務(wù)院頒布《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》,在這部行政法規(guī)里,對(duì)非農(nóng)業(yè)人口一律實(shí)施居民口糧分等定量供應(yīng)制度,這可以看作從基本生存保障上對(duì)農(nóng)村人口流入城市的限制。當(dāng)然按照今天的標(biāo)準(zhǔn)看,這些口糧只能算是基本保障標(biāo)準(zhǔn),但是由于這種保障只面向少數(shù)群體,因此可以看出城市經(jīng)濟(jì)權(quán)利的優(yōu)先性。同樣的經(jīng)濟(jì)權(quán)利還體現(xiàn)在不同的城鄉(xiāng)補(bǔ)貼上,中國至今依然引起廣泛批評(píng)的城鄉(xiāng)不同標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老醫(yī)療等保障政策可以看作不平等經(jīng)濟(jì)權(quán)利的延續(xù)。

僅僅從城市經(jīng)濟(jì)權(quán)利救濟(jì)角度出發(fā),我們不難發(fā)現(xiàn),由于城市經(jīng)濟(jì)權(quán)利往往與就業(yè)等要素相連,城市居民一旦失業(yè),就可能面臨十分嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困境。隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展,城市居民由于低收入導(dǎo)致的公共服務(wù)與基本生活物資的匱乏是一個(gè)日益嚴(yán)重的城市問題。1997年9月,《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的通知》下發(fā),標(biāo)志我國城市社會(huì)救助制度的初步建立。在這一文件中,三類城市居民被界定為社會(huì)救助的對(duì)象:一是無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民;二是領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未能重新就業(yè),家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民;三是在職人員和下崗人員在領(lǐng)取工資或最低工資、基本生活費(fèi)后以及退休人員領(lǐng)取退休金后,其家庭人均收入仍低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。因此,落實(shí)城市救助制度就是強(qiáng)調(diào)城市居民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的落實(shí)。

再次,城市社會(huì)權(quán)利。城市自其產(chǎn)生之日起,就注定不僅僅是建筑的結(jié)合,更是人類生活的結(jié)合。而落實(shí)城市社會(huì)權(quán)利,使城市成為自由舒適的居住工作之所,就成為城市政治學(xué)考慮的內(nèi)容。但是生產(chǎn)方式變化的一個(gè)重要結(jié)果是,“日益增大的工人和中產(chǎn)階級(jí)家庭都認(rèn)為僅依靠一個(gè)人的收入來獲得可接受的生活水平已變得越來越困難了。這導(dǎo)致了雙職工家庭的增加;另一個(gè)結(jié)果是非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的增長和成熟;而這又反過來開始創(chuàng)造出新型的家庭組織、新的家庭及城市空間的分化以及新的公共關(guān)系”[18]14。在擁擠而互相聯(lián)系密切的城市中,什么是城市的最小單位,如何保障這些單位的基本運(yùn)作權(quán)利,則成為城市政治學(xué)要考慮的又一個(gè)問題。

城市社會(huì)權(quán)利首先應(yīng)該是保障居住、擁有自身空間的權(quán)利,在這一前提之上,形成公共空間。我們認(rèn)為,組成城市社會(huì)的既包括個(gè)體,也包括社會(huì)組織;但即使是在市民社會(huì)發(fā)育成熟的城市,家庭仍然是最重要的社會(huì)單元,因此保障家庭等社會(huì)單元的居住與生活空間是城市居民首要的社會(huì)權(quán)利。但是美國城市地理學(xué)家保羅·諾克斯和史蒂文·平奇不無悲哀地發(fā)現(xiàn),在貧困的家庭里,這樣的社會(huì)權(quán)利的獲得是困難的,即使被視為最為隱私的廁所,也必須和其他家庭成員共用,個(gè)人隱私依然被進(jìn)一步侵蝕[18]235。當(dāng)然在家庭以外,人們同時(shí)組成了社會(huì)的其他單元,雖然這些單元往往以社團(tuán)或利益集團(tuán)甚至非正式的、松散的組織形態(tài)呈現(xiàn)出來,但是這些形態(tài)同時(shí)體現(xiàn)了城市居民的社會(huì)權(quán)利。

所謂城市的社會(huì)權(quán)利,還包括減少社會(huì)排斥、促進(jìn)社會(huì)融合、實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我生長的權(quán)利。社會(huì)排斥體現(xiàn)為多種類型,從一般的表象來看,這種排斥主要體現(xiàn)為社會(huì)關(guān)系的排斥:“社會(huì)關(guān)系排斥是指一定的社會(huì)成員或者社會(huì)群體交往人數(shù)和頻率下降,社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分割和社會(huì)支持減弱。其主要表現(xiàn)為由于受到偏見、習(xí)俗或者其他因素影響,一定的社會(huì)成員或者社會(huì)群體與其他社會(huì)成員或者社會(huì)群體在社會(huì)關(guān)系方面出現(xiàn)了斷裂,無法進(jìn)入其他群體的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中,社會(huì)交往和社會(huì)關(guān)系受到相當(dāng)大的限制。”[19]但是可以確定的是,這種社會(huì)關(guān)系的排斥及其背后的社會(huì)權(quán)利的喪失,其本質(zhì)仍然要從政治權(quán)利上去尋求答案。

三、城市權(quán)利的邏輯批判

城市權(quán)利是由多種權(quán)利共同組成的,但是這些權(quán)利必須源自對(duì)人權(quán)最樸素的規(guī)定,并在不同的歷史階段逐步增加了時(shí)代的內(nèi)容。因此,城市畢竟是人類生活的新場(chǎng)所,自然也是人類諸多權(quán)利實(shí)現(xiàn)的新場(chǎng)所。城市權(quán)利歸根結(jié)底討論的是人在城市中的權(quán)利及其實(shí)現(xiàn)的問題。

首先,城市權(quán)利是具體的嗎?陳忠教授認(rèn)為,“城市化是人對(duì)可能性生活的不斷創(chuàng)造,城市權(quán)利的不斷實(shí)現(xiàn),也就是人的可能性生活的不斷展開。從少數(shù)人的城市到多數(shù)人的城市,是城市發(fā)展、城市權(quán)利轉(zhuǎn)換的歷史趨勢(shì)。保障人們?cè)诔鞘兄械目臻g權(quán)、參與權(quán)、生活權(quán),特別是平等的實(shí)踐權(quán)、創(chuàng)造權(quán),是激活城市活力,實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)繁榮、可持續(xù)穩(wěn)定的根本選擇?！盵20]但是這些權(quán)利將如何實(shí)現(xiàn),必須取決于這些權(quán)利能否進(jìn)一步細(xì)化。

在城市政治中,權(quán)利是具體的還是抽象的?是政治的概念還是僅僅是一個(gè)法律的概念?不同的學(xué)者給出了不同的結(jié)論。在城市中,或由于城市制度設(shè)計(jì)的缺陷,或由于個(gè)人組織能力的不足,導(dǎo)致城市居民政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)權(quán)利的匱乏。而在洪朝輝看來,社會(huì)權(quán)利本身就包含了豐富的內(nèi)容,所謂“社會(huì)權(quán)利的貧困就是指一批特定的群體和個(gè)人,無法享受社會(huì)和法律公認(rèn)的足夠數(shù)量和質(zhì)量的工作、住房、教育、分配、醫(yī)療、財(cái)產(chǎn)、晉升、遷徙、名譽(yù)、娛樂、被贍養(yǎng)、以及平等的性別權(quán)利,而且由于他們應(yīng)該享有的社會(huì)權(quán)利被削弱和侵犯而導(dǎo)致相對(duì)或絕對(duì)的經(jīng)濟(jì)貧困”[21]。

從經(jīng)濟(jì)貧困入手來思考權(quán)利貧困,并繼而思考權(quán)利的分類,為城市權(quán)利的供給提供了視角。但是把所有問題都?xì)w結(jié)為社會(huì)問題無助于其他問題的解決,尤其無助于政治權(quán)利問題的解決。我們認(rèn)為,政治權(quán)利的匱乏,影響著其他權(quán)利的供給,難以想象一個(gè)不自由的城市可以保質(zhì)保量地供給工作、住房、教育、分配、醫(yī)療、財(cái)產(chǎn)、晉升、遷徙、名譽(yù)、娛樂、被贍養(yǎng)、以及平等的性別權(quán)利。同時(shí),即使一個(gè)寬泛的概念也沒有掩蓋中國城市化進(jìn)程中的權(quán)利差距,如果任由這樣的差距擴(kuò)大,中國城市化的進(jìn)程就難以為繼,因此中國城市政治過程在一定程度上就是實(shí)現(xiàn)權(quán)利平衡的過程。

其次,城市權(quán)利實(shí)現(xiàn)的障礙是什么?既然權(quán)利與正義有關(guān),那么權(quán)利的匱乏一定與正義的匱乏有關(guān)。“所謂的正義大體有兩種,一種是社會(huì)上公共承認(rèn)的社會(huì)正義,一種是政府的法庭中所執(zhí)行的法律正義。法律的正義如以社會(huì)的正義為基礎(chǔ),使二者絲絲入扣地合而為一,則這個(gè)國家的政治一定清明而安定,人民的權(quán)利也能得到較好的保護(hù),反之,如果這兩種正義的距離很遠(yuǎn),這個(gè)國家的政治一定黑暗而動(dòng)蕩不定,人民的權(quán)利也常常受到侵害甚至被完全剝奪?！盵22]

在《論人權(quán)》中,潘恩把人的權(quán)利分為兩種:自然權(quán)利和公民權(quán)利。在潘恩看來,人人生來平等,都有平等的自然權(quán)利。一切公民權(quán)利的基礎(chǔ)就是這種平等的自然權(quán)利[23]211。羅爾斯在“無知之幕”的假設(shè)中也得出相同的結(jié)論,即人們?cè)趯?shí)現(xiàn)正義的過程中必須首先確定平等規(guī)則。因此,我們同樣認(rèn)為,任何個(gè)體的權(quán)利都不應(yīng)該被傷害,城市不同主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必須也只有建立在平等之上,才可能是比較完美的解決方案。

潘恩強(qiáng)調(diào),自然權(quán)利包括思想權(quán)利以及某個(gè)個(gè)體在不侵犯他人自然權(quán)利的前提下追求自身幸福的權(quán)利。它僅僅是具有生存權(quán)的人所具有的權(quán)利。而公民權(quán)利恰恰是以這種自然權(quán)利為基礎(chǔ)的作為社會(huì)成員的個(gè)體所具有的權(quán)利。因此,個(gè)體并非在任何情況下都能享受這些權(quán)利,例如與個(gè)體安全及保障有關(guān)的一類權(quán)利。由此可見,由于個(gè)體行使自然權(quán)利本身是同等和完整的,不能用自然權(quán)利的總合體中衍生出的權(quán)利去侵犯?jìng)€(gè)體的自然權(quán)利,因此,對(duì)于每個(gè)人來說這是一種不完整的權(quán)利[23]211。正是在這樣的判斷中,潘恩批判了迷信政府、強(qiáng)權(quán)政府,而推崇建立在獨(dú)立人權(quán)之上的契約性政府,因?yàn)橹挥羞@樣的政府治理才會(huì)以社會(huì)與人類的共同利益為目標(biāo),而契約就是我們所說的憲法。

結(jié)合孫哲與潘恩的思考,我們知道,權(quán)利之所以無法得到保障,無非與兩種正義的缺失相關(guān)。而法律正義是社會(huì)正義的底線,良好的社會(huì)正義是權(quán)利保障的主要原則。在權(quán)利的保障中,法律正義的缺失從基礎(chǔ)上剝奪了公民權(quán)利,也瓦解了契約精神,摧毀了公共治理。僅僅以社會(huì)權(quán)利為例,我國1954年憲法規(guī)定了遷徙和居住的自由,但是在后來的憲法取消這項(xiàng)普遍性權(quán)利時(shí),居然沒有受到中國社會(huì)的強(qiáng)烈抵抗,因此,中國公民權(quán)利的缺失表面上看是因?yàn)榉傻男薷?而本質(zhì)上正是社會(huì)正義的喪失。理由很簡(jiǎn)單,當(dāng)公民的個(gè)體權(quán)利無法在社會(huì)中得到堅(jiān)決維護(hù)時(shí),權(quán)利通向國家的道路必然被迅速阻隔。社會(huì)權(quán)利如此,經(jīng)濟(jì)、文化、政治等權(quán)利也如此。

再次,城市權(quán)利實(shí)現(xiàn)的歷史定位。城市權(quán)利歸根結(jié)底是人的權(quán)利,按照潘恩的分類,政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)權(quán)利都可以合并到自然權(quán)利與公民權(quán)利,并指向了建立什么樣的國家與政府。

在城市權(quán)利的平等實(shí)現(xiàn)選擇中,我們承認(rèn)這里一定有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,但是在這樣的過程中,在我們承認(rèn)不同個(gè)體的平等權(quán)之后,對(duì)于同一時(shí)期的同一個(gè)體來說,是否存在需要優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的權(quán)利?因此,自然權(quán)利與公民權(quán)利對(duì)于個(gè)體來說同樣重要,自然權(quán)利是與生俱來的,而公民權(quán)利則和現(xiàn)代國家相關(guān);前者解決了公民權(quán)利平等的邏輯問題,后者解決了公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)問題。在這樣的分析下,我們發(fā)現(xiàn),城市權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必須建立在現(xiàn)代政府之下,并用以觀察現(xiàn)代政府尤其是城市政府治理的制度路徑。

在2014年9月底的一次論壇上,新加坡國立大學(xué)東亞所主席王賡武教授提出,我們所處的時(shí)代,其實(shí)有三個(gè)“正?！?首先是1945年二戰(zhàn)后世界政治安排,即“機(jī)制性正?！?其次是過去500年歐洲國家向亞洲、美洲、非洲擴(kuò)張形成的“系統(tǒng)性正常”,以及歷時(shí)更長遠(yuǎn)的“結(jié)構(gòu)性正?！盵24]。這樣的分類為我們的研究提供了借鑒,如果從城市主權(quán)與人權(quán)的關(guān)系角度看,我們可以認(rèn)為,城市權(quán)利的實(shí)現(xiàn)確實(shí)經(jīng)歷了三個(gè)階段:城市主權(quán)與人權(quán)分離;城市主權(quán)與人權(quán)合一;城市權(quán)利的完全實(shí)現(xiàn)。而我們今天的討論,顯然主要集中在第三個(gè)階段,即如何在一個(gè)現(xiàn)代城市治理中實(shí)現(xiàn)個(gè)體權(quán)利與城市的契合,這種契合可以看作是城市機(jī)制性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

結(jié) 論

從財(cái)產(chǎn)權(quán)利到政治權(quán)利,權(quán)利的解釋與分類深化了我們對(duì)于城市權(quán)利實(shí)現(xiàn)的邏輯思考。我們認(rèn)為,所謂城市權(quán)利的討論其實(shí)就是關(guān)于城市中人的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)的研究,在不同的歷史階段,城市權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有不同的內(nèi)容。但是任何寬泛的概念都無法掩蓋城市化進(jìn)程中的權(quán)利差距,如果任由這樣的差距擴(kuò)大,城市化的進(jìn)程就難以為繼,而基于自由與正義的城市就不復(fù)存在。在中世紀(jì)時(shí)期,城市文明就出現(xiàn)過普遍的潰敗與失敗。在這一潰敗過程中,城市的“社會(huì)生活中的有機(jī)模式開始分崩離析了。逐漸地,它的外在形式傾頹荒廢了。而且,即使它作為城市仍然矗立在大地上,它的城墻所圈圍的,是一處空無內(nèi)容的場(chǎng)所”[25]。而在資本進(jìn)入城市的時(shí)候,城市權(quán)利則意味著對(duì)城市社會(huì)的異化的批判,對(duì)城市中的自由、平等與正義的呼喚。城市歸根結(jié)底是權(quán)利的共同體,也正是在這樣的角度下,哈維強(qiáng)調(diào):“城市權(quán)利是一種集體的權(quán)利,而非個(gè)人的權(quán)利……建設(shè)改造自己和自己城市的自由是最寶貴的人權(quán)之一?！盵2]5

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Right to Cities:Interpretation and Classification

YAO Shang-jian
(Institute of Governmental Theory,East China University of Political Science and Law,Shanghai 201620,China)

Right to cities is understood as right to city residents from the perspective of human rights.It should be clear that the forming of city rights can be a historical and longitudinal process;it can also be in a horizontal distribution pattern.This is manifested in both political sciences as well as in microeconomics and the science of law.In general,right to cities embodies political rights,economic rights,cultural rights,and social rights,etc.Logically,right to cities is maintained when citizen rights are achieved which go beyond natural rights.In the urbanization of Chinese cities,the alliance of capital and politics has resulted in certain gap in rights.When this gap gets widened,progress of urbanization would be hard to maintain.Thus this article argues that urban politics in China can be perceived as a process of balancing rights.

right to cities;city development;the balance of rights

C912.81;D034.5

A

1009-1971(2015)02-0013-07

[責(zé)任編輯:張蓮英]

2014-12-25

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的權(quán)利平衡及其實(shí)現(xiàn)途徑研究”(14BZZ083)

姚尚建(1970—),男,江蘇連云港人,華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,華東政法大學(xué)政府理論研究所所長,法學(xué)博士,從事政府理論研究。