建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的問題及對策研究

黃建水

(華北水利水電大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450046)

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的問題及對策研究

黃建水

(華北水利水電大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450046)

社會的進步、經(jīng)濟的發(fā)展需要農(nóng)村和城市的共同發(fā)展。我國實行社會主義市場經(jīng)濟以來，國有建設(shè)用地市場逐步完善，已經(jīng)發(fā)展的相當(dāng)成熟，然而農(nóng)村集體建設(shè)用地市場受到相關(guān)法律的限制，不能入市交易。巨大的市場需求導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場的出現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革走向了畸形發(fā)展的道路。研究我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場存在的問題和成因，提出有效的解決對策，對于促進我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場規(guī)范有序發(fā)展，落實十八屆三中全會農(nóng)村土地改革的精神具有重要指導(dǎo)意義。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一;建設(shè)用地市場;對策研究

土地是人類生存的依托，物質(zhì)生活的載體，對于人多地少的中國來說，它的有效利用尤為重要。隨著我國經(jīng)濟社會以及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，建設(shè)用地的使用規(guī)模不斷擴大，國有建設(shè)用地即將消耗殆盡，農(nóng)村集體建設(shè)用地也被大量的征用占據(jù)。特別是我國實行會主義市場經(jīng)濟以來，國有土地市場飛速發(fā)展，土地財政的巨大收益，使得地方政府不斷強化征收理由，大肆掠奪農(nóng)村集體土地。由于城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)體制所限，土地供需矛盾不斷加劇。巨大的市場需求不斷刺激農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有者，然而，農(nóng)村集體建設(shè)用地的制度改革卻停滯不前，農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場的出現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革走向了畸形發(fā)展的道路。盡管我國政府在很多地方推行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點工作，但由于我國有關(guān)土地管理法律法規(guī)的限制，并沒有真正形成市場產(chǎn)生實際的產(chǎn)權(quán)交易，而是簡單的合作、入股、出租等。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場?！币虼耍芯课覈青l(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場存在的問題和成因，提出有效的解決對策，對于促進我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場規(guī)范有序發(fā)展，落實十八屆三中全會農(nóng)村土地改革的精神具有重要指導(dǎo)意義。

一、統(tǒng)一建設(shè)用地市場的理論基礎(chǔ)

(一)建設(shè)用地市場概念的界定

我國土地分為三類:農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用土地，其中建設(shè)用地根據(jù)土地所有權(quán)不同，分為農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國有土地［1］145。農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類，即宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村宅基地具有無償、無限期使用的特點，是國家對農(nóng)民的一種福利性安排，其數(shù)量

約占農(nóng)村建設(shè)用地的70%。

公益性公共設(shè)施用地是指農(nóng)村用于主辦公益事業(yè)、建設(shè)公共設(shè)施的土地，包括所建學(xué)校、幼兒園、共用農(nóng)作物收獲晾曬場、祠堂、公墓等用地，其數(shù)量約占農(nóng)村建設(shè)用地的20%左右。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指現(xiàn)存的具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的集體建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村供銷合作社用地，其數(shù)量約占農(nóng)村建設(shè)用地的10%左右。專業(yè)用語講，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，被土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商業(yè)服務(wù)等具有經(jīng)營性用途的土地。

由于我國的建設(shè)用地分為國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地，相對應(yīng)的建設(shè)用地市場就會分為城市國有土地市場和農(nóng)村集體建設(shè)用地市場。由于現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地和公益性公共設(shè)施用地對農(nóng)民生活所具有的特殊社會保障地位，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場則主要指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場。因此，我們所稱建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，目前首先是要建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，而后實現(xiàn)城市國有建設(shè)用地市場與農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的統(tǒng)一。

(二)統(tǒng)一建設(shè)用地市場法理依據(jù)

1.制度變遷理論

在我國《土地管理法》中，關(guān)于對建設(shè)用地的使用、流轉(zhuǎn)等沒有給出清晰的界定，而且還限制農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，我們需要突破這種桎梏，也就是促進制度上的變遷。但是制度能否變遷，是新制度中的利益主體與舊制度中管理者之間的較量，同時也要看新制度實行的成本與帶來利益的比例。一方面農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，而另一方面現(xiàn)行的法律法規(guī)又禁止土地入市，對集體建設(shè)用地的管理還有很多的不足，并且集體建設(shè)用地低成本，零稅費的流轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致隱形市場大量滋生，況且對農(nóng)村集體建設(shè)用地進行市場優(yōu)化配置，利大于弊，收益遠遠大于成本，所以這種勢不可擋的力量迫使我國土地制度的變遷［2］。

2.物權(quán)平等保護理論

在法治社會里，首先應(yīng)該強調(diào)的就是平等，所有者的法律地位平等是法治社會的基本原則。平等作為憲法原則當(dāng)然要求《物權(quán)法》堅持一切物權(quán)所有人的法律地位平等。國有土地和集體土地都是建設(shè)用地的組成部分，它們的法律地位是平等的，不能只將國有土地作為我國的建設(shè)用地，可以在市場上自由的交易流轉(zhuǎn)，也應(yīng)該保證農(nóng)村集體建設(shè)用地可以進行交易，也就是說要打破國有土地享有處分權(quán)，集體建設(shè)用地只享有使用權(quán)這種陳舊理念，保護農(nóng)村集體建設(shè)用地市場，在法律上受到平等的待遇，擁有平等的地位，這樣才有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。

3.土地產(chǎn)權(quán)理論

所謂的土地產(chǎn)權(quán)就是關(guān)于土地財產(chǎn)權(quán)利的問題。土地產(chǎn)權(quán)理論指的是地產(chǎn)權(quán)商品化及土地產(chǎn)權(quán)配置市場化理論。在國外，不論是以土地私有為基礎(chǔ)的完全交易模式，還是以國有土地為基礎(chǔ)的市場競爭模式都比較注重土地交易，注重土地財產(chǎn)權(quán)利［3］10-11。土地產(chǎn)權(quán)理論普遍性認為要使產(chǎn)權(quán)有效發(fā)揮作用，必須使資產(chǎn)普遍有其所有者，否則哪一領(lǐng)域有限。資源缺少所有者，哪一領(lǐng)域就必然無序且無效;土地產(chǎn)權(quán)理論獨占性認為在大多數(shù)情況下，產(chǎn)權(quán)越是獨占和完整，資源配置越有效，只有當(dāng)交易費用極高，使得獨占性排斥了產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移時，產(chǎn)權(quán)的獨占性才會降低資源配置的效率;土地產(chǎn)權(quán)理論可轉(zhuǎn)移性要求產(chǎn)權(quán)必須可自由地交易，否則資源配置難以奏效。由此可見，產(chǎn)權(quán)是一種排他性的權(quán)利，而且這種權(quán)利必須是平等交易的法權(quán)，而非特權(quán)。它是規(guī)定人們行為相互關(guān)系的一種游戲規(guī)則，是社會經(jīng)濟有效運行的基礎(chǔ)。因此，在正交易費用的世界里，產(chǎn)權(quán)明晰有利于交易費用的節(jié)約，以及給交易雙方一種收益的預(yù)期，提高資源配置的效率。土地產(chǎn)權(quán)理論對我國當(dāng)前進行的農(nóng)村土地制度改革具有重要的指導(dǎo)意義。

二、建設(shè)用地市場現(xiàn)狀及問題分析

(一)我國建設(shè)用地市場現(xiàn)狀

建設(shè)用地市場主要是城市國有建設(shè)土地市場和農(nóng)村集體建設(shè)用地市場兩類。國有建設(shè)用地市場目前分為使用權(quán)出讓市場、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓(出租、抵押、轉(zhuǎn)讓)和使用者間的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓三級。由于國有建設(shè)用地市場已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，所以在這里不做過多的贅述。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的發(fā)展不足，主要是受到我國土地法律法規(guī)的限制，加上我國社會管理制度方面的空缺，表現(xiàn)出了國家對農(nóng)村、農(nóng)民重視不夠，城鄉(xiāng)之間區(qū)別對待，農(nóng)民不能享受同城市居民同等的待遇，尤其是土地權(quán)益。這種差別對待導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地市場產(chǎn)生一些嚴重的問

題，例如隱形市場中的小產(chǎn)權(quán)房問題。為了解決城市建設(shè)用地的急需，許多地方實行土地增減掛鉤試點，但實行土地增減掛鉤試點并不能解決城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場問題，土地增減掛鉤實質(zhì)就是增加城市的建設(shè)用地要與減少農(nóng)村的集體建設(shè)用地掛鉤，農(nóng)村建設(shè)用地并沒有真正進入市場進行流轉(zhuǎn)，不能平等地享受利益分紅。國有建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地在產(chǎn)權(quán)上地位不平等，割裂了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場［4］。然而這種割裂只能使城市建設(shè)用地市場日益完善，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場建立遭到阻止，使得農(nóng)民不能享受到象城鎮(zhèn)居民因城鎮(zhèn)用地市場顯化所帶來的好處。這不僅會引起農(nóng)民對國家政策和法律的反感，而且會擾亂市場秩序，甚至導(dǎo)致建設(shè)用地市場失靈，造成難以控制的局面。

(二)統(tǒng)一建設(shè)用地市場現(xiàn)存的問題及成因

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場現(xiàn)存的問題

城市國有建設(shè)用地市場和農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的合法與不合法性的不平衡發(fā)展，導(dǎo)致一系列尖銳的問題出現(xiàn)，具體有以下幾方面:

(1)法律局限，土地二元制結(jié)構(gòu)難以協(xié)調(diào)。由于我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地只有從集體所有轉(zhuǎn)為國有后才能進入市場，這就導(dǎo)致了農(nóng)村集體建設(shè)用地必須局限于“被征收”這一條出路，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場沒有合法生長的途徑。

(2)基準(zhǔn)地價難以確定，集體建設(shè)用地市場不能顯現(xiàn)。由于我國特有的國情，土地市場發(fā)育未能象資本主義發(fā)達國家那樣成熟，也就沒有相應(yīng)的中介機構(gòu)。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時，土地的定價評級工作無法開展，這就造成農(nóng)村集體土地缺乏科學(xué)根據(jù)的價格標(biāo)準(zhǔn)體系，在流轉(zhuǎn)交易中交易者很難獲得相應(yīng)的價格信息［5］。

(3)缺乏統(tǒng)一的交易平臺及法律保障，土地流轉(zhuǎn)秩序混亂。為了避開法律的管制，許多地方都采取一些規(guī)避法律的行為來進行集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，如有的打著出租、聯(lián)營的名義，其實質(zhì)卻進行土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓等行為。這種行為嚴重沖擊了國家的相關(guān)法律法規(guī)，破壞擾亂了國有土地市場的正常秩序。

(4)缺乏相關(guān)立法，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益難以保障。由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)保障，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)大量隱形交易，游離在市場監(jiān)管之外，加之分配方式的模糊不清，土地流轉(zhuǎn)收益的分配很難保障農(nóng)民的利益。

(5)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)欠缺監(jiān)管，隱形市場存在隱患。在各地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，相關(guān)部門對交易的對象即建設(shè)用地通常沒有進行嚴格的審查，原因是這些部門通常不具有相關(guān)健全完善的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查規(guī)定和規(guī)則。這就可能帶來一系列違法違規(guī)行為的發(fā)生，農(nóng)村土地的集約利用及耕地的保護工作也會受到很大影響而不能有效地開展。

2.建設(shè)用地市場所存在法律問題的原因

(1)產(chǎn)權(quán)界定的模糊且存在缺陷。由市場經(jīng)濟理論可知，產(chǎn)權(quán)界定的清晰與否直接影響著市場機制能否正常運行。按照現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，但是“農(nóng)民集體”本身卻是一個抽象化的概念，這就造成了在行使權(quán)利的時候權(quán)利主體變的模糊化。這就造成了土地資源在配置的過程中交易比較混亂，效率也十分低下等。

(2)法律法規(guī)的滯后及缺位。《土地管理法》中許多條例都對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場進行了限制。鑒于許多法律法規(guī)都對集體建設(shè)用地直接入市進行了限制性規(guī)定，其要想進入則必須進行轉(zhuǎn)權(quán)。

(3)市場配套體系及機構(gòu)的不健全。相對于國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場而言，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場從一開始就在畸形發(fā)展，交易平臺、中介機構(gòu)等就沒有。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建的模式的實踐選擇

(一)我國集體建設(shè)用地入市的實踐探索

隨著我國城市化與工業(yè)化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的制度安排導(dǎo)致了一系列問題的產(chǎn)生，進行土地制度創(chuàng)新成了解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展困境的必然選擇。許多地方在政府的主導(dǎo)或者默許下積極探索，尋找集體建設(shè)用地使用權(quán)交易的有效方式，并出現(xiàn)了南海模式、蕪湖模式、杭州模式等比較典型的集體建設(shè)用地入市模式。

1.蕪湖模式

蕪湖市的集體建設(shè)用地入市的試點地區(qū)主要通過以下幾個步驟來實現(xiàn)的。首先，試點的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃進行認真的編修，將試點區(qū)域內(nèi)的土地劃分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。其次，由村集體組織出面將農(nóng)民承包的集體土地經(jīng)營權(quán)收回，簽訂“收回土地承包經(jīng)營權(quán)協(xié)議”，收回農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的同時向農(nóng)民支付賠償金。再次，村集體組織將收回的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立建設(shè)投資公司對土地進行平整，然后以各種形式將這部分土地出讓用于工商業(yè)建設(shè)。最后，將土地出讓收益在縣、鄉(xiāng)以及村集體經(jīng)濟組織之間按一定比例進行分配。蕪湖模式實現(xiàn)了集體建設(shè)用地在所有權(quán)權(quán)屬不改變的情況下

進入城市建設(shè)用地市場，這具有突破性的意義。

2.杭州模式

杭州模式的做法，一是將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地征為國有并發(fā)放集體留用地指標(biāo)。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，被征地的農(nóng)民集體在獲得征地補償?shù)耐瑫r都可以獲得征地數(shù)目的10%的留用地指標(biāo)，這部分留用地所有權(quán)屬于國家，而使用權(quán)歸集體所有并且只能由集體開發(fā)經(jīng)營。二是由農(nóng)民集體對留用地進行開發(fā)經(jīng)營并進行流轉(zhuǎn)。農(nóng)民集體可以用征地補償款對留用地進行自主開發(fā)建設(shè)或者與其他用地單位合作開發(fā)經(jīng)營，但是經(jīng)營范圍受到了嚴格限制。三是農(nóng)民集體擁有留用地開發(fā)經(jīng)營收益。除了繳納相關(guān)的土地稅費之外，留用地經(jīng)營收益歸農(nóng)民集體所有，用于增長失地農(nóng)民收入。四是留用地土地使用權(quán)管理辦法與其他國有土地使用權(quán)管理辦法一致。杭州模式實質(zhì)上是在現(xiàn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度的基礎(chǔ)上對征地雙方的利益關(guān)系進行了改良性調(diào)整，農(nóng)民集體和農(nóng)民從中取得了一定的土地收益，對于緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)帶來的矛盾有一定的意義。

3.南海模式

首先，進行“三區(qū)”規(guī)劃。把集體土地按功能分為基本農(nóng)田保護區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，允許符合土地利用規(guī)劃的集體土地用于工商業(yè)建設(shè)，允許集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。其次，實行集體土地股份制。將集體財產(chǎn)、集體土地、集體土地承包權(quán)折算成股份，按照本村戶籍人口以及成員的不同情況配置股權(quán)，并將全村土地集中起來農(nóng)民集體統(tǒng)一規(guī)劃、經(jīng)營以及管理。再次，集體土地使用權(quán)以各種形式(包括出讓、出租、轉(zhuǎn)讓等形式)實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。農(nóng)民集體成立專門機構(gòu)負責(zé)經(jīng)營集體土地資產(chǎn)，進行基礎(chǔ)設(shè)施投資以及廠房、商鋪的建設(shè)，并將廠房、商鋪對外出租，收取租金。最后，實現(xiàn)將土地收益保留在農(nóng)民集體內(nèi)部。南海模式經(jīng)過十幾年的探索，取得了較好的成效，逐漸成為我國集體建設(shè)用地入市的主流模式。

(二)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)想

經(jīng)過十幾年的探索，我國各地的實踐在實現(xiàn)集體建設(shè)用地入市方面積累了許多寶貴的經(jīng)驗，為我國改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的局面提供了重要的思路與方案。

1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基本原則

首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場必須遵循平等的原則。要改變目前根據(jù)土地所有制與土地使用者的身份實行不同的土地管理辦法的格局。在市場準(zhǔn)入方面，不再依據(jù)土地的所有權(quán)權(quán)屬，而應(yīng)根據(jù)土地利用規(guī)劃實行統(tǒng)一的建設(shè)用地供應(yīng)政策。建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地與國有土地必須在土地稅收、相關(guān)稅費以及土地增值收益的分配上實行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，待遇上實行平等的對待。

其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場必須遵循漸進的原則。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建設(shè)必須與國家耕地保護政策以及維護城市建設(shè)用地市場秩序相結(jié)合，漸進有序地推進，不能武斷地允許農(nóng)民一窩蜂地將集體土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，應(yīng)在政府制定土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對土地實行嚴格的管制政策，分步有序地推進。

再次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場必須遵循統(tǒng)一監(jiān)管的原則。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場必須對集體土地和國有土地實行統(tǒng)一的監(jiān)管政策。政府要在完善土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對集體土地和國有土地進行統(tǒng)一的用途管制，將集體土地與國有土地納入統(tǒng)一的市場監(jiān)督體系。

2.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基本標(biāo)準(zhǔn)

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基本標(biāo)準(zhǔn)包括以下幾個部分的內(nèi)容。其一，統(tǒng)一入市標(biāo)準(zhǔn)。在統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上實行嚴格的土地用途管制制度，不管是國有土地還是集體土地，只要符合土地利用規(guī)劃便具有進入城市建設(shè)用地市場的入市資格，相關(guān)政府部門應(yīng)對各個土地的入市資格進行審核并進行登記，嚴厲打擊違法改變土地用途的行為。其二，統(tǒng)一征地標(biāo)準(zhǔn)，將政府征地的范圍牢牢控制在“公共利益”范圍之內(nèi)。符合公共利益要求的，政府有權(quán)行使征地權(quán)，征收對象為國有土地和集體土地。其三，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。對集體土地與國有土地實行統(tǒng)一的土地稅收等土地政策，將集體土地與國有土地納入統(tǒng)一的市場監(jiān)督體系。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的關(guān)鍵

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場有幾個關(guān)鍵的問題:一是編制科學(xué)合理的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃;二是明確界定“公共利益”的范圍，縮小征地范圍;三是明確農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體，給具體化的集體經(jīng)濟組織確權(quán)發(fā)證。

統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建關(guān)鍵在于將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入建設(shè)用地的統(tǒng)一市場中，將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)通過流轉(zhuǎn)、入股、聯(lián)營、租賃、抵押等方式進行市場化配置。在統(tǒng)一市場的構(gòu)建中，著力構(gòu)建統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺、統(tǒng)一的市場服務(wù)體系，如價格評估機構(gòu)及土地市場咨詢機構(gòu)等。通過這些體系的建立、成熟運作發(fā)展使得農(nóng)村集體建設(shè)用地能和城市建設(shè)用地一樣，均能通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場配置，與用地單位之間進行交易和開發(fā)。在這一過程的實現(xiàn)中，還必須依靠國家通過稅收、管理、

規(guī)劃及法律來進行宏觀調(diào)控，以保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場合理、合法、有序、健康地運行。

四、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的對策

我國的二元土地結(jié)構(gòu)阻礙了城鄉(xiāng)之間土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)該打破這種局面，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，對此提出以下幾點對策:

1.制定總體發(fā)展規(guī)劃。任何一項目標(biāo)都要有科學(xué)合理的規(guī)劃，只有按照規(guī)劃才能順利并且高效率地完成目標(biāo)。制定總體規(guī)劃的主要思路是:首先要正確把握城鄉(xiāng)建設(shè)用地的發(fā)展態(tài)勢，不能只在乎經(jīng)濟的發(fā)展而忽略我國生態(tài)環(huán)境，要保護我國可利用的土地資源，給農(nóng)民留有足夠的耕地。其次是控制建設(shè)用地使用范圍。由于我國目前經(jīng)濟情形，城市的收益要遠遠高于農(nóng)村的集體收益，如果沒有明確建設(shè)用地的使用范圍，會造成大量的農(nóng)村集體土地向國有土地轉(zhuǎn)變，容易造成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場混亂的局面。再次就是鼓勵民眾積極參與到規(guī)劃的編制中來，聽取民眾意見或建議。這樣既保證了民眾的參與權(quán)，同時也起到了監(jiān)督的作用，確保總體規(guī)劃的科學(xué)性、合理性。制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地的總體規(guī)劃也具有十分重要的意義:有利于建設(shè)用地市場主體的地位平等。不論是國有建設(shè)用地還是集體建設(shè)用地都可以進入市場進行交易，同時總體規(guī)劃規(guī)定了建設(shè)用地的使用范圍也為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場良好發(fā)展提供了保障。

2.完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。首先，明確集體土地所有權(quán)主體，合理界定農(nóng)村集體成員資格，實行“按份共有”。各地可根據(jù)本地實際情況以及風(fēng)俗習(xí)慣對農(nóng)村集體成員資格進行合理界定，發(fā)放相關(guān)憑證，實行“按份共有”。其次，賦予集體土地更為完整的所有權(quán)權(quán)能。產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)人們之間相互的關(guān)系，且隨著市場交易的深入發(fā)展而不斷細化并派生出新的權(quán)利。

3.健全相關(guān)的土地管理法律法規(guī)，制定平等對待兩類建設(shè)用地的土地制度。我國現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)對國有土地與集體建設(shè)用地采取區(qū)別對待的政策，實行的是二元的土地制度。而事實上不管是國有土地還是集體建設(shè)用地，唯一的區(qū)別僅僅在于所有者不同，卻因為二元的土地制度而導(dǎo)致這兩類建設(shè)用地權(quán)利上的巨大差異，這是不合理的。因此應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的土地管理法律法規(guī)，對兩類建設(shè)用地平等對待。應(yīng)該修改禁止集體土地入市的相關(guān)法律條款。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建，必須對與之相沖突的法律條款進行刪減與修改，為集體建設(shè)用地入市掃清法律障礙。要制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。雖然現(xiàn)有土地管理法律明令禁止集體建設(shè)用地入市，但是為了探索更佳的集體建設(shè)用地管理模式，國土資源部先后在多個省份開展了一些集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。制定“公共利益否定式目錄”。然而法律卻從未對“公共利益”的內(nèi)涵與范圍進行明確界定，加上其他法律條款的漏洞，造成了政府征地權(quán)的濫用。對于地方政府來說，以征地方式撬動地方城市化與工業(yè)化的成本較低，地方政府對征地方式仍會有較大偏好。因此，必須對地方政府的不當(dāng)?shù)恼鞯匦袨檫M行遏制，才能促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建。

4.合理分配土地增值收益。合理分配土地出讓收益，抑制地方政府的征地沖動、矛盾。要將土地出讓金的收支納入地方政府的資金預(yù)算管理之中，接受地方人大和公眾的監(jiān)督，從源頭上遏制地方政府的征地沖動。目前土地出讓金大部分歸地方所有的分配格局，一方面增加了地方政府的財政收入，一定程度上緩解了地方政府財權(quán)與事權(quán)不相匹配所造成的財政窘境;另一方面卻也使地方政府日益依賴于土地出讓金收入，加劇了地方政府的征地沖動和盲目征地的短視行為。建立現(xiàn)代土地稅收體系，對土地增值收益進行合理分配是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的內(nèi)在要求。以城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的制度安排來取代征地制度，一方面使地方政府喪失了獲取征地差價的巨大利益空間，保證了農(nóng)民的合法權(quán)益;另一方面卻也可能使地方政府因財政難以為繼而千方百計阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建，繼續(xù)推行征地制度。因此，建立現(xiàn)代土地稅收體系，為地方政府提供長期而有保障的稅收來源是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場順利推進的重要保證。

5.轉(zhuǎn)變地方政府職能，完善土地市場監(jiān)管體系。

(1)切實轉(zhuǎn)變地方政府職能。為了確保城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場規(guī)范、有序、健康地運行，必須轉(zhuǎn)變地方政府職能，糾正地方政府角色的“錯位”“越位”和“缺位”，使地方政府的角色實現(xiàn)由城市經(jīng)營者到城市管理者的轉(zhuǎn)變。首先，要進一步理清政府職能的范圍。地方政府大肆經(jīng)營城市的做法，實際上是以市場主體的身份參與了經(jīng)濟活動，這與其基本職能相去甚遠。其次，調(diào)整地方官員政績評價指標(biāo)，促進地方政府職能轉(zhuǎn)變。地方政府熱衷于經(jīng)營城市與現(xiàn)行地方官員政績評價辦法有著不可分割的關(guān)系。

(2)完善土地市場監(jiān)管體系。在糾正政府角色“錯位”“缺位”以及“越位”的同時，政府要承擔(dān)責(zé)任，彌補市場的缺陷，綜合運用各種手段，對土地市場進行科學(xué)的監(jiān)管。在這一點上不僅要制定市場規(guī)則，建立統(tǒng)一、完善的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系，還要

培育市場中介組織，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的配套機構(gòu)，也要加大對土地違法行為的打擊力度，維護土地市場秩序。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建過程中要重點打擊的土地違法行為包括以下幾個方面:政府非法征地;農(nóng)民非法將耕地轉(zhuǎn)為宅基地或者其他建設(shè)用地;農(nóng)民集體或個人非法出讓集體土地使用權(quán)從事工商業(yè)經(jīng)營等行為。地方政府及相關(guān)土地監(jiān)察部門要嚴格依照土地管理法規(guī)、土地利用規(guī)劃對土地違法行為進行嚴厲打擊，保護國家耕地安全以及維護市場秩序。要將地方各級政府征地的范圍嚴格限制在“公共利益”范圍內(nèi)，對濫用征地權(quán)的行為嚴懲不貸。嚴格執(zhí)行“一戶一宅基地”政策，嚴禁農(nóng)民個人非法將耕地轉(zhuǎn)為宅基地以及將不符合土地利用規(guī)劃的集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。嚴厲打擊農(nóng)民集體或者個人非法出讓集體土地使用權(quán)用于工商業(yè)經(jīng)營的行為，維護城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的秩序。

綜上所述，由于土地產(chǎn)權(quán)界定的不清晰，法律法規(guī)的滯后，市場體系及配套設(shè)施不健全等原因，我國建設(shè)用地市場產(chǎn)生了供給主體混亂而客體本身范圍狹窄、土地價值不能市場顯化、流轉(zhuǎn)秩序混亂、農(nóng)民收益難以保障等一系列問題。為了能更好地建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，我國需要改變一些相關(guān)制度政策，制定和完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律，建立健全土地糾紛管理制度。只有將農(nóng)村集體建設(shè)用地投放到市場中，使那些“隱形市場”消失，將農(nóng)村集體建設(shè)用地進行市場的優(yōu)化配置，保證農(nóng)村和城市地位的平等，才能促進我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立。

［1］廖洪樂.中國農(nóng)村土地制度六十年——回顧與展望［M］.北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2008.

［2］馬秀鵬，陳利根，朱新華.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法經(jīng)濟學(xué)分析［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2008:67.

［3］張合林.中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場理論與制度創(chuàng)新研究［M］.北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社，2008.

［4］蔣曉玲.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題及原因分析［J］.重慶工學(xué)院學(xué)報，2007(1):101.

［5］張娟峰，劉洪玉，賈生華.集體建設(shè)用地使用權(quán)市場發(fā)育模式對比分析［J］.經(jīng)濟體制改革，2009(6):76-80.

(責(zé)任編輯:袁宏山)

On the Problems and Countermeasures of Establishing Urban and Rural Unified Construction Land Market

HUANG Jianshui
(School of Law，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou 450046，China)

The progress of the society and the development of the economy need the common development of the countryside and the city.Since the implementation of the socialist market economy in China，the state-owned construction land market has gradually improved，but the rural collective construction land market is subject to the relevant laws，and can not enter the market.Huge market demand leads to the emergence of the rural collective construction land，the rural collective construction system reform to the abnormal development of the road.To study the problems and causes of the land market in urban and rural areas in China，and put forward effective measures to solve the problem，which is important to promote the orderly development of urban and rural areas and implement the spirit of rural land reform in the Third Plenary Session of the eighteen Central Committee.

urban and rural areas;construction land market;countermeasures

D922.3

A

1008—4444(2015)05—0058—06

2015-02-10

河南省社科規(guī)劃課題“河南省建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場研究”(2014BJJ207);2014年教育廳哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題招標(biāo)項目“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地和耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究”(JYT2014-ZDKT-1)

黃建水(1959—)，男，漢族，河南嵩縣人，華北水利水電大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向為憲法學(xué)。